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1898年,英国根据既定的"长江流域铁路系统"的计划,对总理衙门提出苏杭甬铁路必须向英国借款的要求,盛宣怀与怡和洋行订立了《苏杭甬铁路草约》。到1905年,江浙两省自办苏杭甬铁路的要求得到商部的支持,开始筹款筑路。至1908年,商办铁路却多无起色,清政府逐渐认同借款官办的方式。在英国公使的不断施压下,外务部、邮传部与英商订立了《沪杭甬铁路借款合同》。