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摘 要：PPP项目作为一种新型融资工具，受到各级地方政府的积极青睐和有效推动。然而，实践情况却并不令人满意，社会资本参与PPP项目的动力和积极性还有待提升。文章列举了PPP实践中暴露的问题，并进行了分析，阐述政府在推动实施PPP项目中该做什么、社会资本该做什么，以确保签订的PPP项目顺利展开。
关键词：PPP模式 风险 收益 地方政府 风险分担 利益平衡
中圖分类号：F812.5 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）01-290-02
一、PPP实践中矛盾与困惑
现在PPP模式的实践尽管成绩斐然，但也暴露出许多问题，存在许多矛盾与困惑，值得反思，主要的困惑有：
（一）PPP项目违约提前终止
PPP项目的期满移交标志着PPP项目的成功，但难免发生一些造成PPP项目提前终止的事由，PPP项目的提前终止犹如一道伤口，对政府方和社会资本方来说都会造成损失。财政部在其发布的《PPP项目合同指南》（试行）中指出可能导致PPP项目提前终止的四种事由即政府方违约事件、项目方违约事件、政府方选择终止和不可抗力事件。而这些事由导致PPP项目提前终止的情形可能会无法继续建设或在运营阶段失败，最后在运营期满之前造成PPP项目合同终止或政府对项目进行回购。
部分PPP项目违约提前终止，属于政府、企业违约的问题所占比例较大。其中，政府违约主要表现为政府部门不能及时按照协议给予补贴、兑现承诺等。造成政府违约的主要原因在于价格调整机制有待完善，即早期签订的PPP协议一般采用“初始价格+物价指数变动”的调价方式，实际操作中受听证、通货膨胀指数多种因素制约，政府部门有时难以完全按照协议执行。企业违约主要体现在，项目的设施建设和服务质量不达标、建设工期滞后、建设费超概算等方面。笔者认为，政企双方出现违约的根本原因在于风险分担不合理，且缺乏合理的争端解决机制。对于政府方违约这种情况，实际上是国家政策法规的改变，地方政府单方违约，会对PPP的发展造成较大负面影响。
（二）PPP工作机制未能理顺
关于PPP工作机制有待理顺的问题，在实践中存在多种多样，不同的PPP项目则重点有差别，常见的有：
1.未建立完善合理的投资回报机制，增加了社会资本投资收益的不确定性。PPP模式理论上要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。通过建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。
2.没有建立起合理的风险分配机制。风险分配机制设计的关键是要让最有能力化解风险的一方来承担风险或各方共同分担合适的风险。不同的项目风险分配机制的设计有所不同。但不管是什么项目，最核心的一点就是要讲求公允和平等互利，讲求风险共担、利益共享，谁也不要独享利益，谁也不要牟取暴利，如此才能走得长远。
尽管要实现对项目各种风险的完全预判和解析是非常困难的，但制定原则性的风险分配和解决机制是非常必要的。
从风险的本质来看，许多问题或新情况的出现，最终的结果都会引致资本性支出或运营成本增加。因此，在项目协议签订前，从财务角度进行分析判断就显得尤为重要，依据财务分析结果来提出原则性的风险分配和解决机制，以使得在出现问题或新情况时，企业能恢复到签订协议时可预见的经济地位或财务状况。
3.尚未形成监管机制。PPP项目实施中未建立独立的管理部门，负责合作项目的相关工作，并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，充分利用现有行业具有专业知识的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用推广，减少PPP项目风险。目前PPP项目仍以政府监管为主，政府外部专业监管力量较为薄弱，公众参与监管缺乏有效机制，且监管标准还不健全，已有的质量标准有些也未得到严格实施。
（三）项目关键信息不全面
1.项目关键信息获取难，涉及到PPP项目投资的财政收入、政府负债、土地收入、人口流动、产业发展、税收、市场监管等，分散在政府各有关部门，PPP项目的实施机构、招商机构往往难以掌握全部信息，投资人和金融机构更难获得这些信息。
2.项目信息披露不及时，政府在提供存量债务、人员处置、定价压力等信息，往往是滞后的，这对整个项目咨询方案的设计造成了较大影响；地方政府信用评级信息缺乏，这导致社会资本在投资决策时，往往是“看不透”，缺乏必要的投资依据。
（四）PPP项目业务指导有待跟进
PPP项目在推进过程中，需要成立专门机构，派驻工作人员，具体从事项目论证、法律咨询、沟通协调、上下联系等工作。从实际运行情况看，存在两大弊端：首先，这些抽调人员无法与原岗位完全脱钩，既要全力以赴做好项目衔接，又要兼顾做好原单位本职工作，无法潜心研究相关政策业务，存在“做而不专”的问题，影响了工作效能；其次，这些工作人员虽然陆续接受了一些业务培训，但其政策业务能力与实际工作要求相比还有一定落差，不利于PPP项目的推进。
二、推动实施PPP项目的思考与建议
（一）政府在推动实施PPP项目中该做什么
为了推动PPP项目落地生根，开花结果，真正达到用政府资金“一瓢水”，搅动社会资本“一江水”的目的，笔者从多个不同的视角，谈几点肤浅的思考和建议。
1.PPP项目实施，要加强项目论证。PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。在项目设计方面，要达到利益共享、风险共担目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都是最高的，构建有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。 在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，强化契约精神，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。因此，在PPP项目实施过程中，发起方和合作方均需经过长期的、大量的、细致的前期论证准备。
这就需要明确界定政府的职责定位。因为PPP模式的加速推广，政府的定位应由公共产品的直接“提供者”转变成了社会资本的“合作者”及項目的“监管者”，这需要政府拿出更多的精力去做好政策制定、市场监管和指导服务等工作，这对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。
还需要政府坚持契约精神。因为PPP模式本质上是一种长期合作关系，它要求政府严格按照合同界定的规则办事，保持政策一致性、稳定性，防范信用风险，只有这样，才能真正把优质社会资本“引进来”。
2.加快PPP项目立法进程，以解决PPP运作和现行法律法规之间的冲突。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与社会资本在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在细化、完善项目前期论证规划的同时，通过完善的法律对参与各方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。为此，建议全国人大就PPP项目开展立法调研，尽早出台专门法律，以解决PPP运作和现行法律法规之间的冲突，为社会资本进入提供良好的法律环境和政策预期。
3.统筹协调，明确职责。推广运用PPP项目既是管理模式的创新，更是思想观念的变革，绝不仅仅是一项纯业务层面的工作。没有参与各方广泛共识和相关部门齐抓共管、整体联动，光靠财政等少数部门强推，效果就会打折扣。因此，在高质量地推进各项业务工作的同时，应探索建立一套地方政府组织领导、实施机构牵头主导、财政部门监督指导、相关部门主动参与、社会资本积极响应的工作机制，形成强大的整体工作合力，避免出现单打独斗的局面。
4.加强指导，成立指导机构。目前，财政部已成立政府和社会资本合作（PPP）中心，承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计等职责。建议省市也比照成立相关指导监管机构，充实业务力量，为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，尤其是对各市县的PPP试点项目适时开展跟踪指导和监管，及时协调省级各主管部门，解决好工作推进中市县级难以解决的一些操作难题。另外，作为承担PPP项目很多具体业务工作的县一级，在政策研究、技术指导、法律咨询等方面业务人员欠缺的问题也非常突出，应尽快组建指导机构、加强业务力量，以推动PPP规范健康发展。
（二）社会资本在推动实施PPP项目中该做什么
1.社会资本要推行更合理的风险分担。由于社会资本与政府之间的特殊关系，政府与社会资本之间的风险分担就必须有更合理的规定，否则很可能导致承建者社会资本不注重成本意识导致成本大幅攀升，而一旦形成高昂的建设成本，之后无论形式上由哪一方承担，最终都只能是纳税者也就是政府承担。所以，在社会资本作为PPP模式的其中一方时，要有更合理而刚性的风险分担协议。一般来说，项目的建设、运营风险应该由社会资本承担，法律、政策调整风险应该由政府承担，自然灾害等不可抗力风险则由双方共同承担，这是比较合理的风险分担模式。
2.社会资本要更加重视公开的信息发布。由于采用PPP模式的工程都是公共工程，且其涉及资金量也很大，因此在政府推行PPP模式时，即便是对社会资本参与的项目也都有明确的信息公开要求。如果说人们对社会资本参与PPP模式信息公开的要求，是基于对政府作为其中一方而投入的公共资源所享有的知情权和监督权的话，那么人们对社会资本所参与的PPP项目信息公开的需求将会更为强烈，因为在这样的PPP项目中，双方投入的都是公共资源，无论是政府的投入还是社会资本的投入，公众都有知情和监督的权利，因此对此类项目的信息也应该有更公开的发布机制，这是公众对项目监督的前提，也是保证所有公共资源真正实现物有所值的需要。
3.社会资本需要更严格的同体和异体双重监督。相关的学者认为，推进PPP项目发展，需要建立公众参与决策和监管的机制。“建立公众参与决策和监管的机制，因为PPP项目提供的产品和服务是给公众的，如果没有公众参与，只依赖投资者和政府的良心不一定有效，还是需要一套制度。”因此，即便对社会资本参与的PPP项目，也不能仅依靠政府或者其他公权力机关对项目实施监督，因为PPP项目牵涉的资金量大，谁也无法确保本应作为监督方的公权力机关一定不会与社会资本发生利益勾连而损害公共利益。所以，政府在推进PPP项目时都赋予了媒体和公众监督权。
而对社会资本参与的PPP项目，基于社会资本与政府之间的特殊关系，人们对公权力机关的监督就更不会放心了，因为这种监督只是权力对权力的同体监督，即自己人对自己人的监督，中立性、客观性和公正性都会受到质疑，因此更需要媒体和公众这些权利对权力的异体监督。
4.PPP合作方要建立合理的投资回报机制。现实中也要看到，PPP项目的发展过程中，还出现了一系列新的问题和挑战。比方说一些PPP项目在推广过程中，面临着“雷声大、雨点小”的落地难问题，解决这一问题，首要的是建立合理的投资回报机制。如果没有合理的投资回报机制，就吸引不来社会资本；设计合理的投资回报机制，有利于减轻政府的财政压力，也有利于维护公众利益。社会资本的趋利性特征要求建立合理的投资回报机制，一方面要通过特许经营、财政补贴、排他性约定等方式，稳定社会资本收益预期。另一方面，也要加强项目成本监测，避免出现不合理让利或利益输送现象，以确保社会大众的权益。
总之，PPP项目作为一种新型融资工具，受到各级地方政府的积极青睐和有效推动。然而，实践情况却并不令人满意，社会资本参与PPP项目的动力和积极性还有待进一步提升。
参考文献：
[1] 中华人民共和国财政部.PPP项目合同指南（试行），2015.1.19
[2] 吴芳亮.PPP模式在市政建设中的应用研究[J].市政技术，2010（3）
[3] 贾康、孙洁.公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）
（作者单位：宁波欣达建设项目管理有限公司 浙江宁波 315000）
（责编：李雪）
关键词：PPP模式 风险 收益 地方政府 风险分担 利益平衡
中圖分类号：F812.5 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）01-290-02
一、PPP实践中矛盾与困惑
现在PPP模式的实践尽管成绩斐然，但也暴露出许多问题，存在许多矛盾与困惑，值得反思，主要的困惑有：
（一）PPP项目违约提前终止
PPP项目的期满移交标志着PPP项目的成功，但难免发生一些造成PPP项目提前终止的事由，PPP项目的提前终止犹如一道伤口，对政府方和社会资本方来说都会造成损失。财政部在其发布的《PPP项目合同指南》（试行）中指出可能导致PPP项目提前终止的四种事由即政府方违约事件、项目方违约事件、政府方选择终止和不可抗力事件。而这些事由导致PPP项目提前终止的情形可能会无法继续建设或在运营阶段失败，最后在运营期满之前造成PPP项目合同终止或政府对项目进行回购。
部分PPP项目违约提前终止，属于政府、企业违约的问题所占比例较大。其中，政府违约主要表现为政府部门不能及时按照协议给予补贴、兑现承诺等。造成政府违约的主要原因在于价格调整机制有待完善，即早期签订的PPP协议一般采用“初始价格+物价指数变动”的调价方式，实际操作中受听证、通货膨胀指数多种因素制约，政府部门有时难以完全按照协议执行。企业违约主要体现在，项目的设施建设和服务质量不达标、建设工期滞后、建设费超概算等方面。笔者认为，政企双方出现违约的根本原因在于风险分担不合理，且缺乏合理的争端解决机制。对于政府方违约这种情况，实际上是国家政策法规的改变，地方政府单方违约，会对PPP的发展造成较大负面影响。
（二）PPP工作机制未能理顺
关于PPP工作机制有待理顺的问题，在实践中存在多种多样，不同的PPP项目则重点有差别，常见的有：
1.未建立完善合理的投资回报机制，增加了社会资本投资收益的不确定性。PPP模式理论上要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。通过建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。
2.没有建立起合理的风险分配机制。风险分配机制设计的关键是要让最有能力化解风险的一方来承担风险或各方共同分担合适的风险。不同的项目风险分配机制的设计有所不同。但不管是什么项目，最核心的一点就是要讲求公允和平等互利，讲求风险共担、利益共享，谁也不要独享利益，谁也不要牟取暴利，如此才能走得长远。
尽管要实现对项目各种风险的完全预判和解析是非常困难的，但制定原则性的风险分配和解决机制是非常必要的。
从风险的本质来看，许多问题或新情况的出现，最终的结果都会引致资本性支出或运营成本增加。因此，在项目协议签订前，从财务角度进行分析判断就显得尤为重要，依据财务分析结果来提出原则性的风险分配和解决机制，以使得在出现问题或新情况时，企业能恢复到签订协议时可预见的经济地位或财务状况。
3.尚未形成监管机制。PPP项目实施中未建立独立的管理部门，负责合作项目的相关工作，并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，充分利用现有行业具有专业知识的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用推广，减少PPP项目风险。目前PPP项目仍以政府监管为主，政府外部专业监管力量较为薄弱，公众参与监管缺乏有效机制，且监管标准还不健全，已有的质量标准有些也未得到严格实施。
（三）项目关键信息不全面
1.项目关键信息获取难，涉及到PPP项目投资的财政收入、政府负债、土地收入、人口流动、产业发展、税收、市场监管等，分散在政府各有关部门，PPP项目的实施机构、招商机构往往难以掌握全部信息，投资人和金融机构更难获得这些信息。
2.项目信息披露不及时，政府在提供存量债务、人员处置、定价压力等信息，往往是滞后的，这对整个项目咨询方案的设计造成了较大影响；地方政府信用评级信息缺乏，这导致社会资本在投资决策时，往往是“看不透”，缺乏必要的投资依据。
（四）PPP项目业务指导有待跟进
PPP项目在推进过程中，需要成立专门机构，派驻工作人员，具体从事项目论证、法律咨询、沟通协调、上下联系等工作。从实际运行情况看，存在两大弊端：首先，这些抽调人员无法与原岗位完全脱钩，既要全力以赴做好项目衔接，又要兼顾做好原单位本职工作，无法潜心研究相关政策业务，存在“做而不专”的问题，影响了工作效能；其次，这些工作人员虽然陆续接受了一些业务培训，但其政策业务能力与实际工作要求相比还有一定落差，不利于PPP项目的推进。
二、推动实施PPP项目的思考与建议
（一）政府在推动实施PPP项目中该做什么
为了推动PPP项目落地生根，开花结果，真正达到用政府资金“一瓢水”，搅动社会资本“一江水”的目的，笔者从多个不同的视角，谈几点肤浅的思考和建议。
1.PPP项目实施，要加强项目论证。PPP模式成败的关键在于“制度设计、论证科学、重诺履约”。在项目设计方面，要达到利益共享、风险共担目标，坚持公共利益最大化原则，确保PPP项目社会效益和经济效益都是最高的，构建有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。 在风险分担方面，政府和社会资本应该平等参与，强化契约精神，坚持风险分担最优原则，政府和社会资本谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方。因此，在PPP项目实施过程中，发起方和合作方均需经过长期的、大量的、细致的前期论证准备。
这就需要明确界定政府的职责定位。因为PPP模式的加速推广，政府的定位应由公共产品的直接“提供者”转变成了社会资本的“合作者”及項目的“监管者”，这需要政府拿出更多的精力去做好政策制定、市场监管和指导服务等工作，这对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。
还需要政府坚持契约精神。因为PPP模式本质上是一种长期合作关系，它要求政府严格按照合同界定的规则办事，保持政策一致性、稳定性，防范信用风险，只有这样，才能真正把优质社会资本“引进来”。
2.加快PPP项目立法进程，以解决PPP运作和现行法律法规之间的冲突。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与社会资本在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在细化、完善项目前期论证规划的同时，通过完善的法律对参与各方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。为此，建议全国人大就PPP项目开展立法调研，尽早出台专门法律，以解决PPP运作和现行法律法规之间的冲突，为社会资本进入提供良好的法律环境和政策预期。
3.统筹协调，明确职责。推广运用PPP项目既是管理模式的创新，更是思想观念的变革，绝不仅仅是一项纯业务层面的工作。没有参与各方广泛共识和相关部门齐抓共管、整体联动，光靠财政等少数部门强推，效果就会打折扣。因此，在高质量地推进各项业务工作的同时，应探索建立一套地方政府组织领导、实施机构牵头主导、财政部门监督指导、相关部门主动参与、社会资本积极响应的工作机制，形成强大的整体工作合力，避免出现单打独斗的局面。
4.加强指导，成立指导机构。目前，财政部已成立政府和社会资本合作（PPP）中心，承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计等职责。建议省市也比照成立相关指导监管机构，充实业务力量，为进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，尤其是对各市县的PPP试点项目适时开展跟踪指导和监管，及时协调省级各主管部门，解决好工作推进中市县级难以解决的一些操作难题。另外，作为承担PPP项目很多具体业务工作的县一级，在政策研究、技术指导、法律咨询等方面业务人员欠缺的问题也非常突出，应尽快组建指导机构、加强业务力量，以推动PPP规范健康发展。
（二）社会资本在推动实施PPP项目中该做什么
1.社会资本要推行更合理的风险分担。由于社会资本与政府之间的特殊关系，政府与社会资本之间的风险分担就必须有更合理的规定，否则很可能导致承建者社会资本不注重成本意识导致成本大幅攀升，而一旦形成高昂的建设成本，之后无论形式上由哪一方承担，最终都只能是纳税者也就是政府承担。所以，在社会资本作为PPP模式的其中一方时，要有更合理而刚性的风险分担协议。一般来说，项目的建设、运营风险应该由社会资本承担，法律、政策调整风险应该由政府承担，自然灾害等不可抗力风险则由双方共同承担，这是比较合理的风险分担模式。
2.社会资本要更加重视公开的信息发布。由于采用PPP模式的工程都是公共工程，且其涉及资金量也很大，因此在政府推行PPP模式时，即便是对社会资本参与的项目也都有明确的信息公开要求。如果说人们对社会资本参与PPP模式信息公开的要求，是基于对政府作为其中一方而投入的公共资源所享有的知情权和监督权的话，那么人们对社会资本所参与的PPP项目信息公开的需求将会更为强烈，因为在这样的PPP项目中，双方投入的都是公共资源，无论是政府的投入还是社会资本的投入，公众都有知情和监督的权利，因此对此类项目的信息也应该有更公开的发布机制，这是公众对项目监督的前提，也是保证所有公共资源真正实现物有所值的需要。
3.社会资本需要更严格的同体和异体双重监督。相关的学者认为，推进PPP项目发展，需要建立公众参与决策和监管的机制。“建立公众参与决策和监管的机制，因为PPP项目提供的产品和服务是给公众的，如果没有公众参与，只依赖投资者和政府的良心不一定有效，还是需要一套制度。”因此，即便对社会资本参与的PPP项目，也不能仅依靠政府或者其他公权力机关对项目实施监督，因为PPP项目牵涉的资金量大，谁也无法确保本应作为监督方的公权力机关一定不会与社会资本发生利益勾连而损害公共利益。所以，政府在推进PPP项目时都赋予了媒体和公众监督权。
而对社会资本参与的PPP项目，基于社会资本与政府之间的特殊关系，人们对公权力机关的监督就更不会放心了，因为这种监督只是权力对权力的同体监督，即自己人对自己人的监督，中立性、客观性和公正性都会受到质疑，因此更需要媒体和公众这些权利对权力的异体监督。
4.PPP合作方要建立合理的投资回报机制。现实中也要看到，PPP项目的发展过程中，还出现了一系列新的问题和挑战。比方说一些PPP项目在推广过程中，面临着“雷声大、雨点小”的落地难问题，解决这一问题，首要的是建立合理的投资回报机制。如果没有合理的投资回报机制，就吸引不来社会资本；设计合理的投资回报机制，有利于减轻政府的财政压力，也有利于维护公众利益。社会资本的趋利性特征要求建立合理的投资回报机制，一方面要通过特许经营、财政补贴、排他性约定等方式，稳定社会资本收益预期。另一方面，也要加强项目成本监测，避免出现不合理让利或利益输送现象，以确保社会大众的权益。
总之，PPP项目作为一种新型融资工具，受到各级地方政府的积极青睐和有效推动。然而，实践情况却并不令人满意，社会资本参与PPP项目的动力和积极性还有待进一步提升。
参考文献：
[1] 中华人民共和国财政部.PPP项目合同指南（试行），2015.1.19
[2] 吴芳亮.PPP模式在市政建设中的应用研究[J].市政技术，2010（3）
[3] 贾康、孙洁.公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）
（作者单位：宁波欣达建设项目管理有限公司 浙江宁波 315000）
（责编：李雪）