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【摘 要】 2019年底爆发的新冠肺炎疫情使我国疾控中心遭遇了前所未有的信任危机，其根本原因在于我国疾控中心职能定位模糊，管理结构无理。因此，有必要在加大对我国疾病控制体系的财政投入，强化国家疾病预防控制中心在“预控疾病”方面的职能，建立疾病预防控制中心的权威、授予其相应的行政权三个方面进行改革，以完善中央和地方的疾病防控制度。
【关键词】 新冠肺炎疫情 疾控中心 行政权力 改革
一、新冠肺炎疫情下，国家疾控中心遭遇信任危机
新冠肺炎最早明确于12月31日，随即专家组赶往武汉，然而直至包括钟南山院士在内的第三批專家组赶往武汉之前，武汉市卫健委及政府都未通报新增病例，并且前两批赶往武汉的专家组成员先后得出了新冠肺炎“不会人传人”和“疫情可防可控”的错误结论。而后，一篇在国际医学权威期刊《新英格兰杂志》发表的新冠病毒肺炎回顾性研究的论文指出在2019年12月中旬，新冠病毒肺炎感染者已经出现了人传人的迹象，而国家疾控中心主任高福正是该论文的作者之一。针对国家疾控中心为何有时间发论文，为何不提早预警，社会公众和新闻媒体愤怒了，把这篇论文当做对国家疾控中心失职的证据。一时间国家疾控中心成为了公众口诛笔伐的对象。在这之后，国家疾控中心的官员出面对此做了一些澄清，但收效甚微。
国家疾控中心所受指摘，不仅在于国家疾控中心掌握了疫情信息却没有及时采取处置措施以及对外公布，也在于2003年非典之后，在总结疫情经验的基础之上，国家疾控中心斥巨资，耗费数年建立的传染病网络直报系统，在疫情的初期并没有发挥其应有的作用。武汉的医疗机构在早期发现不明病例时，摒弃了直报系统，仍然采用口头、邮件的方式向卫生健康委员会（以下简称卫健委）系统上报。由此暴露出，在面对突发传染病历时，一线医疗机构既无意识，也无技术和动力使用直报系统，卫健委也就丧失了在疫情初期预警的机会。
二、职能定位模糊，管理结构不合理
（一）职能定位模糊
中国疾控中心成立的初衷，是效仿美国疾控中心，组建一个自上而下垂直领导的疾病预防和控制机构，致力于公共卫生紧急处置。但位于塔尖的国家疾控中心更像是一个研究中心，优势在于科研而不是疫情防控，直报系统也成为了其舍本逐末的工具。靠着直报系统搜集到的各类数量惊人的传染病例数据，我国各级疾控中心每年发表的科研论文数量，不低于同级三甲等医院的水平。而它的标杆美国疾控中心Centers for Disease Control and Prevention（以下简称美国CDC），恰恰是疫情防控工作中最为强势的“吹哨者”，全国重大疾病的应急处置中心，而不是一个以科研为主的研究中心。
在中国的政府机构中，国家卫健委具有官方“吹哨者”的地位，这在《传染病防治法》中有明文规定，卫健委则依赖于国家疾控中心来完成这项工作 ，而后者是一个以科研为主导的机构，对传染病的爆发不够警觉。但是，在此次疫情的应对过程中，可以发现卫健委和疾控中心的有关负责人都发布了有关疫情的信息。从行政主体的角度上来看，这种公布主体不特殊的情况有可能会导致信息公开不统一，而且会影响信息传递的效率。由此可以看出我国疾控体系在处理应急公共卫生方面，存在着一定的职能冲突。
（二）管理结构不合理
根据《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》（中央编办复字〔2018〕90号）设立的中国疾病预防控制中心，是国家卫生健康委直属的一个事业单位，并不是一个独立的行政机构。根据《传染病防治法》，只有国家卫生行政部门及其委托的省级卫生行政机构才有权力对外公布疫情。国家疾控中心只是决策支持机构，其无权决策也无权公布疫情，在遇到突发传染病例时只能上报。不难看出，由于卫生行政体系管理结构不合理，导致国家疾控中心陷入了典型的权力绑架。
高效强力的国家疾控中心，其理想中的模式是，在内部组织架构上，各地方疾控中心完全归国家疾控中心垂直管理，由中央财政垂直拨款，不与地方发生财政与人事上的关联，以保障国家疾控中心的独立性和全局性。并且国家疾控中心具有行政权力，像美国CDC一样：“可以向外发布数据、有权宣布紧急状态，来开始进行疾病防控”。
但事实上，我国国家疾控中心与地方各级疾控中心之间并非垂直领导关系，而是共同依附于国家卫健委，实行分级管理。这就导致疾控中心的行政管理职能实际上由卫健委下属的相关部门来承担，疾控中心并没有行政权，其做出的任何行动都受制于卫健委，“外行领导内行”的局面在疾控体系中早已屡见不鲜，疾控中心的一些工作措施也难以落实。
三、对我国疾控体制改革的建议
在武汉新冠肺炎疫情爆发的初期，新型冠状病毒在1月3日已经被分离出，1月7日报告给联合国，那时报告给地方疾控中心，也报告给了国家疾控中心，但是由于职能定位模糊，管理结构不合理，上下级之间信息不顺畅，以及责任分散导致决策难产，国家疾控中心并没有起到阻止全面爆发的实际功效。从上到下，都应该认真吸取此次疫情爆发的经验教训，进一步推进我国疾控体制改革。
（一）加大对我国疾控体系的财政投入
我国对疾控体系的财政投入长期以来严重不足，员工薪资微薄，待遇低下，疾控人才大量流失。致使遭遇此番大疫，疾控体系各方面均猝不及防，初期失守。中国疾控体系人才流失的问题，已是数年来从中央到地方各级疾控中心不争的事实，界内对此多有呼吁。因此要加大对我国疾控体系的财政投入，提高人员待遇，吸纳人才。疾控体系的专业性不言而喻，必须坚持疾控单位的一把手是公共卫生领域的拔尖人才，让专业的人做专业的事。
（二）强化国家疾控中心“预控疾病”的职能
国家疾控中心具有九项职能，除了“防控疾病”方面的职能之外还有教育与技术培训、老龄健康等与“防控疾病”并无直接联系的职能。自2003年“非典”过后，我国的传染病逐步得到了有效控制，“飞鸟尽，良弓藏”，因此国家疾控中心的“防控疾病”职能逐渐被忽视。 建议在国家疾控中心只设置对传染病的预防和控制的相关职能，将老龄健康、教育与技术培训、营养健康等工作划归到政府的其他工作部门。
（三）树立疾控中心的权威，授予其相应的行政权
国家疾控中心拥有先进的技术，应授予其符合职能定位的行政权，使其在技术和行政两方面均能贯穿到底。在体系结构上，令地方各級疾控中心归国家疾控中心管理，从而有效落实各项疾控工作。
美国CDC是是我国疾控中心的标杆。作为美国的政府机构，CDC离总统仅有两步之遥（其上级是卫生部长），甚至可以直接向总统汇报工作，行动独立自由，CDC的技术专长在美国、世界、政府内外都受到尊重。美国CDC前主任费和平（Tom Frieden）表示，“作为CDC主任，在关键的卫生问题上，我曾向奥巴马总统汇报。这种与政府最高层直接接触的方式赋予了美国CDC权力，并确保公共卫生在国家层面得到优先重视。”
建议学习美国CDC，将疾病控制系统从国家卫健委体系中分离出来，形成一个独立的政府系统。建立疾控局，实现疾控系统的内部垂直管理，在国家卫健委之外形成自己的管理体制，类似于国家食品药品监督管理局体制。由疾控中心来负责急性传染病和慢性病的控制样在疫情发生后，由国家疾控中心发布，当地政府有义务第一时间响应，并立即依照相关法律程序采取防疫措施。这样可以抓住时机，及时采取行动，在萌芽初期消除疾病，避免疫情的爆发。
此次疫情过后，国家必定会痛定思痛，总结经验，对疾控体制进行再改革，尤其是对管理体系的改革。国家疾控中心必然会介入地方的管理中，相关的法律条文也需要随之修改。例如《传染病防治法》第30条以及《传染病防治法实施办法》第35、36条中对疫情报告制度的规定需要修改，传统的“上传下达”式的逐级报告制度效率低而且还有层层隐瞒的风险。因此要从根本上破除传统上报机制的弊端，必须立法先行，从而有效的推广“传染病网络直报系统”的使用。
新冠肺炎疫情牵动万民之心，影响民众生活，甚至带走了一个个鲜活的生命，给中国乃至全球的经济带来了不可估量的损失。在此之后，中央和地方疾病防控制度必将完善。制度是一个客观存在的东西，一个好的制度若要保持它的先进性， 需要我们发挥主观能动性，不断更新与完善，避免新的制度重新落后与陈旧重蹈非典与新冠的覆撤。
【参考文献】
[1] 社论.疾控体制改革着眼于防更要立足于控[N].第一财经日报，2020，（7）.
[2] 刘练军.关于进一步规范国家疾控中心职能与权限的建议[EB.OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/WELPPNPozb3-nir3v8kAUA，2020，3，6.
[3] 金成波.美国联邦公共卫生规制体系及其对我国的启示[J].中国行政管理，2016，（7）.
[4] 沈德咏：公共卫生法治建设论纲[EB.OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/8tthRyiYIUDdiVel8SlbBg，2020，3，10.
[5] 黄奇帆：新冠肺炎疫情下对中国公共卫生防控体系改革的建议[J].文化纵横，2020，（2）.
作者简介：王琳（1994—），女，汉族，山西长治人，华中师范大学法学院宪法学与行政法学方向在读硕士，研究方向：宪法学与行政法学，湖北省武汉市，邮编430000
【关键词】 新冠肺炎疫情 疾控中心 行政权力 改革
一、新冠肺炎疫情下，国家疾控中心遭遇信任危机
新冠肺炎最早明确于12月31日，随即专家组赶往武汉，然而直至包括钟南山院士在内的第三批專家组赶往武汉之前，武汉市卫健委及政府都未通报新增病例，并且前两批赶往武汉的专家组成员先后得出了新冠肺炎“不会人传人”和“疫情可防可控”的错误结论。而后，一篇在国际医学权威期刊《新英格兰杂志》发表的新冠病毒肺炎回顾性研究的论文指出在2019年12月中旬，新冠病毒肺炎感染者已经出现了人传人的迹象，而国家疾控中心主任高福正是该论文的作者之一。针对国家疾控中心为何有时间发论文，为何不提早预警，社会公众和新闻媒体愤怒了，把这篇论文当做对国家疾控中心失职的证据。一时间国家疾控中心成为了公众口诛笔伐的对象。在这之后，国家疾控中心的官员出面对此做了一些澄清，但收效甚微。
国家疾控中心所受指摘，不仅在于国家疾控中心掌握了疫情信息却没有及时采取处置措施以及对外公布，也在于2003年非典之后，在总结疫情经验的基础之上，国家疾控中心斥巨资，耗费数年建立的传染病网络直报系统，在疫情的初期并没有发挥其应有的作用。武汉的医疗机构在早期发现不明病例时，摒弃了直报系统，仍然采用口头、邮件的方式向卫生健康委员会（以下简称卫健委）系统上报。由此暴露出，在面对突发传染病历时，一线医疗机构既无意识，也无技术和动力使用直报系统，卫健委也就丧失了在疫情初期预警的机会。
二、职能定位模糊，管理结构不合理
（一）职能定位模糊
中国疾控中心成立的初衷，是效仿美国疾控中心，组建一个自上而下垂直领导的疾病预防和控制机构，致力于公共卫生紧急处置。但位于塔尖的国家疾控中心更像是一个研究中心，优势在于科研而不是疫情防控，直报系统也成为了其舍本逐末的工具。靠着直报系统搜集到的各类数量惊人的传染病例数据，我国各级疾控中心每年发表的科研论文数量，不低于同级三甲等医院的水平。而它的标杆美国疾控中心Centers for Disease Control and Prevention（以下简称美国CDC），恰恰是疫情防控工作中最为强势的“吹哨者”，全国重大疾病的应急处置中心，而不是一个以科研为主的研究中心。
在中国的政府机构中，国家卫健委具有官方“吹哨者”的地位，这在《传染病防治法》中有明文规定，卫健委则依赖于国家疾控中心来完成这项工作 ，而后者是一个以科研为主导的机构，对传染病的爆发不够警觉。但是，在此次疫情的应对过程中，可以发现卫健委和疾控中心的有关负责人都发布了有关疫情的信息。从行政主体的角度上来看，这种公布主体不特殊的情况有可能会导致信息公开不统一，而且会影响信息传递的效率。由此可以看出我国疾控体系在处理应急公共卫生方面，存在着一定的职能冲突。
（二）管理结构不合理
根据《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》（中央编办复字〔2018〕90号）设立的中国疾病预防控制中心，是国家卫生健康委直属的一个事业单位，并不是一个独立的行政机构。根据《传染病防治法》，只有国家卫生行政部门及其委托的省级卫生行政机构才有权力对外公布疫情。国家疾控中心只是决策支持机构，其无权决策也无权公布疫情，在遇到突发传染病例时只能上报。不难看出，由于卫生行政体系管理结构不合理，导致国家疾控中心陷入了典型的权力绑架。
高效强力的国家疾控中心，其理想中的模式是，在内部组织架构上，各地方疾控中心完全归国家疾控中心垂直管理，由中央财政垂直拨款，不与地方发生财政与人事上的关联，以保障国家疾控中心的独立性和全局性。并且国家疾控中心具有行政权力，像美国CDC一样：“可以向外发布数据、有权宣布紧急状态，来开始进行疾病防控”。
但事实上，我国国家疾控中心与地方各级疾控中心之间并非垂直领导关系，而是共同依附于国家卫健委，实行分级管理。这就导致疾控中心的行政管理职能实际上由卫健委下属的相关部门来承担，疾控中心并没有行政权，其做出的任何行动都受制于卫健委，“外行领导内行”的局面在疾控体系中早已屡见不鲜，疾控中心的一些工作措施也难以落实。
三、对我国疾控体制改革的建议
在武汉新冠肺炎疫情爆发的初期，新型冠状病毒在1月3日已经被分离出，1月7日报告给联合国，那时报告给地方疾控中心，也报告给了国家疾控中心，但是由于职能定位模糊，管理结构不合理，上下级之间信息不顺畅，以及责任分散导致决策难产，国家疾控中心并没有起到阻止全面爆发的实际功效。从上到下，都应该认真吸取此次疫情爆发的经验教训，进一步推进我国疾控体制改革。
（一）加大对我国疾控体系的财政投入
我国对疾控体系的财政投入长期以来严重不足，员工薪资微薄，待遇低下，疾控人才大量流失。致使遭遇此番大疫，疾控体系各方面均猝不及防，初期失守。中国疾控体系人才流失的问题，已是数年来从中央到地方各级疾控中心不争的事实，界内对此多有呼吁。因此要加大对我国疾控体系的财政投入，提高人员待遇，吸纳人才。疾控体系的专业性不言而喻，必须坚持疾控单位的一把手是公共卫生领域的拔尖人才，让专业的人做专业的事。
（二）强化国家疾控中心“预控疾病”的职能
国家疾控中心具有九项职能，除了“防控疾病”方面的职能之外还有教育与技术培训、老龄健康等与“防控疾病”并无直接联系的职能。自2003年“非典”过后，我国的传染病逐步得到了有效控制，“飞鸟尽，良弓藏”，因此国家疾控中心的“防控疾病”职能逐渐被忽视。 建议在国家疾控中心只设置对传染病的预防和控制的相关职能，将老龄健康、教育与技术培训、营养健康等工作划归到政府的其他工作部门。
（三）树立疾控中心的权威，授予其相应的行政权
国家疾控中心拥有先进的技术，应授予其符合职能定位的行政权，使其在技术和行政两方面均能贯穿到底。在体系结构上，令地方各級疾控中心归国家疾控中心管理，从而有效落实各项疾控工作。
美国CDC是是我国疾控中心的标杆。作为美国的政府机构，CDC离总统仅有两步之遥（其上级是卫生部长），甚至可以直接向总统汇报工作，行动独立自由，CDC的技术专长在美国、世界、政府内外都受到尊重。美国CDC前主任费和平（Tom Frieden）表示，“作为CDC主任，在关键的卫生问题上，我曾向奥巴马总统汇报。这种与政府最高层直接接触的方式赋予了美国CDC权力，并确保公共卫生在国家层面得到优先重视。”
建议学习美国CDC，将疾病控制系统从国家卫健委体系中分离出来，形成一个独立的政府系统。建立疾控局，实现疾控系统的内部垂直管理，在国家卫健委之外形成自己的管理体制，类似于国家食品药品监督管理局体制。由疾控中心来负责急性传染病和慢性病的控制样在疫情发生后，由国家疾控中心发布，当地政府有义务第一时间响应，并立即依照相关法律程序采取防疫措施。这样可以抓住时机，及时采取行动，在萌芽初期消除疾病，避免疫情的爆发。
此次疫情过后，国家必定会痛定思痛，总结经验，对疾控体制进行再改革，尤其是对管理体系的改革。国家疾控中心必然会介入地方的管理中，相关的法律条文也需要随之修改。例如《传染病防治法》第30条以及《传染病防治法实施办法》第35、36条中对疫情报告制度的规定需要修改，传统的“上传下达”式的逐级报告制度效率低而且还有层层隐瞒的风险。因此要从根本上破除传统上报机制的弊端，必须立法先行，从而有效的推广“传染病网络直报系统”的使用。
新冠肺炎疫情牵动万民之心，影响民众生活，甚至带走了一个个鲜活的生命，给中国乃至全球的经济带来了不可估量的损失。在此之后，中央和地方疾病防控制度必将完善。制度是一个客观存在的东西，一个好的制度若要保持它的先进性， 需要我们发挥主观能动性，不断更新与完善，避免新的制度重新落后与陈旧重蹈非典与新冠的覆撤。
【参考文献】
[1] 社论.疾控体制改革着眼于防更要立足于控[N].第一财经日报，2020，（7）.
[2] 刘练军.关于进一步规范国家疾控中心职能与权限的建议[EB.OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/WELPPNPozb3-nir3v8kAUA，2020，3，6.
[3] 金成波.美国联邦公共卫生规制体系及其对我国的启示[J].中国行政管理，2016，（7）.
[4] 沈德咏：公共卫生法治建设论纲[EB.OL].https：//mp.weixin.qq.com/s/8tthRyiYIUDdiVel8SlbBg，2020，3，10.
[5] 黄奇帆：新冠肺炎疫情下对中国公共卫生防控体系改革的建议[J].文化纵横，2020，（2）.
作者简介：王琳（1994—），女，汉族，山西长治人，华中师范大学法学院宪法学与行政法学方向在读硕士，研究方向：宪法学与行政法学，湖北省武汉市，邮编430000