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县级旅游产业是一个地区乃至省区旅游产业的基本单元，是其所在地区或省区旅游产业发展程度的风向标。大力发展县级旅游产业，成为诸多依托发展旅游产业以实现区域经济转型跨越发展的地区或省区的必然选择，县级旅游管理部门也随即化身成为发展区域经济的急先锋、领头羊。然而，经过多年发展，在许多旅游资源禀赋十分丰厚的县（区），旅游产业仍处于原始开发、粗放经营阶段。那么，县级旅游产业发展中存在的哪些问题，又有哪些对策呢？本文拟通过对山西省晋城市阳城县的旅游发展模式的研究，提出对县（区）级旅游产业发展的对策，希望能抛砖引玉，提供一些参考。
在各地大力发展旅游产业的浪潮中，催生了许多县级旅游管理部门，有些县市的旅游管理部门实行独立办公，有些县市的旅游管理部门则是与文化、文物、体育或其他部门合署办公。无论以哪种形式存在的县级旅游管理部门，都对发展当地旅游产业都起了十分积极的作用，旅游产业的发展又促进旅游管理部门优化政风行风，提高工作效率，两者互为作用。随着广大民众对旅游的认识普遍提高，进入旅游行业发展的各类市场主体也日趋增多，如何进一步做好对众多介入旅游行业的各类市场主体的引导、管理工作，促进县域旅游产业科学发展、安全发展、快速发展，成为县级旅游管理部门的首要任务。
一、县级旅游产业发展中存在的问题
（一）管理体制问题
关于旅游管理体制的问题其实在全球各个地区都有存在，而这个问题目前在我国可能更为突出。在我国，由于受到当地当时旅游经济较低的发展程度的影响，市、县两级旅游管理部门多与其他部门合署办公，这种管理体制对旅游经济的初期发展曾经发挥过一定的积极作用。在旅游业初始发展阶段，受政府部门倡导，社会旅游活动日渐活跃，一些服务性质的企业逐步介入大众旅游接待，从而变身成为旅游企业，这些企业在创立之初或在其日常经营过程中，没有受到也不受旅游管理部门的扶持、管控或约束，具有很强的独立性，与旅游管理部门没有直接的隶属隶管关系。随着旅游企业做大做强，旅游管理部门的职能大多趋向于引导，而管理职能则处于逐步弱化的地位，但在政府层面却被要求承担更多管理职能，比如在安全监管方面，受到所在地安委办、交安委、消安委、防汛指挥部、森林防火指挥部等的多头领导，承担着道路交通、社会消防、食品监督、环境治理等方面的监管职责。旅游管理部门实际上成了相关部门的综合派出机构，同时由于旅游管理部门缺乏相应执法依据，造成了各级旅游管理部门尤其是县级旅游管理部门的“小马拉大车”、“责任无限大，权力无限小”的尴尬局面。
（二）品牌建设问题
众所周知，在市场经济条件下，旅游活动成为了市场经济行为，旅游产品的品牌化对于发展旅游产业具有及其重要的意义。但旅游产品品牌体系的建立不是一件容易的事，一方面是由于旅游市场本身存在的竞争过于激烈，要在相对成熟的市场中拥有一席之地，必须准确把握市场动态，善于求新求异，善于抓住稍纵即逝的机会。第二方面是受到旅游服务主体性质的多样性影响。旅游活动的随机性，决定了旅游服务的综合性，旅游服务实质上就是将各个类型的资源通过市场吸引力串联而成的非标准化产品服务，由于资源的分散和性质的不确定，导致了旅游服务主体的多样性，增加了对其管理的难度和不可控，尤其需要提到的是，在县（区）级的旅游开发建设中，开发建设主体往往是由当地政府招商引资过来的，有些主体本身就是县政府的集体企业，其建设项目又多属于市、县管理，有的项目甚至是省级重点工程，其开发建设活动几乎不受县级旅游管理部门控制和约束。由此造成的结果是，旅游管理部门的管理或行业指导形同虚设，旅游开发呈现无度状态，旅游项目成了政绩工程，旅游品牌建设受到极大冲击，旅游资源遭到极大浪费。
（三）服务质量问题
旅游行业的整体服务质量是旅游吸引系统中重要组成部分之一，直接关系到当地旅游业能否顺利实现最大经济效益和可持续发展。当前，多数县级旅游行业整体服务质量远不能满足旅游消费者需求日益增长的需要，加之在发展中积累的一些质量问题也没有得到很好的解决，因此旅游质量投诉居高不下，成了影响旅游产业进一步发展的制约因素。归纳起来，县级旅游行业整体服务质量主要存在以下三个方面的问题：一是国家既有的各种服务标准在涉旅企业推行不力，旅游服务质量工作尚未完全形成法制化、标准化、系列化，旅游行业缺乏必要的服务意识和文化观念。时至今日，国家关于旅游服务质量的技术标准体系已经比较完善，比如关于景区方面的有《旅游区（点）质量等级的划分与评定》，关于导游方面的有《导游服务质量标准》，关于旅行社经营的有《旅行社国内旅游服务要求》，关于住宿企业的有《旅店业卫生标准》等，但是受到技能性原因及条件性原因影响，所有这些标准并不能得到充分有效的推广和应用。二是职能部门之间协同配合不够密切，旅游产业是一项关联性很强的产业，其对社会经济的拉动效应约为1：5，因此旅游产业又被誉为引擎产业，旅游业的强关联特性决定了发展旅游业就不是旅游管理部门一家的事业，而是需要整个社会各职能部门共同来完成的事业，需要政府及时、高效调度和配置各职能部门的行政资源，解决旅游发展中遇到的各类瓶颈问题，化解旅游项目建设和经营运行中的矛盾，但是由于县级政府、政府组成人员及相关职能部门及其负责人员，对整体发展旅游的思路取向、目标达成、前景构想不能够或没有及时达成一致，致使责任分解落实不到位，动作失调，运作脱节，城市旅游综合服务功能开发不完善不协调，尤其是在硬件设施、线路规划、交通费用、导游服务等方面，存在很大的提升空间。三是县级旅游管理部门职能定位五花八门，受县级政府领导层面对旅游认识局限性的影响，有的县级旅游管理部门被定位为该县（区）旅游投资开发建设类公司，主要负责召集社会资金，进行旅游景区开发建设，有的被定位为差额性质的事业单位，经营该县（区）的旅游景区（点），兼顾做好旅游从业人员培训教育，有的定位虽然赋予了一定的管理性质，但是其主要工作任务却只是对涉旅企业各类数据进行统计、汇总、上报，在人才储积使用、资源组合配置、旅游服务环境营造等方面，难以发挥应有的协调作用。县级旅游管理部门职能定位的不恰当，导致政企不分，职责不明，机构陈冗，人浮于事，造成的直接后果是全社会旅游服务氛围没能形成，社会对旅游管理部门的公认度低下，甚至累及社会对政府在鼓励发展旅游产业上的公信力。
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二、阳城旅游发展之路
旅游产业的发展，要受到资源禀赋、产业配置、区位特征、经济环境等诸多因素制约和影响，县级旅游业的发展受到的制约影响因素更多。也就是说，旅游产业不是哪个地方想发展就可以随便发展起来的。那么，位于山西省东南边偶的阳城县的旅游搞得“很火”，有哪些值得鉴借的经验呢？
山西省晋城市的阳城县古称濩泽（huòze），地处黄土高原与黄河中下游平原过渡地带，北依太行、中条二山，南俯广袤中原大地，独特 的地质构造和气候条件，造就了阳城秀美山川，物华天宝，根据《国家旅游资源分类调查与评价标准》，阳城的旅游资源涵盖7个主类，26个亚类，达到国家一级旅游资源标准的景区就有皇城相府、蟒河、析城山三处。为充分利用丰富的旅游资源，阳城县委县政府于1998年即开始谋划发展当地旅游产业，并于当年成立了阳城县旅游管理中心，对外挂阳城县旅游局的牌子。经过近15年的发展，截至2013年阳城共完成旅游投资30多亿元，旅游企业发展到50多家，旅游直接从业人员达到5000余人，旅游产业规模初步形成。2013年，该县共接待游客599.02万人次，门票收入2.09亿元，旅游总收入达到38.86亿元，阳城旅游业达到了前所未有的高度。
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但是，阳城旅游发展之路走得也不是一帆风顺。纵观阳城县旅游业的发展历程，大致可以划分成为三个阶段，一是初始发展阶段，二是基础奠定阶段，三是产业提升阶段。1998年底，阳城县委县政府设立了阳城县旅游管理中心，对外挂牌阳城县旅游局，并通过向社会实行公开招聘的方式，组建了第一届旅游领导班子，阳城旅游实现了从无到有的飞跃。阳城旅游管理中心成立后，在对旅游资源进行摸底的基础上，做了皇城相府、蟒河、崦山、小尖山等景区的划定，全县开发建设工作由此拉开了序幕。2002年阳城旅游发展规划的完成，标志着该县旅游发展进入基础奠定阶段，这一时期主要特征是社会各界纷纷介入旅游服务，要么设立旅游公司，要么以旅游定点单位形式服务旅游业，涉旅企业数量猛增，鼎盛时期达到六十多家，全县旅游业初具规模。但是，由于介入旅游行业门槛过低，管理也不到位等原因，这些企业经营状况参差不齐，服务质量标准混乱，严重影响了该县旅游产业整体形象，旅游产业整体质量底下，效益下滑，前途暗淡，大多数涉旅企业对“旅游蛋糕”失去信心，发展到后期，有一部分企业甚至退出旅游行业转入其他行业，比如某饭店转型为医院，某酒店转型为火锅店，某旅行社成为婚庆公司等。经过基础奠定期的伤痛后，社会资金在选择进入旅游行业时多了份思考。把丰富的旅游资源优势变为发达的旅游经济优势，成为如何促进旅游发展的课题。政府层面的重要举措：一是确定“3+1”旅游发展战略：二是重视品牌建设;三是重视市场建设;四是注重质量提升。经过努力，在2013年的全国旅游业发展年会上，阳城县被评为美丽中国十佳旅游县，这标志着该县已经进入了产业提升阶段。
三、县级旅游产业发展对策
县域经济是一个地区乃至一个省区经济的基本单元，是其所在地区或省区经济发展程度的风向标。针对旅游业特有的引擎作用，诸多以期实现区域经济持续发展的地区或省区，就把大力发展当地旅游业作为重要抓手，县级旅游管理部门也随即化身成为发展区域经济的急先锋、领头羊。然而，在许多旅游资源禀赋十分丰厚的县（区），经过多年努力发展，旅游产业仍处于原始开发、粗放经营状态，不尽人意。为此提出如下对策：
（一）明确界定旅游部门的管理职能。旅游局职能定位的改变，即由管理部门转化为营销推广支持部门和质量监督部门更为恰当，从市场本身为企业提供支持和服务，从而变管理为引导，由企业的被动管理到主动沟通，方可最大程度的发挥旅游局的作用。旅游管理体制的制定需要多方面的评估和调研，但是从综合层面来看，我们更倾向于变管理体制为协作体制，以推动战略树立旅游管理部门的权威和领导力，进而才能有实际的执行力，真正实现政府的主导作用。
（二）对区内旅游资源进行分级分等。在经过充分研讨的基础上，对关系全县（区）品牌品质的具有战略性的资源，要在保护的前提下进行有序开发建设，对可由市场主体决定的次一级资源或产品的开发、建设工作，交由市场去办理，实现资源管理的完全市场化、半市场化、完全行政管理共存局面，把资源本位转变为服务本位。
（三）客观有效地进行资源整合。资源的整合应该是全方位的综合性整合，由于既有问题客观存在，县区级旅游业的发展往往不能跳出狭隘的地方主义，乡情过于浓厚，评价不够客观。整合资源首先应正确的认识资源和评价资源，这种评价是从客源市场，竞争市场和资源市场进行综合考量而得到的评价，而不应该单单根据旅游资源评价的分类标准进行的硬性调整，这有这样做，才能给后续工作提供客观的事实基础。其次，要突出重点，对重点的产品进行重点打造和管理，形成独特的地方品牌效益，对不同类型的资源采取不同的策略和推动支持，以求满足不同层次消费者的消费需求和经营企业的效益最大化利用。
（四）地方标准与国家标准接轨。全国旅游标准化工作的铺开和推进，对发展旅游业整体提升作用是显然的。但是，各县（区）在执行该标准的过程中，必须坚持把国家标准同地方实际相结合的原则谨慎、稳步推进，比如，对于国家层面的一些标识规范、服务标准等，必须严格执行，而对于当地或各企业特有的传统、风情、风俗、特色，必须予以保留。要通过标准化的创建，使区域旅游在道路交通、生态环境、城市建设、社会和谐等方面都有一个新的提升。
在各地大力发展旅游产业的浪潮中，催生了许多县级旅游管理部门，有些县市的旅游管理部门实行独立办公，有些县市的旅游管理部门则是与文化、文物、体育或其他部门合署办公。无论以哪种形式存在的县级旅游管理部门，都对发展当地旅游产业都起了十分积极的作用，旅游产业的发展又促进旅游管理部门优化政风行风，提高工作效率，两者互为作用。随着广大民众对旅游的认识普遍提高，进入旅游行业发展的各类市场主体也日趋增多，如何进一步做好对众多介入旅游行业的各类市场主体的引导、管理工作，促进县域旅游产业科学发展、安全发展、快速发展，成为县级旅游管理部门的首要任务。
一、县级旅游产业发展中存在的问题
（一）管理体制问题
关于旅游管理体制的问题其实在全球各个地区都有存在，而这个问题目前在我国可能更为突出。在我国，由于受到当地当时旅游经济较低的发展程度的影响，市、县两级旅游管理部门多与其他部门合署办公，这种管理体制对旅游经济的初期发展曾经发挥过一定的积极作用。在旅游业初始发展阶段，受政府部门倡导，社会旅游活动日渐活跃，一些服务性质的企业逐步介入大众旅游接待，从而变身成为旅游企业，这些企业在创立之初或在其日常经营过程中，没有受到也不受旅游管理部门的扶持、管控或约束，具有很强的独立性，与旅游管理部门没有直接的隶属隶管关系。随着旅游企业做大做强，旅游管理部门的职能大多趋向于引导，而管理职能则处于逐步弱化的地位，但在政府层面却被要求承担更多管理职能，比如在安全监管方面，受到所在地安委办、交安委、消安委、防汛指挥部、森林防火指挥部等的多头领导，承担着道路交通、社会消防、食品监督、环境治理等方面的监管职责。旅游管理部门实际上成了相关部门的综合派出机构，同时由于旅游管理部门缺乏相应执法依据，造成了各级旅游管理部门尤其是县级旅游管理部门的“小马拉大车”、“责任无限大，权力无限小”的尴尬局面。
（二）品牌建设问题
众所周知，在市场经济条件下，旅游活动成为了市场经济行为，旅游产品的品牌化对于发展旅游产业具有及其重要的意义。但旅游产品品牌体系的建立不是一件容易的事，一方面是由于旅游市场本身存在的竞争过于激烈，要在相对成熟的市场中拥有一席之地，必须准确把握市场动态，善于求新求异，善于抓住稍纵即逝的机会。第二方面是受到旅游服务主体性质的多样性影响。旅游活动的随机性，决定了旅游服务的综合性，旅游服务实质上就是将各个类型的资源通过市场吸引力串联而成的非标准化产品服务，由于资源的分散和性质的不确定，导致了旅游服务主体的多样性，增加了对其管理的难度和不可控，尤其需要提到的是，在县（区）级的旅游开发建设中，开发建设主体往往是由当地政府招商引资过来的，有些主体本身就是县政府的集体企业，其建设项目又多属于市、县管理，有的项目甚至是省级重点工程，其开发建设活动几乎不受县级旅游管理部门控制和约束。由此造成的结果是，旅游管理部门的管理或行业指导形同虚设，旅游开发呈现无度状态，旅游项目成了政绩工程，旅游品牌建设受到极大冲击，旅游资源遭到极大浪费。
（三）服务质量问题
旅游行业的整体服务质量是旅游吸引系统中重要组成部分之一，直接关系到当地旅游业能否顺利实现最大经济效益和可持续发展。当前，多数县级旅游行业整体服务质量远不能满足旅游消费者需求日益增长的需要，加之在发展中积累的一些质量问题也没有得到很好的解决，因此旅游质量投诉居高不下，成了影响旅游产业进一步发展的制约因素。归纳起来，县级旅游行业整体服务质量主要存在以下三个方面的问题：一是国家既有的各种服务标准在涉旅企业推行不力，旅游服务质量工作尚未完全形成法制化、标准化、系列化，旅游行业缺乏必要的服务意识和文化观念。时至今日，国家关于旅游服务质量的技术标准体系已经比较完善，比如关于景区方面的有《旅游区（点）质量等级的划分与评定》，关于导游方面的有《导游服务质量标准》，关于旅行社经营的有《旅行社国内旅游服务要求》，关于住宿企业的有《旅店业卫生标准》等，但是受到技能性原因及条件性原因影响，所有这些标准并不能得到充分有效的推广和应用。二是职能部门之间协同配合不够密切，旅游产业是一项关联性很强的产业，其对社会经济的拉动效应约为1：5，因此旅游产业又被誉为引擎产业，旅游业的强关联特性决定了发展旅游业就不是旅游管理部门一家的事业，而是需要整个社会各职能部门共同来完成的事业，需要政府及时、高效调度和配置各职能部门的行政资源，解决旅游发展中遇到的各类瓶颈问题，化解旅游项目建设和经营运行中的矛盾，但是由于县级政府、政府组成人员及相关职能部门及其负责人员，对整体发展旅游的思路取向、目标达成、前景构想不能够或没有及时达成一致，致使责任分解落实不到位，动作失调，运作脱节，城市旅游综合服务功能开发不完善不协调，尤其是在硬件设施、线路规划、交通费用、导游服务等方面，存在很大的提升空间。三是县级旅游管理部门职能定位五花八门，受县级政府领导层面对旅游认识局限性的影响，有的县级旅游管理部门被定位为该县（区）旅游投资开发建设类公司，主要负责召集社会资金，进行旅游景区开发建设，有的被定位为差额性质的事业单位，经营该县（区）的旅游景区（点），兼顾做好旅游从业人员培训教育，有的定位虽然赋予了一定的管理性质，但是其主要工作任务却只是对涉旅企业各类数据进行统计、汇总、上报，在人才储积使用、资源组合配置、旅游服务环境营造等方面，难以发挥应有的协调作用。县级旅游管理部门职能定位的不恰当，导致政企不分，职责不明，机构陈冗，人浮于事，造成的直接后果是全社会旅游服务氛围没能形成，社会对旅游管理部门的公认度低下，甚至累及社会对政府在鼓励发展旅游产业上的公信力。
二、阳城旅游发展之路
旅游产业的发展，要受到资源禀赋、产业配置、区位特征、经济环境等诸多因素制约和影响，县级旅游业的发展受到的制约影响因素更多。也就是说，旅游产业不是哪个地方想发展就可以随便发展起来的。那么，位于山西省东南边偶的阳城县的旅游搞得“很火”，有哪些值得鉴借的经验呢？
山西省晋城市的阳城县古称濩泽（huòze），地处黄土高原与黄河中下游平原过渡地带，北依太行、中条二山，南俯广袤中原大地，独特 的地质构造和气候条件，造就了阳城秀美山川，物华天宝，根据《国家旅游资源分类调查与评价标准》，阳城的旅游资源涵盖7个主类，26个亚类，达到国家一级旅游资源标准的景区就有皇城相府、蟒河、析城山三处。为充分利用丰富的旅游资源，阳城县委县政府于1998年即开始谋划发展当地旅游产业，并于当年成立了阳城县旅游管理中心，对外挂阳城县旅游局的牌子。经过近15年的发展，截至2013年阳城共完成旅游投资30多亿元，旅游企业发展到50多家，旅游直接从业人员达到5000余人，旅游产业规模初步形成。2013年，该县共接待游客599.02万人次，门票收入2.09亿元，旅游总收入达到38.86亿元，阳城旅游业达到了前所未有的高度。
但是，阳城旅游发展之路走得也不是一帆风顺。纵观阳城县旅游业的发展历程，大致可以划分成为三个阶段，一是初始发展阶段，二是基础奠定阶段，三是产业提升阶段。1998年底，阳城县委县政府设立了阳城县旅游管理中心，对外挂牌阳城县旅游局，并通过向社会实行公开招聘的方式，组建了第一届旅游领导班子，阳城旅游实现了从无到有的飞跃。阳城旅游管理中心成立后，在对旅游资源进行摸底的基础上，做了皇城相府、蟒河、崦山、小尖山等景区的划定，全县开发建设工作由此拉开了序幕。2002年阳城旅游发展规划的完成，标志着该县旅游发展进入基础奠定阶段，这一时期主要特征是社会各界纷纷介入旅游服务，要么设立旅游公司，要么以旅游定点单位形式服务旅游业，涉旅企业数量猛增，鼎盛时期达到六十多家，全县旅游业初具规模。但是，由于介入旅游行业门槛过低，管理也不到位等原因，这些企业经营状况参差不齐，服务质量标准混乱，严重影响了该县旅游产业整体形象，旅游产业整体质量底下，效益下滑，前途暗淡，大多数涉旅企业对“旅游蛋糕”失去信心，发展到后期，有一部分企业甚至退出旅游行业转入其他行业，比如某饭店转型为医院，某酒店转型为火锅店，某旅行社成为婚庆公司等。经过基础奠定期的伤痛后，社会资金在选择进入旅游行业时多了份思考。把丰富的旅游资源优势变为发达的旅游经济优势，成为如何促进旅游发展的课题。政府层面的重要举措：一是确定“3+1”旅游发展战略：二是重视品牌建设;三是重视市场建设;四是注重质量提升。经过努力，在2013年的全国旅游业发展年会上，阳城县被评为美丽中国十佳旅游县，这标志着该县已经进入了产业提升阶段。
三、县级旅游产业发展对策
县域经济是一个地区乃至一个省区经济的基本单元，是其所在地区或省区经济发展程度的风向标。针对旅游业特有的引擎作用，诸多以期实现区域经济持续发展的地区或省区，就把大力发展当地旅游业作为重要抓手，县级旅游管理部门也随即化身成为发展区域经济的急先锋、领头羊。然而，在许多旅游资源禀赋十分丰厚的县（区），经过多年努力发展，旅游产业仍处于原始开发、粗放经营状态，不尽人意。为此提出如下对策：
（一）明确界定旅游部门的管理职能。旅游局职能定位的改变，即由管理部门转化为营销推广支持部门和质量监督部门更为恰当，从市场本身为企业提供支持和服务，从而变管理为引导，由企业的被动管理到主动沟通，方可最大程度的发挥旅游局的作用。旅游管理体制的制定需要多方面的评估和调研，但是从综合层面来看，我们更倾向于变管理体制为协作体制，以推动战略树立旅游管理部门的权威和领导力，进而才能有实际的执行力，真正实现政府的主导作用。
（二）对区内旅游资源进行分级分等。在经过充分研讨的基础上，对关系全县（区）品牌品质的具有战略性的资源，要在保护的前提下进行有序开发建设，对可由市场主体决定的次一级资源或产品的开发、建设工作，交由市场去办理，实现资源管理的完全市场化、半市场化、完全行政管理共存局面，把资源本位转变为服务本位。
（三）客观有效地进行资源整合。资源的整合应该是全方位的综合性整合，由于既有问题客观存在，县区级旅游业的发展往往不能跳出狭隘的地方主义，乡情过于浓厚，评价不够客观。整合资源首先应正确的认识资源和评价资源，这种评价是从客源市场，竞争市场和资源市场进行综合考量而得到的评价，而不应该单单根据旅游资源评价的分类标准进行的硬性调整，这有这样做，才能给后续工作提供客观的事实基础。其次，要突出重点，对重点的产品进行重点打造和管理，形成独特的地方品牌效益，对不同类型的资源采取不同的策略和推动支持，以求满足不同层次消费者的消费需求和经营企业的效益最大化利用。
（四）地方标准与国家标准接轨。全国旅游标准化工作的铺开和推进，对发展旅游业整体提升作用是显然的。但是，各县（区）在执行该标准的过程中，必须坚持把国家标准同地方实际相结合的原则谨慎、稳步推进，比如，对于国家层面的一些标识规范、服务标准等，必须严格执行，而对于当地或各企业特有的传统、风情、风俗、特色，必须予以保留。要通过标准化的创建，使区域旅游在道路交通、生态环境、城市建设、社会和谐等方面都有一个新的提升。