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精英不仅意味着经过挑选的那些人,而且预示着一种制度。这种制度将治理权授予给那些经过挑选的人,并在权力体系或市场体系中予以中心化。在此逻辑下,大众在社会治理中处于"失语"状态,扮演着臣民或市民的角色,难以获得公共生活与公共行动的机会。政府变革的首要问题不是工具更新或"政府升级",而是观念更新、视角转换,从传统的精英逻辑向公民视角转换。