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摘要：突发公共事件具有突发性、破坏性、无序性和不确定性等特点。目前我国已经建立了一些危机管理体制，但从总体来看我国应对突发实践的危机管理体制还不完善，在运作过程中还存在着许多问题，要做好突发事件的危机管理，我们必须做好危机发生前的管理和危机发生后的管理。
关键词：政府；突发事件；危机管理
突发事件(emergency)可被广义地理解为突然发生的事情：第一层的含义是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；第二层的含义是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。
根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
一般来说，突发公共事件具有突发性、破坏性、无序性和不确定性等特点，它是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚，会导致社会偏离正常的发展轨道，进入一种非均衡状态，从而对社会公共安全和稳定造成重大威胁。从经验事实的层面来看，公共危机不外乎人为和非人为两类。就人为公共危机而言，中科院国情研究中心危机管理课题组曾指出，由于改革已进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，从而形成诸多不稳定因素，存在形成不同公共危机的可能。特别是进入20世纪90年代以来，中国不仅接连发生重大的自然灾害，而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件。所以，我们应当清醒地意识到，在中国进入现代社会后，如何妥善解决公共危机将是政府面临的重大课题。
但是，政府目下的公共危机管理体系和管理水平，还没有能够跟进这一发展趋势。以2003年发生的“非典”为例，就暴露出政府在社会危机管理机制上存在着许多缺陷，以及公众在面对诸如传染性疾病这种直接危及生命安全的问题时心理承受能力的脆弱性。我们之所以在公共危机面前暴露出这么多问题，主要是因为我们的危机管理还没有形成制度化和法治化。政府习惯于常态下的管理，还没有建立起一种公共危机管理机制。因此，一旦出现公共危机，就容易按常态下的思维去解决问题。
因此次应对公共危机，首先未来我国政府处理突发性公共事件的应急能力建设，需要明确以下思路：
1 政府始终要确定自己的职能定位和建立应急机制建设
我国政府代表着最广大人民群众的利益与权力。人民的生存权是最基本的权力，危机管理和应急机制正是一种在社会非正常状态，即危机状态下保障人民生存权力的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的责任。因此，无论我们在经济转轨或经济运行过程中碰到怎样的困难，都应始终以此作为基本准则，用以确定政府必须具备的基本职能，用以安排各项改革与目标的轻重缓急，用以协调具体工作中的各种冲突。突发性公共事件的危机管理机制有着巨大的外部社会效应，其明显的公共产品特性使得这一体系的建设无法通过市场机制对资源的配置来实现，因此，解决突发性公共事件必须以政府为主，通过政府配置公共资源来完成。政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围一构成应急体制框架一安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力達到最大化。
2 突发性公共事件的政府应急职能应该是清晰的明确的，机制是完整连续的
政府应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体系建设应是配套的。应急体制的构建主要包括三部分：(1)危机爆发前的预警，危机管理的知识系统和信息系统的建设和危机管理的计划系统建设，在此基础上建立危机管理的预警系统，提高对危机的预见。(2)危机爆发后的应对，要建立危机管理的指挥系统，专门的反危机基金储备，危机管理的监测系统。(3)危机结束后的考评，需要建立危机评估系统，危机复原系统，危机管理学习、创新系统。
3 突发性公共事件政府应急投入应该是超前的、量力而行的
公共管理投入，特别是公共卫生体系的完善和危机管理体系建设的投资周期长、投入总量大，建成后只是在特定的环境下才能发挥作用，因此在公共资源配置上往往不能作为优先发展的目标。但是考虑到在无准备情况下一旦危机爆发后的成本，这样的投入还是应以事前安排更为经济。更为重要的是，提前应对所体现出的体制优越性、政府信任度、国际影响力等都将是无法用数字计算的。
但是作为一个处在转轨中的发展中国家，倾国财力去建立一个“美国版”的应急机制显然又是不可取的，与经济发展水平相协调的社会发展和公共事务管理水平才是适宜的、最佳的，因此，尽管应急机制的建设十分必要，但建设的速度、程度又必须是量力而行的。
然后，要提高政府在重大突发危机事件中的处理能力，必须做好以下几方面的工作：
3.1 培养危机意识
危机意识是危机预警的起点。在和平发展时期，人们往往缺乏危机意识。通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，能够使政府和公众培养危机意识，这就好像不断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的问题，培养消防人员的消防意识，从而使消防人员能时刻做好防火的心理和物质准备。
3.2 建立具有分权性质的危机管理体系
虽然，现在的突发性危机多具有跨区域甚至跨国界的高度流动性，但在政府的危机管理上，还是应该多发挥地方或下面的作用。这是因为，分权的政府不仅能促使政府管理从等级制到参与和协作转变，使之具有更多的灵活性和创新精神，并产生更强的责任感和更高的效率；而且，随着公民对公共政策需求回应性的提高，社会治理多元化的需要，政府建立分权性质的危机管理体系也成为可能。
3.3 稳定社会并动员社会参与危机救治
对社会来说，公共危机造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此带来社会心理的脆弱，所以保持稳定的社会秩序，保持原有的社会运行轨迹是首要的选择。在这一过程中，政府公关和信息公开是非常重要的。与此同时，需要动员社会力量参与。社会力量的参与，一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众了解真相，祛除恐惧，消除危机制造者希望危机伴生的流言、恐慌等副产品，起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面可以降低政府处 理公共危机的成本。由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可行度得到提高，降低了政府政策的制定和执行成本。
对于转型期的中国社会，如何有效、及时、和平地处理突发性公共危机事件，是今后相当长时期内必须重视的重大问题。而经历了“非典”事件后，我们有理由乐观，中国政府的公共危机管理水平，将能够经受突发公共事件高危期的考验。对突发性公共事件的解决和管理来源于运行高效、配合紧密的危机管理机制，这一机制的构成包括有效的行政运行体制，资源充裕的医疗体系以及多元化的信息系统。美国建设这一应急机制花费了近30年的时间，我们可能需要更长的过程。SARS危机对我国的应急机制建设是一个促动，对我们每个身在其中的人也是一次残酷的教育，相信在每一次痛苦的经历后，我们都能够更快地成熟起来。
3.4 完善信息沟通机制
公共危机具有突发性的特点，当社会面临重大危机、人们的生存与安全突然受到威胁时，便会陷入极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息，当人们获取的信息不足时，就会出现各种流言。这时，政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息，以官方的权威来稳定民心，消解公众的紧张与焦虑情绪。只有及时地传递真实的信息，才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不产生过激反应和行为，如果传递虚假信息，公开程度越高，造成的误导作用亦将会越大，也就越不利于危机的解决。而且，及时公布信息有利于提高政府的公信力，垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任，从而降低政府的公信力，并且会影响政府危机管理系统的运行效能。
完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用，提高危机管理的信息透明度，不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员，群防群控，缩短危机周期。在公开危机信息时，要通过召开新闻发布会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通，确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
3.5 建立危机预警机制和管理机构
从对公共危机处理较成熟的国家的做法我们可以得到相关启示。英国政府许多部门都有紧急应变机制，不同部门各有一套紧急措施，如反恐怖袭击、应付罢工和动乱、处理重大交通事故以及突发疫情、化学污染、电脑病毒等，一旦有严重的突发事件，各有关部门可以马上启动自己的应急机制，相关部门予以支持和配合。由于危机事件具有高度的不确定性，因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构，以搜集分散的各类信息，同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任，从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对可能的危机范围进行科学预测，并采取相应防范措施進行避害或将危害的发生减小在最小范围。常设性危机管理机构作为危机的领导、控制和协调中心，可以在危机发生时加强各地区、各部门、各级政府之间的协调，调动各类资源，对危机做出有效反应。在公共危机全球化的今天，危机管理机制面临着各种新的挑战和考验，要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性，以适应现代社会新的发展要求。
关键词：政府；突发事件；危机管理
突发事件(emergency)可被广义地理解为突然发生的事情：第一层的含义是事件发生、发展的速度很快，出乎意料；第二层的含义是事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。
根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
一般来说，突发公共事件具有突发性、破坏性、无序性和不确定性等特点，它是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚，会导致社会偏离正常的发展轨道，进入一种非均衡状态，从而对社会公共安全和稳定造成重大威胁。从经验事实的层面来看，公共危机不外乎人为和非人为两类。就人为公共危机而言，中科院国情研究中心危机管理课题组曾指出，由于改革已进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，从而形成诸多不稳定因素，存在形成不同公共危机的可能。特别是进入20世纪90年代以来，中国不仅接连发生重大的自然灾害，而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件。所以，我们应当清醒地意识到，在中国进入现代社会后，如何妥善解决公共危机将是政府面临的重大课题。
但是，政府目下的公共危机管理体系和管理水平，还没有能够跟进这一发展趋势。以2003年发生的“非典”为例，就暴露出政府在社会危机管理机制上存在着许多缺陷，以及公众在面对诸如传染性疾病这种直接危及生命安全的问题时心理承受能力的脆弱性。我们之所以在公共危机面前暴露出这么多问题，主要是因为我们的危机管理还没有形成制度化和法治化。政府习惯于常态下的管理，还没有建立起一种公共危机管理机制。因此，一旦出现公共危机，就容易按常态下的思维去解决问题。
因此次应对公共危机，首先未来我国政府处理突发性公共事件的应急能力建设，需要明确以下思路：
1 政府始终要确定自己的职能定位和建立应急机制建设
我国政府代表着最广大人民群众的利益与权力。人民的生存权是最基本的权力，危机管理和应急机制正是一种在社会非正常状态，即危机状态下保障人民生存权力的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的责任。因此，无论我们在经济转轨或经济运行过程中碰到怎样的困难，都应始终以此作为基本准则，用以确定政府必须具备的基本职能，用以安排各项改革与目标的轻重缓急，用以协调具体工作中的各种冲突。突发性公共事件的危机管理机制有着巨大的外部社会效应，其明显的公共产品特性使得这一体系的建设无法通过市场机制对资源的配置来实现，因此，解决突发性公共事件必须以政府为主，通过政府配置公共资源来完成。政府应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统，并且其基本的统筹次序应该是“确定应急职能范围一构成应急体制框架一安排应急投入资源”，只有这样才可能使整体应急处理能力達到最大化。
2 突发性公共事件的政府应急职能应该是清晰的明确的，机制是完整连续的
政府应急职能的界定包括三个方面：一是危机管理的划分和主要内容应该是准确的；二是中央政府、地方政府和各个部门在体系中的职能分工应是相对独立、相互信任、相互协调的；三是服务于职能发挥的基本的资源储备、信息体系建设应是配套的。应急体制的构建主要包括三部分：(1)危机爆发前的预警，危机管理的知识系统和信息系统的建设和危机管理的计划系统建设，在此基础上建立危机管理的预警系统，提高对危机的预见。(2)危机爆发后的应对，要建立危机管理的指挥系统，专门的反危机基金储备，危机管理的监测系统。(3)危机结束后的考评，需要建立危机评估系统，危机复原系统，危机管理学习、创新系统。
3 突发性公共事件政府应急投入应该是超前的、量力而行的
公共管理投入，特别是公共卫生体系的完善和危机管理体系建设的投资周期长、投入总量大，建成后只是在特定的环境下才能发挥作用，因此在公共资源配置上往往不能作为优先发展的目标。但是考虑到在无准备情况下一旦危机爆发后的成本，这样的投入还是应以事前安排更为经济。更为重要的是，提前应对所体现出的体制优越性、政府信任度、国际影响力等都将是无法用数字计算的。
但是作为一个处在转轨中的发展中国家，倾国财力去建立一个“美国版”的应急机制显然又是不可取的，与经济发展水平相协调的社会发展和公共事务管理水平才是适宜的、最佳的，因此，尽管应急机制的建设十分必要，但建设的速度、程度又必须是量力而行的。
然后，要提高政府在重大突发危机事件中的处理能力，必须做好以下几方面的工作：
3.1 培养危机意识
危机意识是危机预警的起点。在和平发展时期，人们往往缺乏危机意识。通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，能够使政府和公众培养危机意识，这就好像不断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的问题，培养消防人员的消防意识，从而使消防人员能时刻做好防火的心理和物质准备。
3.2 建立具有分权性质的危机管理体系
虽然，现在的突发性危机多具有跨区域甚至跨国界的高度流动性，但在政府的危机管理上，还是应该多发挥地方或下面的作用。这是因为，分权的政府不仅能促使政府管理从等级制到参与和协作转变，使之具有更多的灵活性和创新精神，并产生更强的责任感和更高的效率；而且，随着公民对公共政策需求回应性的提高，社会治理多元化的需要，政府建立分权性质的危机管理体系也成为可能。
3.3 稳定社会并动员社会参与危机救治
对社会来说，公共危机造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此带来社会心理的脆弱，所以保持稳定的社会秩序，保持原有的社会运行轨迹是首要的选择。在这一过程中，政府公关和信息公开是非常重要的。与此同时，需要动员社会力量参与。社会力量的参与，一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众了解真相，祛除恐惧，消除危机制造者希望危机伴生的流言、恐慌等副产品，起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面可以降低政府处 理公共危机的成本。由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可行度得到提高，降低了政府政策的制定和执行成本。
对于转型期的中国社会，如何有效、及时、和平地处理突发性公共危机事件，是今后相当长时期内必须重视的重大问题。而经历了“非典”事件后，我们有理由乐观，中国政府的公共危机管理水平，将能够经受突发公共事件高危期的考验。对突发性公共事件的解决和管理来源于运行高效、配合紧密的危机管理机制，这一机制的构成包括有效的行政运行体制，资源充裕的医疗体系以及多元化的信息系统。美国建设这一应急机制花费了近30年的时间，我们可能需要更长的过程。SARS危机对我国的应急机制建设是一个促动，对我们每个身在其中的人也是一次残酷的教育，相信在每一次痛苦的经历后，我们都能够更快地成熟起来。
3.4 完善信息沟通机制
公共危机具有突发性的特点，当社会面临重大危机、人们的生存与安全突然受到威胁时，便会陷入极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息，当人们获取的信息不足时，就会出现各种流言。这时，政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息，以官方的权威来稳定民心，消解公众的紧张与焦虑情绪。只有及时地传递真实的信息，才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不产生过激反应和行为，如果传递虚假信息，公开程度越高，造成的误导作用亦将会越大，也就越不利于危机的解决。而且，及时公布信息有利于提高政府的公信力，垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任，从而降低政府的公信力，并且会影响政府危机管理系统的运行效能。
完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用，提高危机管理的信息透明度，不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员，群防群控，缩短危机周期。在公开危机信息时，要通过召开新闻发布会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通，确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
3.5 建立危机预警机制和管理机构
从对公共危机处理较成熟的国家的做法我们可以得到相关启示。英国政府许多部门都有紧急应变机制，不同部门各有一套紧急措施，如反恐怖袭击、应付罢工和动乱、处理重大交通事故以及突发疫情、化学污染、电脑病毒等，一旦有严重的突发事件，各有关部门可以马上启动自己的应急机制，相关部门予以支持和配合。由于危机事件具有高度的不确定性，因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构，以搜集分散的各类信息，同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任，从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对可能的危机范围进行科学预测，并采取相应防范措施進行避害或将危害的发生减小在最小范围。常设性危机管理机构作为危机的领导、控制和协调中心，可以在危机发生时加强各地区、各部门、各级政府之间的协调，调动各类资源，对危机做出有效反应。在公共危机全球化的今天，危机管理机制面临着各种新的挑战和考验，要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性，以适应现代社会新的发展要求。