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特朗普任内，美国的战略施压重心逐步转向中国。其在南海航行自由问题上的施压强度前所未有;与此同时，美国在外交和军事上对于中东等传统热点地区的关注度明显下降。预测组认为，近期中国在军事领域承受的美国压力将持续增长。
可以从航行自由行动和外交力量的分布得出以上判断。首先是航行自由行动，数据显示，美国全球范围的航行自由更集中于亚洲地区，特别是对于中国的强度和频率都在增加。其次是外交力量的分布，特朗普任期内有意让部分地区的大使处于未提名或者空缺状态，特别是对于中东、北非等热点区域。显然，美国将外交重心从中东转移到亚太。
一、 美国针对中国的自由航行升级
美国在南海的航行自由行动可以被视为美国政府对华政策的可靠信号，因为美国的军舰、军机需要国防部或白宫的批准才可以进入争议标的12海里范围内，是美国政府意图的直接展现;而且航行自由本身就是军事行动，有时甚至无视对方国家军队的警告和声明，直接通过强力军事行动来展现美国政府的意志和诉求。①
美国从1991年开始发布年度航行自由报告。根据美国国防部的报告，截止到2017年，美国总共有379次航行自由行动。报告中的次数是按照年度/国家计算的，即每年只要有针对当事国的行动，都算作1次航行自由行动。
图1是根据美国国防部发布的1991—2017年所有航行自由报告整理制作的，可以看出，航行自由行动针对的区域越来越集中于亚洲特别是东南亚区域，被针对性开展航行自由行动最多的就是中国、菲律宾、印度尼西亚、伊朗和印度等亚洲区域的国家。
美国针对中国的航行自由行动可以划分为3个阶段：从1992年至1996年是低强度时期，主要是基于无害通行权诉求，即反对中方所主张的外国军舰进入中国领海必须事先获得许可的权利。从1997年至2006年是平静期，这段时间内美国没有发起针对中国的航行自由行动。从2007年至2017年是强度升级时期，航行自由行动无论在次数上还是权利主张类型上都大为增加。美国反对的内容包括：所谓的领海基线“过度”延伸、专属经济区基于国内法的刑事司法管辖权、专属经济区内的空域管辖权以及在2014年后中方在航空识别区内对无意进入领空的外国飞行器进行限制。DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports， https：//policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/，访问时间：2018年12月22日。
自2017年1月特朗普执政到当年11月为止不到一年的时间内，美国海军和空军执行的航行自由行动多达9次。例如，首次是2017年5月4日以无害通行权作为理由，派遣军舰“杜威”号（Dewey）穿越中国的南沙群岛。由于前所未有地驶入了美济礁6海里以内的范围，这一举动被美国的海军新闻网称为对中国南海主权诉求最严峻的挑战。Sam LaGrone， “U.S.Warship Came Within 6 Miles of Chinese Artificial Island，” https：//news.usni.org/2017/05/25/u-s-warship-came-beijing-south-china-sea-claims，访问时间：2018年12月21日。
二、 美国对中东外交投入减弱
特朗普政府上台已经有两年，但是无论外交决策岗位还是外交官岗位都有着大量缺额，特别是很多国家大使处于空缺状态。Robbie Gramer， “Zones of Noninfluence，” Foreign Policy， Apr 2018， Issue 228， pp.10-11.很多研究者把这一现象看作外交政策混乱的集中体现，但是忽略了这一信号显示的美国战略重心的转移。
据图2可以看出，美国驻外大使空缺的区域集中在撒哈拉以南非洲、美洲和中东北非地区，亚太地区的空缺最少。截止到2018年10月12日，仍然有21个国家的大使处于空缺状态，有30个国家的大使只是被提名但尚未就任。其中包含北约重要盟友土耳其，其自2017年以来因为国内政变问题以及库尔德人问题而与美国纠纷不断。也包含美国在中东地区除以色列以外最持久稳固的盟友之一沙特阿拉伯，以及美国在中东最大军事基地和中央战区前沿司令部所在地卡塔尔。美国对在阿富汗问题上至关重要的盟友巴基斯坦也尚未任命大使，阿富汗周边的中亚国家除了土库曼斯坦之外也都未有大使上任。
这显示，相较于亚太地区，美国对传统战略重心中东地区投入的政治资源大大缩水。由于一国的外交目标和资源都依赖于稳定的外交渠道实施和传递，所以如果没有足够的外交人员，可以判定美国对这些区域的干预意愿和重视程度都在下降。
三、 美国与盟友在南海问题上的军事合作加深
目前普遍存在的观点是，特朗普治下的美国奉行的“美国优先”政策使其和多数盟友的关系在渐行渐远。比如普森（Posen）认为，特朗普的外交政策把美国变成了一个独断专行的霸权国家，美国放弃了与盟友相互平等和尊重的关系，不再基于自由主义价值而是依靠硬实力来对待同盟关系。美国与欧盟、日本和加拿大等传统盟友在贸易上的争执日趋激烈，在安全问题上美国也频繁批评盟友没有承担足够的责任。但是我们观察到，南海问题特别是南海周边的军事行动呈现出了相反的特征。日本、英国和法国等在对抗或者制衡中國在南海的影响力方面，与美国的军事配合程度是前所未有的。
日本的军事力量在特朗普时代大幅提升，最明显的是在2018年新版《防卫计划大纲》中明确了舰艇航母化的改造方案，同时在南海地区的军事演习也日益频繁。2018年3月，日本“伊势”号直升机航母和美军在南海进行军演。2018年8—10月，日本的“加贺”号直升机航母在南海和印度洋海域与美军进行联合演习。“Japanese Helicopter Destroyer Trains with U.S.Aircraft，” https：//www.japantimes.co.jp/news/2018/09/01/national/japanese-helicopter-destroyer-trains-u-s-aircraft-carrier-disputed-south-china-sea/，访问时间：2018年12月21日。2018年8月，日本的攻击潜艇历史上第一次在南海争议海域周边和美军进行演练，并且伴随“加贺”号访问了越南。“In First， Japanese Submarine Conducts Drills in Disputed South China Sea，” https：//www.japantimes.co.jp/news/2018/09/17/national/politics-diplomacy/first-japanese-submarine-conducts-drills-disputed-south-china-sea/#.XCj4ys8zYWo，访问时间：2018年12月21日。2018年10月，日本为了“夺岛作战”设立的两栖作战部队和美军前往菲律宾演习，这是日本战后第一次在海外展示两栖作战力量。“Japanese Amphibious Soldiers Hit the Beach in the Philippines with U.S.Marines， 7th Fleet，” https：//news.usni.org/2018/10/15/japanese-amphibious-soldiers-hit-beach-philippines-u-s-marines-7th-fleet，访问时间：2018年12月21日。 特朗普时代日本在军事外交层面也加强了与东南亚国家的合作，军事情报合作大为增加。2017年4月，日本把驻越南、菲律宾使馆的武官数量增加到2人。2018年3月，日本把驻马来西亚使馆的武官数量提升到2人。日本选取的增加驻外使馆武官数量的3个东南亚国家，都是在南海问题上和中国有争议的相关方，这些武官的职责是搜集周边事态，关注可能影响国家安全的信息。“Japan Sending Military Adviser to Malaysia，” https：//www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/2136981/japan-sending-military-adviser-malaysia-boosting-regional，访问时间：2018年12月21日。
2017年以前，英国主要通过外交言辞对南海问题表明态度，但此后积极派遣军事力量介入南海事务。2017年7月，英国外交大臣鲍里斯·约翰逊在访问澳大利亚时承诺，英国在建中的两艘航母建成后的首要任务就是去参加自由航行，并宣称来年将派遣战舰到中国南海区域。“U.K.to Send ‘Colossal’ New Warships to Disputed Asian Waters，” https：//www.npr.org/sections/thetwo-way/2017/07/27/539722822/u-k-to-send-colossal-new-warships-to-disputed-asian-waters-eventually，访问时间：2018年12月21日。2018年2月，英国反潜护卫舰“萨瑟兰”号（Sutherland）穿越南海宣示航行自由权利。“HMS Sutherland to Sail through Disputed South China Sea，” https：//www.themilitarytimes.co.uk/hm-forces/hms-sutherland-to-sail-through-disputed-south-china-sea/，訪问时间：2018年12月21日。
法国和英国持同样立场，即通过军事力量的展示来表达对于南海问题的关切。2018年5月底，法国派遣攻击舰“迪克斯莫德”号（Dixmude）进入南沙群岛并环绕部分岛礁进行航行，这是法国第一次直接针对争议岛礁地区进行航行。“France Challenges Beijing in South China Sea，” https：//www.straitstimes.com/world/europe/france-challenges-beijing-in-south-china-sea 2，访问时间：2018年12月21日。2018年10月，法国国防部长宣布来年将会把“戴高乐”号航母派往印太地区去保护航行自由。“Le porte-avions Charles de Gaulle en mission dans l'océan Indien en 2019，” www.leparisien.fr/international/le-porte-avions-charles-de-gaulle-en-mission-dans-l-ocean-indien-en-2019-19-10-2018-7923081.php，访问时间：2018年12月21日。
特朗普政府上台以来，美国航行自由行动的频率和强度大为提升，对于中国在南海的权利主张构成了直接的挑战。在外交资源配置上，美国对于传统的中东热点地区的关注大大减弱，而将外交资源更多转移到亚太地区。同时，美国的主要盟友日本、英国和法国在南海问题上与美国紧密配合，其军事力量在南海的巡逻和演习日趋制度化和常态化，并且靠近争议岛礁区域。根据上述分析，预测组认为，2019年在南海问题上美国将会更加强势，与盟友的军事协作也将会增强，中国将承受更多的军事压力。
可以从航行自由行动和外交力量的分布得出以上判断。首先是航行自由行动，数据显示，美国全球范围的航行自由更集中于亚洲地区，特别是对于中国的强度和频率都在增加。其次是外交力量的分布，特朗普任期内有意让部分地区的大使处于未提名或者空缺状态，特别是对于中东、北非等热点区域。显然，美国将外交重心从中东转移到亚太。
一、 美国针对中国的自由航行升级
美国在南海的航行自由行动可以被视为美国政府对华政策的可靠信号，因为美国的军舰、军机需要国防部或白宫的批准才可以进入争议标的12海里范围内，是美国政府意图的直接展现;而且航行自由本身就是军事行动，有时甚至无视对方国家军队的警告和声明，直接通过强力军事行动来展现美国政府的意志和诉求。①
美国从1991年开始发布年度航行自由报告。根据美国国防部的报告，截止到2017年，美国总共有379次航行自由行动。报告中的次数是按照年度/国家计算的，即每年只要有针对当事国的行动，都算作1次航行自由行动。
图1是根据美国国防部发布的1991—2017年所有航行自由报告整理制作的，可以看出，航行自由行动针对的区域越来越集中于亚洲特别是东南亚区域，被针对性开展航行自由行动最多的就是中国、菲律宾、印度尼西亚、伊朗和印度等亚洲区域的国家。
美国针对中国的航行自由行动可以划分为3个阶段：从1992年至1996年是低强度时期，主要是基于无害通行权诉求，即反对中方所主张的外国军舰进入中国领海必须事先获得许可的权利。从1997年至2006年是平静期，这段时间内美国没有发起针对中国的航行自由行动。从2007年至2017年是强度升级时期，航行自由行动无论在次数上还是权利主张类型上都大为增加。美国反对的内容包括：所谓的领海基线“过度”延伸、专属经济区基于国内法的刑事司法管辖权、专属经济区内的空域管辖权以及在2014年后中方在航空识别区内对无意进入领空的外国飞行器进行限制。DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports， https：//policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/，访问时间：2018年12月22日。
自2017年1月特朗普执政到当年11月为止不到一年的时间内，美国海军和空军执行的航行自由行动多达9次。例如，首次是2017年5月4日以无害通行权作为理由，派遣军舰“杜威”号（Dewey）穿越中国的南沙群岛。由于前所未有地驶入了美济礁6海里以内的范围，这一举动被美国的海军新闻网称为对中国南海主权诉求最严峻的挑战。Sam LaGrone， “U.S.Warship Came Within 6 Miles of Chinese Artificial Island，” https：//news.usni.org/2017/05/25/u-s-warship-came-beijing-south-china-sea-claims，访问时间：2018年12月21日。
二、 美国对中东外交投入减弱
特朗普政府上台已经有两年，但是无论外交决策岗位还是外交官岗位都有着大量缺额，特别是很多国家大使处于空缺状态。Robbie Gramer， “Zones of Noninfluence，” Foreign Policy， Apr 2018， Issue 228， pp.10-11.很多研究者把这一现象看作外交政策混乱的集中体现，但是忽略了这一信号显示的美国战略重心的转移。
据图2可以看出，美国驻外大使空缺的区域集中在撒哈拉以南非洲、美洲和中东北非地区，亚太地区的空缺最少。截止到2018年10月12日，仍然有21个国家的大使处于空缺状态，有30个国家的大使只是被提名但尚未就任。其中包含北约重要盟友土耳其，其自2017年以来因为国内政变问题以及库尔德人问题而与美国纠纷不断。也包含美国在中东地区除以色列以外最持久稳固的盟友之一沙特阿拉伯，以及美国在中东最大军事基地和中央战区前沿司令部所在地卡塔尔。美国对在阿富汗问题上至关重要的盟友巴基斯坦也尚未任命大使，阿富汗周边的中亚国家除了土库曼斯坦之外也都未有大使上任。
这显示，相较于亚太地区，美国对传统战略重心中东地区投入的政治资源大大缩水。由于一国的外交目标和资源都依赖于稳定的外交渠道实施和传递，所以如果没有足够的外交人员，可以判定美国对这些区域的干预意愿和重视程度都在下降。
三、 美国与盟友在南海问题上的军事合作加深
目前普遍存在的观点是，特朗普治下的美国奉行的“美国优先”政策使其和多数盟友的关系在渐行渐远。比如普森（Posen）认为，特朗普的外交政策把美国变成了一个独断专行的霸权国家，美国放弃了与盟友相互平等和尊重的关系，不再基于自由主义价值而是依靠硬实力来对待同盟关系。美国与欧盟、日本和加拿大等传统盟友在贸易上的争执日趋激烈，在安全问题上美国也频繁批评盟友没有承担足够的责任。但是我们观察到，南海问题特别是南海周边的军事行动呈现出了相反的特征。日本、英国和法国等在对抗或者制衡中國在南海的影响力方面，与美国的军事配合程度是前所未有的。
日本的军事力量在特朗普时代大幅提升，最明显的是在2018年新版《防卫计划大纲》中明确了舰艇航母化的改造方案，同时在南海地区的军事演习也日益频繁。2018年3月，日本“伊势”号直升机航母和美军在南海进行军演。2018年8—10月，日本的“加贺”号直升机航母在南海和印度洋海域与美军进行联合演习。“Japanese Helicopter Destroyer Trains with U.S.Aircraft，” https：//www.japantimes.co.jp/news/2018/09/01/national/japanese-helicopter-destroyer-trains-u-s-aircraft-carrier-disputed-south-china-sea/，访问时间：2018年12月21日。2018年8月，日本的攻击潜艇历史上第一次在南海争议海域周边和美军进行演练，并且伴随“加贺”号访问了越南。“In First， Japanese Submarine Conducts Drills in Disputed South China Sea，” https：//www.japantimes.co.jp/news/2018/09/17/national/politics-diplomacy/first-japanese-submarine-conducts-drills-disputed-south-china-sea/#.XCj4ys8zYWo，访问时间：2018年12月21日。2018年10月，日本为了“夺岛作战”设立的两栖作战部队和美军前往菲律宾演习，这是日本战后第一次在海外展示两栖作战力量。“Japanese Amphibious Soldiers Hit the Beach in the Philippines with U.S.Marines， 7th Fleet，” https：//news.usni.org/2018/10/15/japanese-amphibious-soldiers-hit-beach-philippines-u-s-marines-7th-fleet，访问时间：2018年12月21日。 特朗普时代日本在军事外交层面也加强了与东南亚国家的合作，军事情报合作大为增加。2017年4月，日本把驻越南、菲律宾使馆的武官数量增加到2人。2018年3月，日本把驻马来西亚使馆的武官数量提升到2人。日本选取的增加驻外使馆武官数量的3个东南亚国家，都是在南海问题上和中国有争议的相关方，这些武官的职责是搜集周边事态，关注可能影响国家安全的信息。“Japan Sending Military Adviser to Malaysia，” https：//www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/2136981/japan-sending-military-adviser-malaysia-boosting-regional，访问时间：2018年12月21日。
2017年以前，英国主要通过外交言辞对南海问题表明态度，但此后积极派遣军事力量介入南海事务。2017年7月，英国外交大臣鲍里斯·约翰逊在访问澳大利亚时承诺，英国在建中的两艘航母建成后的首要任务就是去参加自由航行，并宣称来年将派遣战舰到中国南海区域。“U.K.to Send ‘Colossal’ New Warships to Disputed Asian Waters，” https：//www.npr.org/sections/thetwo-way/2017/07/27/539722822/u-k-to-send-colossal-new-warships-to-disputed-asian-waters-eventually，访问时间：2018年12月21日。2018年2月，英国反潜护卫舰“萨瑟兰”号（Sutherland）穿越南海宣示航行自由权利。“HMS Sutherland to Sail through Disputed South China Sea，” https：//www.themilitarytimes.co.uk/hm-forces/hms-sutherland-to-sail-through-disputed-south-china-sea/，訪问时间：2018年12月21日。
法国和英国持同样立场，即通过军事力量的展示来表达对于南海问题的关切。2018年5月底，法国派遣攻击舰“迪克斯莫德”号（Dixmude）进入南沙群岛并环绕部分岛礁进行航行，这是法国第一次直接针对争议岛礁地区进行航行。“France Challenges Beijing in South China Sea，” https：//www.straitstimes.com/world/europe/france-challenges-beijing-in-south-china-sea 2，访问时间：2018年12月21日。2018年10月，法国国防部长宣布来年将会把“戴高乐”号航母派往印太地区去保护航行自由。“Le porte-avions Charles de Gaulle en mission dans l'océan Indien en 2019，” www.leparisien.fr/international/le-porte-avions-charles-de-gaulle-en-mission-dans-l-ocean-indien-en-2019-19-10-2018-7923081.php，访问时间：2018年12月21日。
特朗普政府上台以来，美国航行自由行动的频率和强度大为提升，对于中国在南海的权利主张构成了直接的挑战。在外交资源配置上，美国对于传统的中东热点地区的关注大大减弱，而将外交资源更多转移到亚太地区。同时，美国的主要盟友日本、英国和法国在南海问题上与美国紧密配合，其军事力量在南海的巡逻和演习日趋制度化和常态化，并且靠近争议岛礁区域。根据上述分析，预测组认为，2019年在南海问题上美国将会更加强势，与盟友的军事协作也将会增强，中国将承受更多的军事压力。