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摘要：证据是决定行政执法活动正确与否的关键，也是决定行政诉讼胜败的关键。行政执法证据产生于行政程序中，继而可能被带入行政诉讼程序中，但理论界常将二者混为一谈，忽视了两者的区别；在行政实践中，行政机关也常常以行政诉讼证据的规则来收集证据，这种做法造成了执法过程与诉讼阶段证据认定的混乱，因此有必要明确行政执法证据如何转化为行政诉讼证据，以及怎样建立完善的证据制度来规范行政执法人员的调查取证和审判人员的证据审查标准。
关键词：行政执法证据；行政诉讼证据；衔接；完善
一、概念及特征界定
1.行政执法证据的概念和特征
行政执法证据的概念应当是建立在对行政执法涵义的理解之上的，目前我国法律学术界对行政执法概念存有广义狭义的不同认识和主张。罗豪才、应松年教授主编的教科书《行政法学》中是较为广义的观点：“行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。”狭义一点的理解又如杨惠基先生所著的《行政执法概论》一书中说：“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。”行政执法证据的特征包括：①收集的主体是确定的。调查、收集、提供、运用行政执法证据的主体是行政主体及相对人。②证据的形式具有特定性。行政执法证据都是可观、可听、可触、可闻等客观存在的，表现形式为实体状态的存在物，包括物证、书证、视听资料和言辞类证据。③证据的用途具有特定性。在证据内容方面，与行政决定相关的事实便是行政执法证据承载的信息所映射的唯一对象。④证据的内容具有专业性和技术性。行政事务的广泛性决定了行政事实涵盖了各方各面的专业技术，反映在行政证据上也一定的技术性和专业性。⑤审查证据的主体具有单方性和职权性。证据的收集是行政主体依职权进行的，不管是行政机关主动收集的证据或是由相对人提供的证据，它们都要经行政主体审查。⑥审查证据的效率性。管理者的本性就是要追求效率，如果无法及时处理事务，低效率也是行政程序中不公正的表现之一。
2.行政诉讼证据的概念和特征
从刑、民、行三大诉讼法体系来看，唯刑事诉讼法对刑事诉讼证据的概念作出了界定。行政诉讼证据同刑诉、民诉证据的本质应该是一致的，在内容上它一定是能证明案件真实情况的一切事实，在程序上它也必须符合法律规定的形式。行政诉讼证据的特征包括：①行政诉讼证据具有复查性。行政执法证据只能在行政程序中被收集和提供，用于在行政程序中初次确定权利义务，从而形成新的行政法律关系。②行政诉讼证据的证明对象是被诉具体行政行为的合法性。行政诉讼的中心问题就是法院对被诉具体行政行为的合法性进行判断，而不是行政相对人的行为，行政诉讼证据就是法院作出判断的依据。③行政诉讼中最主要的证明主体是作为被告的行政机关和法律、行政法规授权的组织。行政诉讼法中，被告的举证是主要的证据来源，诉讼程序中的证据受到行政执法证据的很大影响，大部分的证据都是在行政程序中形成的，因此行政主体是行政诉讼中最主要的证明主体。
二、行政执法证据与行政诉讼证据衔接存在的问题
1.行政执法证据规范的普遍缺失
比如，《行政处罚法》中明文规定“行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”及“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。如此强调事实清楚证据充分的重要性，但该法真正与证据规则相关的条款却只有第三十七条对询问和检查的要求规定，其他一些重要的证据规范则全部没有提及。再如，《治安管理处罚法》的第一百零二条赋予了被处罚人对处罚决定不服提起行政诉讼的权利，因此也就要求了公安机关作出治安管理处罚的证据要确实充分，严格依法行使权力，履行职责。公安机关是证据的收集者、认定者、提供者，据统计，行政诉讼中公安机关的败诉大多是因为证据不足、不实或不规范造成的，这也说明了行政执法机关对证据这一领域还是有许多不完善之处。《行政复议法》中有关证据规则方面也未有全面的规定，只在第二十三条中规定了由被申请人提交做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但该法中没有对诸如证据的形式、如何质证、如何对证据进行审查等内容的规范，这让有关证据的认定无法可循。除去以上举出的那些法律，许多单行的法律、法规与规章制度对行政证据问题都做了某些规定，可是在体系方面，依然存在着内容缺漏、体系杂乱等各种问题，还是无法满足行政实践的需求。
2.行政实践中大量移植诉讼证据规范引发混乱
在行政工作过程中，行政机关每日都会实施行政执法行为，时刻都会出现成为被告的可能性。所以在实施行政行为过程必须考虑到如果被告上法庭，怎样才能够打赢官司。那么，避免出现这种情形的最佳方法就是在行政过程中依据诉讼法的标准严格约束和要求自己。例如，陕西榆林某干部包二奶并育有一子的案件中，当事男女双方在计生局调查时均不承认彼此的关系，随后执法人员通过验血的方法来证明举报内容的真实性，最终那位干部受到严厉的惩处。在这个事件上可以看出，那位干部所受到的惩处并没有违反行政处罚法与计划生育法。从行政程序角度来看，处罚也是合法、合理的，但若起诉到法院，就会存在被认定为是通过利用窃听、偷拍、偷录等方法取得的证据的可能，并有可能被认定侵犯了他人的合法权益，最终导致违法的取证。作为案件中的唯一证据，如果被否定，干部的违法行为就难以追究，由此产生恶劣的社会影响。可是如果适用该规则，那就是承认司法解释的效力可以延伸至行政程序之中，这一样是不符合法律规定的。
三、行政执法证据与行政诉讼证据衔接的完善
1.尊重行政机关证据收集和审查的自由裁量权
从我国的实情来看，法院对于事实问题的审查并不像对像法律问题那么严格地去审查，像政策问题和法律问题那么专业，也就不能那样高度地去尊重，学界普遍同意对事实问题采取中立客观的审查标准行政机关熟悉就业范围内的工作，有众多专家和充裕的时间财力，并且在做出具体行政行为之前一般要经过较为充分的论证和调查，法院并无这方面优势，不能希望法院会作出比行政机关更为科学的结论。因此法院在审查事实问题时，并不能轻易用自己的判断取代行政机关的判断，在技术性专业性强的领域尤其如此，所以法院应当在尊重行政机关事实认定的基础上酌情对事实问题进行审查，至于什么时候尊重行政机关的决定，对行政机关的审查判断到什么程度，这就有赖于行政关系与司法的正常化、法官素质的提高，以及行政程序本身的完善了。 2.严格证据规范的适用
人民法院对行政执法证据要进行再一次的认定和审核，它一般不单独取证，而主要依靠被告的举证来进行复查，人民法院据以裁判的事实是构筑在证据的基础之上的，这个时候法院审查的主要是证据的形式以及行政机关是否程序违法的问题，也就是对非法的证据进行排除，包括以下几个方面的内容：①对不合格主体收集的证据的排除。在行政执法中，法律对取证主体有明文规定，非法定人员所作的调查，即便是收集到客观真实，甚至能证明案件重大事实的证据，也会因其取证主体的不合法而不被法院采信。在行政实践中，违法的主体大致可以列举为：行政机关僭越权力搜集的证据、不具备法律上资格的主体搜集的证据、缺乏鉴定人资格的人给出的鉴定结果、当然还包括民法意义上的无行为能力或者限制行为能力的人提供的证据等，只要是上述非法主体搜集的证据一律不得采纳。②对违反程序取得的证据的排除。在证据收集过程中，取证主体应当严格的按照其取证的权限和程序进行之，否则，取得的证据便属非法证据，无论在行政程序中还是在行政诉讼程序中，都不能作为定案的根据。在行政证据制度中，行政机关的取证应在其法定的权限范围内进行，否则便是越权。取证的程序和手段必须符合程序法的严格规定，否则就会导致程序违法，最终破坏程序的正义，因此，违反法定程序和手段收集的证据应当排除。③对证据形式和内容不合法的排除。应当注意证据是否为原件、原物，复印件、复制品和原件、原物的内容和形式及其他特征是否相符，是否具有法定机关的说明等等。对书证物证等物由于具有客观真实性，其本身的内容、性状及证明价值不会因取证主体、取证程序的不同而发生改变，则一般会考虑其制作的机关、方式、时间。④对未经行政程序正式提出的证据材料的排除。这主要是指，行政机关以及参与人掌握的事实材料如未在行政程序中提出，进入到诉讼程序中这种证据是不被法院所接受的。
3.对行政执法人员及法官的要求
行政执法的功能与作用是多方面的，它既实现、保障公民权利、自由，也要维护社会秩序与市场经济秩序，行政执法与人们实际的社会生活息息相关，承担执法责任的公务人员也应当是高素质的。行政执法人员应加强相关法律知识的学习，提升收集辨析证据的能力，加强逻辑的严密性，在执法过程中做到公平、公正、公开，既保证违法活动得到有效惩处，合理行使裁量权又不损害相对人合法的权益。行政执法人员行使职权违法乱纪，不依法办事时，也要对公务人员进行责任追究，视其主观过错程度进行相应的处分或者追偿，建立执法责任制与执法过错责任追究制度。在有制度保障的条件下，才能建立一支高效、优化、精干的执法队伍，行政执法才能按照法律的精神和本意，公正地处理和裁决。法官根据宪法、法律法规及惯例规范，裁判行政行为的合法和公正与否。概括地说，行政诉讼监督和维护行政权借助司法的力量，对合法的行政权进行确认，同时也对违法的行政权进行制约。在这个过程中不可否认法官发挥着能动积极的作用，不能将审判单纯当作一件学术活动来操办，而是要全面的把握法律的内涵和立法宗旨，在对行政执法证据进行审查认定时，合法合理地斟酌考虑，证据与事实之间，证据与证据之间都要全面的分析理解，不得徇私舞弊，更不得枉法裁判。有司法权对行政权的审判监督，让公民、法人和其他组织用法律武器维护自己的合法权益，也能增强行政机关及其工作人员的依法行政观念，提高行政执法水平。
关键词：行政执法证据；行政诉讼证据；衔接；完善
一、概念及特征界定
1.行政执法证据的概念和特征
行政执法证据的概念应当是建立在对行政执法涵义的理解之上的，目前我国法律学术界对行政执法概念存有广义狭义的不同认识和主张。罗豪才、应松年教授主编的教科书《行政法学》中是较为广义的观点：“行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。”狭义一点的理解又如杨惠基先生所著的《行政执法概论》一书中说：“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。”行政执法证据的特征包括：①收集的主体是确定的。调查、收集、提供、运用行政执法证据的主体是行政主体及相对人。②证据的形式具有特定性。行政执法证据都是可观、可听、可触、可闻等客观存在的，表现形式为实体状态的存在物，包括物证、书证、视听资料和言辞类证据。③证据的用途具有特定性。在证据内容方面，与行政决定相关的事实便是行政执法证据承载的信息所映射的唯一对象。④证据的内容具有专业性和技术性。行政事务的广泛性决定了行政事实涵盖了各方各面的专业技术，反映在行政证据上也一定的技术性和专业性。⑤审查证据的主体具有单方性和职权性。证据的收集是行政主体依职权进行的，不管是行政机关主动收集的证据或是由相对人提供的证据，它们都要经行政主体审查。⑥审查证据的效率性。管理者的本性就是要追求效率，如果无法及时处理事务，低效率也是行政程序中不公正的表现之一。
2.行政诉讼证据的概念和特征
从刑、民、行三大诉讼法体系来看，唯刑事诉讼法对刑事诉讼证据的概念作出了界定。行政诉讼证据同刑诉、民诉证据的本质应该是一致的，在内容上它一定是能证明案件真实情况的一切事实，在程序上它也必须符合法律规定的形式。行政诉讼证据的特征包括：①行政诉讼证据具有复查性。行政执法证据只能在行政程序中被收集和提供，用于在行政程序中初次确定权利义务，从而形成新的行政法律关系。②行政诉讼证据的证明对象是被诉具体行政行为的合法性。行政诉讼的中心问题就是法院对被诉具体行政行为的合法性进行判断，而不是行政相对人的行为，行政诉讼证据就是法院作出判断的依据。③行政诉讼中最主要的证明主体是作为被告的行政机关和法律、行政法规授权的组织。行政诉讼法中，被告的举证是主要的证据来源，诉讼程序中的证据受到行政执法证据的很大影响，大部分的证据都是在行政程序中形成的，因此行政主体是行政诉讼中最主要的证明主体。
二、行政执法证据与行政诉讼证据衔接存在的问题
1.行政执法证据规范的普遍缺失
比如，《行政处罚法》中明文规定“行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”及“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。如此强调事实清楚证据充分的重要性，但该法真正与证据规则相关的条款却只有第三十七条对询问和检查的要求规定，其他一些重要的证据规范则全部没有提及。再如，《治安管理处罚法》的第一百零二条赋予了被处罚人对处罚决定不服提起行政诉讼的权利，因此也就要求了公安机关作出治安管理处罚的证据要确实充分，严格依法行使权力，履行职责。公安机关是证据的收集者、认定者、提供者，据统计，行政诉讼中公安机关的败诉大多是因为证据不足、不实或不规范造成的，这也说明了行政执法机关对证据这一领域还是有许多不完善之处。《行政复议法》中有关证据规则方面也未有全面的规定，只在第二十三条中规定了由被申请人提交做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，但该法中没有对诸如证据的形式、如何质证、如何对证据进行审查等内容的规范，这让有关证据的认定无法可循。除去以上举出的那些法律，许多单行的法律、法规与规章制度对行政证据问题都做了某些规定，可是在体系方面，依然存在着内容缺漏、体系杂乱等各种问题，还是无法满足行政实践的需求。
2.行政实践中大量移植诉讼证据规范引发混乱
在行政工作过程中，行政机关每日都会实施行政执法行为，时刻都会出现成为被告的可能性。所以在实施行政行为过程必须考虑到如果被告上法庭，怎样才能够打赢官司。那么，避免出现这种情形的最佳方法就是在行政过程中依据诉讼法的标准严格约束和要求自己。例如，陕西榆林某干部包二奶并育有一子的案件中，当事男女双方在计生局调查时均不承认彼此的关系，随后执法人员通过验血的方法来证明举报内容的真实性，最终那位干部受到严厉的惩处。在这个事件上可以看出，那位干部所受到的惩处并没有违反行政处罚法与计划生育法。从行政程序角度来看，处罚也是合法、合理的，但若起诉到法院，就会存在被认定为是通过利用窃听、偷拍、偷录等方法取得的证据的可能，并有可能被认定侵犯了他人的合法权益，最终导致违法的取证。作为案件中的唯一证据，如果被否定，干部的违法行为就难以追究，由此产生恶劣的社会影响。可是如果适用该规则，那就是承认司法解释的效力可以延伸至行政程序之中，这一样是不符合法律规定的。
三、行政执法证据与行政诉讼证据衔接的完善
1.尊重行政机关证据收集和审查的自由裁量权
从我国的实情来看，法院对于事实问题的审查并不像对像法律问题那么严格地去审查，像政策问题和法律问题那么专业，也就不能那样高度地去尊重，学界普遍同意对事实问题采取中立客观的审查标准行政机关熟悉就业范围内的工作，有众多专家和充裕的时间财力，并且在做出具体行政行为之前一般要经过较为充分的论证和调查，法院并无这方面优势，不能希望法院会作出比行政机关更为科学的结论。因此法院在审查事实问题时，并不能轻易用自己的判断取代行政机关的判断，在技术性专业性强的领域尤其如此，所以法院应当在尊重行政机关事实认定的基础上酌情对事实问题进行审查，至于什么时候尊重行政机关的决定，对行政机关的审查判断到什么程度，这就有赖于行政关系与司法的正常化、法官素质的提高，以及行政程序本身的完善了。 2.严格证据规范的适用
人民法院对行政执法证据要进行再一次的认定和审核，它一般不单独取证，而主要依靠被告的举证来进行复查，人民法院据以裁判的事实是构筑在证据的基础之上的，这个时候法院审查的主要是证据的形式以及行政机关是否程序违法的问题，也就是对非法的证据进行排除，包括以下几个方面的内容：①对不合格主体收集的证据的排除。在行政执法中，法律对取证主体有明文规定，非法定人员所作的调查，即便是收集到客观真实，甚至能证明案件重大事实的证据，也会因其取证主体的不合法而不被法院采信。在行政实践中，违法的主体大致可以列举为：行政机关僭越权力搜集的证据、不具备法律上资格的主体搜集的证据、缺乏鉴定人资格的人给出的鉴定结果、当然还包括民法意义上的无行为能力或者限制行为能力的人提供的证据等，只要是上述非法主体搜集的证据一律不得采纳。②对违反程序取得的证据的排除。在证据收集过程中，取证主体应当严格的按照其取证的权限和程序进行之，否则，取得的证据便属非法证据，无论在行政程序中还是在行政诉讼程序中，都不能作为定案的根据。在行政证据制度中，行政机关的取证应在其法定的权限范围内进行，否则便是越权。取证的程序和手段必须符合程序法的严格规定，否则就会导致程序违法，最终破坏程序的正义，因此，违反法定程序和手段收集的证据应当排除。③对证据形式和内容不合法的排除。应当注意证据是否为原件、原物，复印件、复制品和原件、原物的内容和形式及其他特征是否相符，是否具有法定机关的说明等等。对书证物证等物由于具有客观真实性，其本身的内容、性状及证明价值不会因取证主体、取证程序的不同而发生改变，则一般会考虑其制作的机关、方式、时间。④对未经行政程序正式提出的证据材料的排除。这主要是指，行政机关以及参与人掌握的事实材料如未在行政程序中提出，进入到诉讼程序中这种证据是不被法院所接受的。
3.对行政执法人员及法官的要求
行政执法的功能与作用是多方面的，它既实现、保障公民权利、自由，也要维护社会秩序与市场经济秩序，行政执法与人们实际的社会生活息息相关，承担执法责任的公务人员也应当是高素质的。行政执法人员应加强相关法律知识的学习，提升收集辨析证据的能力，加强逻辑的严密性，在执法过程中做到公平、公正、公开，既保证违法活动得到有效惩处，合理行使裁量权又不损害相对人合法的权益。行政执法人员行使职权违法乱纪，不依法办事时，也要对公务人员进行责任追究，视其主观过错程度进行相应的处分或者追偿，建立执法责任制与执法过错责任追究制度。在有制度保障的条件下，才能建立一支高效、优化、精干的执法队伍，行政执法才能按照法律的精神和本意，公正地处理和裁决。法官根据宪法、法律法规及惯例规范，裁判行政行为的合法和公正与否。概括地说，行政诉讼监督和维护行政权借助司法的力量，对合法的行政权进行确认，同时也对违法的行政权进行制约。在这个过程中不可否认法官发挥着能动积极的作用，不能将审判单纯当作一件学术活动来操办，而是要全面的把握法律的内涵和立法宗旨，在对行政执法证据进行审查认定时，合法合理地斟酌考虑，证据与事实之间，证据与证据之间都要全面的分析理解，不得徇私舞弊，更不得枉法裁判。有司法权对行政权的审判监督，让公民、法人和其他组织用法律武器维护自己的合法权益，也能增强行政机关及其工作人员的依法行政观念，提高行政执法水平。