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摘 要：新中国成立后，刘少奇对中国共产党从革命党转向执政党问题，进行了艰辛的探索并取得了一些有益的认识：他提出党政分工以完善党的领导方式和执政方式；对权力加强制约，以防止个人集权、官僚主义和腐败现象的出现；加快法制建设，强调党员必须带头遵守宪法和法律，把实行法治作为共产党的基本执政方略。刘少奇对中国共产党从革命党转向执政党的艰辛探索，为新时期实行全面改革提供了宝贵的经验。
关键词：刘少奇；中国共产党；革命党；执政党
中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）04-0081-05
随着新中国的诞生和新的国家政权的建立，中国共产党从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党，开始转向一个掌握全国政权并领导国家建设的执政党，在这种政治地位发生巨大变化的过程中，刘少奇作为中共中央第一代领导集体的重要成员，为顺应这种历史性的变化做出了不懈的努力，在完善党的领导方式和执政方式、加强对权力的制约和监督、建立社会主义法治等方面进行了不断地探索，这些探索至今仍有其宝贵的借鉴意义。
一、党政分工，不断完善党的领导方式和执政方式
新中国成立之初，新生的人民政权面临着复杂困难的环境，作为执政党的共产党对国家政权仍然沿用了战争年代的一元化领导体制。党的一元化领导是在新民主主义革命时期形成的特殊制度，1942年，中共中央政治局通过了《 中共中央关于统一根据地党的领导及调整各组织关系的决定》，规定党的组织为抗日根据地的最高领导机关，由它领导根据地政府、军队和人民团体。这种一元化领导方式，具有集中统一、灵活高效的特点，在当时发挥了很大作用。新中国建立以后，各级政权处在初创阶段，缺乏健全的机构和丰富的经验，因此，这种领导方式不可避免地沿用下来，并在新中国成立初期继续发挥作用。
但党的组织与国家政权毕竟是不同性质的组织，具有不同的权力职能，因此，区分它们之间的界限，使其各司其职，才能更好更充分的发挥各自的作用。刘少奇当时就注意到这个问题，提出不能以党代替政府，要发挥政府的职能作用。早在开国大典之后，他就指出：“以后一切应该由政府来解决的问题，例如进行土地改革、规定职工薪资标准、征收公粮赋税、规定各种政治的、经济的、社会的制度等等，都必须由人民政府用法令、决议、指示等来宣布，而不应该用党的名义来宣布。因为用党的名义宣布，只有党员才有服从的义务，人民没有服从的义务。如由人民政府来宣布，则一切党派一切人民均有服从的义务。因此，党是不能代替政府的”［1］131，1951年3月，北京市政府党组在关于与党外人士合作问题的报告中提出：“党组只应讨论有关原则方针问题，不必过多地讨论具体执行问题，更不应代替行政机构直接处理行政事务，使党外人士感到无事可做。”他在批转这个这个报告时认为这些提法很好，要求各级党委仿照这个报告提出的办法加以检讨，“以便有所改进。”［2］159
随着国民经济的恢复，1954年第一届全国人民代表大会召开后，各级政权已开始逐步健全。党的工作重心已经由新中国成立初期的社会改革转向经济建设，一元化领导方式中的党政不分和权力过分集中的弊端开始暴露出来，这更引起了刘少奇的关注。1955年4月，他在听取省市负责同志汇报有关工作时提出：“一揽子的领导方式是不行的，要有分工，要建立各种业务机构”，并指示中共中央书记处汇同中共中央组织部共同研究省委与省政府的分工问题，实际上提出了“党政分工”的观点。他认为党政分工的原则应该是根据党组织与政府的不同职能，由政府管具体的业务工作，党委则主要管政治、思想和组织。为此，他强调指出：“要有管业务的，这主要是政府系统、行政系统去管。另外要有管干部、管思想、管政治的，这由党委管”。针对各地都出现的党委工作忙乱，整天管征兵、统购统销、基本建设等具体业务工作而无暇管党的问题，刘少奇提出了批评：“现在是不应该管的管了，应该管的没有管。”［3］623他认为解决这个问题的办法是要健全政府业务机构，加强政府的独立工作，党应该站在监督的地位来指导和帮助政府部门的工作，而不必直接管他們的业务。
到1956年，社会主义改造基本完成，国内的主要矛盾和主要任务都发生了根本变化。正如刘少奇在党的八大政治报告中所指出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着转变”［4］53。如果说，战争年代形成的一元化领导方式在新中国成立初期还有其存在的理由，那么到社会主义改造基本完成时，这种方式显然已不能适应全面建设社会主义的任务，必须对此进行调整转换以适应形势发展的需要。因此，刘少奇在党的八大政治报告中又强调：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说，党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉”［5］264。遗憾的是，后来由于种种原因，在党的八大之后，党内的“左”倾指导思想泛滥，偏离了八大指出的正确方向，转向以阶级斗争为纲的方向发展，使我们党丧失了一次从革命党向执政党转型的历史契机，原有的领导方式不仅未能向刘少奇提出的党政分工的方向发展，反而在“党委负责、书记挂帅、全党大办”的口号下，党的部门通过“对口领导”加强了对政府工作的直接干预。正如邓小平在改革开放初期深刻地指出：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”［6］142，使党的转型走上曲折的道路。
尽管如此，刘少奇仍然对这种党政不分的体制不断提出批评。1961年7月他在东北视察工作时，就批评当地的“党委领导了小事，没有领导大事，党委摆脱不了日常事务，尽抓行政工作，就搞乱了，等于没有党委领导。”［7］532在1962年1月召开的“七千人大会”上，他专门批评了以党代政从而削弱党的领导的现象：“有些党委，也发生了包办代替行政系统的日常工作的缺点。为了应付这些日常工作，党委就过多地增设书记。党委包揽的事务越来越多，使行政系统不能发挥应有的作用，同时，也使党委自己不能集中精力好好地研究党中央的方针、政策，进行调查研究，总结群众经验，加强思想政治工作，加强对各方面工作的督促检查，把领导工作切实做好。”［5］408-409在这次会议上，他不但批评了以党代政的缺点，而且还强调了党组织不能代替人民代表大会和群众组织。随后，他又公开指出以党代政、以党委代替一切是一个根本性的错误：“无论如何不能以党代替政府，不能以党代替工会，因为党员总是少数。所以，一定要有人民代表大会，要吸收各方面的意见。人民代表要能够反映各方面的声音。现在党的代表大会代替人民代表大会，党的委员会代替人民委员会，党委代替一切，在党内也代替了党代表大会，这是个大错误。”［3］716可见他对完善党的领导方式和执政方式的执着追求。 二、制约权力，防止个人集权和腐败
与党的一元化领导方式相伴产生的是权力过分集中问题。一元化领导容易导致权力过分集中，在实际中把党的领导变为个人的专断。对此，邓小平精辟地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”［6］328-329其实这个问题也源于战争年代，由于当时的特殊情况，党内的民主集中制存在一些问题，如党内讨论重大问题，有时发扬民主不够，由个人或少数人匆忙作出决定，很少投票表决。1943年，中共中央政治局又规定，凡中央讨论的问题，主席具有最后决定权。这同少数服从多数的民主集中制相违背，是战争年代的一种特殊制度，因为战场形势瞬息万变，情况紧急，加之根据地分散，交通不便，冗长的讨论表决有可能丧失战机，需要及时果断做出决策，所以这是在当时特定环境中所形成的一种特殊制度且具有历史作用。新中国成立后，我们党成为领导人民进行经济建设的执政党，可以比较从容地、按照民主集中制的程序去处理问题，但这些革命战争年代的特殊制度却没有被取消，而是继续沿用下来。1953年，毛泽东还专门再次强调主席的最后决定权：凡是用中央名义发出的文件电报，均须经过他过目和同意，否则无效。
党的八大鉴于苏联斯大林破坏集体领导搞个人专断的教训，提出健全民主集中制，强调集体领导，反对个人崇拜，加强对党组织和党员的监督，反对个人决定重大问题，规定任何重大问题都要由党委集体讨论决定，然后个人分工负责执行。但党的八大后，这些正确的认识和制度却未能贯彻下去，而是转向了高度集权的发展方向。从此，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”［6］330最终酿成历史悲剧。
这种领导者个人集中或包揽了党委的权力，实行书记个人高度集权，其实质是以个人代替组织，领导者个人凌驾于组织之上，把组织变成个人的工具，使党的领导变成个人领导。这不但与党的性质和党的集体领导体制根本相违背，而且对党的长期执政极为不利，执政党必须在自己的权力框架内引入合理的权力制衡机制，历史和现实告诉我们，没有制约的权力是危险的，执政党要想巩固自己的执政地位，对权力的制约成为必然的选择。
刘少奇早在新中国成立之前就对这个问题有着深刻的认识，他指出“我们党的组织，不是家长制，不许有任何个人站在党的一切组织之上来支配党。相反，而是党的组织支配任何个人。党的领导者，组织的领导者，只能在服从党，服从组织，服从多数的条件下，来领导党，领导组织。党的任何领导者，都在党的组织的支配之下，都在多数的支配之下。”［3］302新中国成立后，我们党执掌全国政权，党的领袖出任了中央人民政府主席（后为国家主席）和政务院总理（后为国务院总理）等国家机关的领导职务，成为国家的领导者，在巨大的权力诱惑面前，如果缺少制度的制约，即使原来最优秀的领导人也可能滥用国家权力，给执政党和国家带来严重后果。刘少奇对此有相当的警惕，在党的八大政治报告中，他专门强调了要贯彻党的集体领导原则和扩大党内民主问题。1956年11月，在党的八届二中全会上，他又提出了对国家领导人的权力加以限制的主张：“我们要吸取波匈事件的教训……，要扩大社会主义民主，反对干部中的官僚主义特权思想；要限制领导人的权力，加强对领导人的监督。”［7］379并进一步指出：“国家领导人员的权力应该有一定的限制，什么事情他有多大的权力，什么事情不准他做，应该有一种限制。”［3］645
20世纪50年代末“大跃进”中，出现“第一书记挂帅、一把手大权独揽”等个人集权现象，不少领导干部不讲民主，不听反面意见，造成“一言堂”、“家长制”等个人专断作风盛行，使党和国家民主生活遭到严重破坏。对此，刘少奇在总结“大跃进”经验教训的“七千人大会”上，强调在党委内部，应该实行集体领导、分工负责，批评“有些同志，把政治挂帅误解为第一书记决定一切，或者某一书记在某一方面决定一切，什么事情都是个人说了算，什么事情都要找他。这样，党的民主集中制的原则受到损害，党委的集体领导受到损害”［5］408，大会结束的第二天，他在中央工作会议上再次提出个人专断问题：“过去这几年，有集中过多的偏向。这种集中过多，不是真集中，不是无产阶级的集中制，而是独断专行”［3］713，他认为，我们这几年实行无产阶级的民主，实行的很不好，党委的民主生活也不正常，书记决定一切，第一书记决定一切，不准听反面意见。对此，他甚至提出了“要有公开的反对派”的尖锐观点：“要有反对派，人民中间也好，党内也好，要有公开的反对派。”［3］714-715为了对权力进行有效的制约，他希望以“反面意见”限制权力的滥用，以“公开的反对派”约束个人专断，显示了一个政治家的坦荡胸襟。
权力会导致腐败，绝对权力会导致绝对的腐败，权力的过分集中又必然伴随着官僚主义产生，这两个问题对于执政党而言又是一个能否有效长期治理国家的重大问题。早在新中国成立前夕，刘少奇就敏锐地预见到这个问题的出现：处于执政地位的党容易滋生官僚主义的作风，执政后有些人高高在上，不关心人民的疾苦；同时，处于执政地位的党直接面对权力的考验，党的少数干部有可能以权谋私、搞特殊化，出现腐败现象。所以，他在1948年对马列学院学员的讲话中就指出“很多人担心，我们未得天下时艰苦奋斗，得天下后可能同国民党一样腐化。他们这种担心有点理由。在中国这个落后的农业国家，一个村长，一个县委书记，可以称王称霸。胜利后，一定会有人腐化、官僚化。”［8］413
新中国成立以后，他对此一直保持高度警惕，一再重申要克服官僚主义和腐败，改进党的领导作风。在八大政治报告中，他指出：“在党领导了国家政权以后，党内贪污腐化、违法乱纪、道德堕落的现象有了某种程度的发展，这种严重现象必须坚决制止。”［5］272在1962年“七千人大会”上，他再次警钟长鸣：“我们党是掌握了全国政权的执政党，许多党员是国家政权的各级领导人。处于这种执政党的地位，很容易滋长命令主义和官僚主义作风。”［3］696在同年11月全国组织工作会议上，他又深刻指出：“执政的党，有的干部可能腐化下去。……如果对腐化堕落的不处理，无产阶级的政党也可能变质，这是个严重的问题，革命等于白革。”［3］726把反腐败提到如此的高度认识，可见其重视。 刘少奇还认为，对权力缺乏有效的监督是造成官僚主义和腐败问题的主要原因。因此，他极力主张建立和健全监督机制，加强对国家工作人员权力的制约，防止腐败和官僚主义。他认为“好的干部如果没有经常的监督也可能变坏。因此，对一切国家机关工作人员都应实行监督，除了广大人民的监督以外，还必须加强各级监察机关和检察机关，认真实行国家的监督。”［5］174他还强调要发挥党的监督、群众监督、民主党派的监督和新闻舆论监督等多种监督主体的作用，甚至提出：“必须鼓励和支持由下而上的批评和揭露；凡是对批评者实行压制和报复的人，必须受到应得的处分。”［5］249可见他对这个问题一直有着清醒的认识。
三、实行法治，创立依法治国的基本执政方略
实行法治宪政、依法治国是一个国家长治久安的基石，也是一个革命党成为执政党后治理国家的基本执政方略。我们党在这方面的认识曾经历了一个曲折的发展过程。
新民主主义革命时期，我们党要用革命的暴力去夺取政权，那么，对于旧政权的法律和制度，毫无疑问应当加以摒弃。新中国成立初期，我们党已成为在全国范围执政的党，担负起领导人民建设新政权的重任，依照《 共同纲领 》建立了各级国家机构，并通过国家政权制定了一些重要的法律、法规。但当时还没有条件及时制定完备的法律来实施对国家和社会的领导，主要还是依靠政策和群众运动的方式来领导国家建设。尽管如此，刘少奇当时就主张在法律的框架内解决社会中的各种矛盾，使执政党的政治活动规范性运作，他提出有关国家政治的、经济的和社会制度的“党的这些决议，只有经过人民政府的法定机关的宣布，才能具有法律上的效力。”［1］132以上主张体现了刘少奇对新中国初期的法治建设的积极探索。
1954年，中华人民共和国宪法颁布实施，我国的法制建设进入了新的阶段。我们党领导人民制定了宪法和法律，也要领导人民遵守宪法和法律。宪法和法律体现了执政党的主张、人民意愿和国家意志的统一。党员遵守宪法和法律，就是遵从人民的意愿，维护国家的利益，服从执政党的领导。刘少奇高度重视宪法在国家生活中的作用和权威。他在关于宪法草案的报告中不仅指出“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的”国家根本大法，还特别强调中国共产党虽然是执政党，但是“党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”［5］168这一论述，实际上是有关“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一法治思想的滥觞。
反对特权，法律面前人人平等是实行法治的一个基本原则。刘少奇一贯主张任何人和组织都必须遵守法律，都没有凌驾于法律之上的特权，不允许有超出法律之外的特殊公民和组织。对于违反国家法律的党员和干部，他主张必须依法处理。1954年12月他在处理干部离婚纠纷问题的一份文件中批示：“所有离婚案件，包括党员干部的离婚案件，一律由法院处理”，并对于该文件提出的“法院必须坚持独立依法审判的原则，真正贯彻党的政策和国家的法律，打破情面和顾虑，不应容许一部分干部成为特殊人物，置身于法律之外”［9］的内容，表示完全赞同，充分体现了他的“法律面前人人平等”思想。
1956年，社会主义制度初步建立，健全法制和依法治国已成为当务之急。刘少奇顺应历史趋势，在党的八大政治报告中明确指出:“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”［5］253
1957年以后，由于革命党的惯性思维定式造成阶级斗争扩大化，党的一元化领导和个人集权加强，导致以党代政、以党代法的“人治”泛滥，不仅没有能够实现向法治社会的转变，反而公开提出以党的决议代替法律，明确把执政党置于法律之上，以政策和群众运动冲击甚至否定法律秩序，法治建设出现严重的曲折。党与国家法律的关系也陷入不正常状态，在政法机关强调必须绝对服从党的领导，最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，地方上取消了公检法三机关的建制，改为“政法部”或“政法公安部”，甚至提出“一长代三长（公安局长、检察长、法院院长），一员顶三员（侦查员、检察员、审判员）”的口号，这样，完全否定了司法独立原则和党的八大确立的“公、检、法分工负责和互相制约”的原则，在司法实践中带来严重后果，使社会主义民主和法治建设遭到了很大破坏。
毋庸讳言，刘少奇在当时的特定历史背景下，也曾提出过依靠人治和党的决议来治国，但他对随意破坏法制所造成的混乱后果很快作出反省，开始纠正错误的做法。1962年5月，他在对1958年以来的政法工作进行总结时，就批评有的党政负责人，随便批准捕人，根本不要公安局、检察院这一套，这是一种破坏法制的行为，必须坚决制止。针对党对政法机关的绝对领导，他认为党要善于领导，党委一般不干预具体的审判业务。对于法院工作，他则强调：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判案子”，甚至提出“不要提政法机关绝对服从各级党委领导，它违法，就不能服从。”［5］452他还从司法机关工作程序的角度提出要保持其独立性：“检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务，党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上级写报告要直接报，不要经党委批准，经过党委批准是错误的”，针对公检法合署办公，他则指出“要有对立面，唱对台戏，三机关互相制约也是对立面，也是唱对台戏”［7］554，强调通过加强公检法之间的相互制衡来保证司法的公平。
但遗憾的是，刘少奇重建法治的努力并未能阻止巨大的历史惯性，到“文化大革命”时更是践踏法律，国无宁日，刘少奇已成为这次革命的对象，宪法也未能保护他身为国家主席的尊严和权利，通过党的决议就撤销其党内外一切职务，最终他个人成为“继续革命”的祭品，亿万人民也身受其害。这种“无法无天”的混乱局面不仅使执政党自毁形象，而且也使其执政能力和执政水平大大削弱，最终破坏了自己的执政基础。直到1978年12月党的十一届三中全会以后，才拨乱反正，开始重归法治的轨道：“党在宪法和法律范围内活动”纳入党章，“依法治国，建设社会主义法治国家”也成为宪法的准则。执政党依法执政已经成为全党和全社会的共识，刘少奇对革命党向执政党转变的探索和努力也融入了时代的洪流，成为现今全面改革的宝贵历史经验。 参考文献：
［1］中共中央文献研究室，中央档案馆.建国以来刘少奇文稿:第1册［M］.北京：中央文献出版社，2005.
［2］中共中央文献研究室，中央档案馆.建国以来刘少奇文稿:第3册［M］.北京：中央文献出版社，2005.
［3］中共中央文献研究室，中共中央党校.刘少奇论党的建设［M］．北京：中央文献出版社，1991．
［4］中共中央办公厅.中国共产党第八次全国代表大会文献［Ｚ］．北京：人民出版社，1957．
［5］刘少奇.刘少奇选集:下卷［M］．北京：人民出版社，1981．
［6］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］．北京：人民出版社，1994．
［7］中共中央文献研究室.刘少奇年谱:下卷［M］．北京：中央文献出版社，1996．
［8］刘少奇.刘少奇选集:上卷［M］．北京：人民出版社，1981．
［9］中共中央文献研究室，中央档案馆.建国以来刘少奇文稿:第6册［M］.北京：中央文献出版社，2005：473.
责任编辑 何成学
Liu Shaoqi’s Exploration on the Transition of the Communist Party of China from
Revolutionary Party to Ruling Party
Du Benli
（Party School of Henan Provincial Committee of C.P.C. Zhengzhou Henan 450002）
Abstract: After the founding of New China, Liu Shaoqi began to explore the issues related to the transition of the Communist Party of China from revolutionary Party to ruling Party and obtained some useful understanding on the following issues: improving and perfecting the Party’s leading and ruling mode through the division of work between the Party and the Administration; preventing personal authoritarian rule, bureaucratism and corruption from happening through the check and supervision of power; upholding the rule of law as a basic ruling strategy through strengthening the legal system, in which the Party members shall take leading roles in abiding by the constitution and law. Liu Shaoqi’s explorations in this regard provide valuable experiences for the present all-round reform in the new period.
Key Words: Liu Shaoqi, the Communist Party of China, revolutionary Party, ruling Party
关键词：刘少奇；中国共产党；革命党；执政党
中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）04-0081-05
随着新中国的诞生和新的国家政权的建立，中国共产党从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党，开始转向一个掌握全国政权并领导国家建设的执政党，在这种政治地位发生巨大变化的过程中，刘少奇作为中共中央第一代领导集体的重要成员，为顺应这种历史性的变化做出了不懈的努力，在完善党的领导方式和执政方式、加强对权力的制约和监督、建立社会主义法治等方面进行了不断地探索，这些探索至今仍有其宝贵的借鉴意义。
一、党政分工，不断完善党的领导方式和执政方式
新中国成立之初，新生的人民政权面临着复杂困难的环境，作为执政党的共产党对国家政权仍然沿用了战争年代的一元化领导体制。党的一元化领导是在新民主主义革命时期形成的特殊制度，1942年，中共中央政治局通过了《 中共中央关于统一根据地党的领导及调整各组织关系的决定》，规定党的组织为抗日根据地的最高领导机关，由它领导根据地政府、军队和人民团体。这种一元化领导方式，具有集中统一、灵活高效的特点，在当时发挥了很大作用。新中国建立以后，各级政权处在初创阶段，缺乏健全的机构和丰富的经验，因此，这种领导方式不可避免地沿用下来，并在新中国成立初期继续发挥作用。
但党的组织与国家政权毕竟是不同性质的组织，具有不同的权力职能，因此，区分它们之间的界限，使其各司其职，才能更好更充分的发挥各自的作用。刘少奇当时就注意到这个问题，提出不能以党代替政府，要发挥政府的职能作用。早在开国大典之后，他就指出：“以后一切应该由政府来解决的问题，例如进行土地改革、规定职工薪资标准、征收公粮赋税、规定各种政治的、经济的、社会的制度等等，都必须由人民政府用法令、决议、指示等来宣布，而不应该用党的名义来宣布。因为用党的名义宣布，只有党员才有服从的义务，人民没有服从的义务。如由人民政府来宣布，则一切党派一切人民均有服从的义务。因此，党是不能代替政府的”［1］131，1951年3月，北京市政府党组在关于与党外人士合作问题的报告中提出：“党组只应讨论有关原则方针问题，不必过多地讨论具体执行问题，更不应代替行政机构直接处理行政事务，使党外人士感到无事可做。”他在批转这个这个报告时认为这些提法很好，要求各级党委仿照这个报告提出的办法加以检讨，“以便有所改进。”［2］159
随着国民经济的恢复，1954年第一届全国人民代表大会召开后，各级政权已开始逐步健全。党的工作重心已经由新中国成立初期的社会改革转向经济建设，一元化领导方式中的党政不分和权力过分集中的弊端开始暴露出来，这更引起了刘少奇的关注。1955年4月，他在听取省市负责同志汇报有关工作时提出：“一揽子的领导方式是不行的，要有分工，要建立各种业务机构”，并指示中共中央书记处汇同中共中央组织部共同研究省委与省政府的分工问题，实际上提出了“党政分工”的观点。他认为党政分工的原则应该是根据党组织与政府的不同职能，由政府管具体的业务工作，党委则主要管政治、思想和组织。为此，他强调指出：“要有管业务的，这主要是政府系统、行政系统去管。另外要有管干部、管思想、管政治的，这由党委管”。针对各地都出现的党委工作忙乱，整天管征兵、统购统销、基本建设等具体业务工作而无暇管党的问题，刘少奇提出了批评：“现在是不应该管的管了，应该管的没有管。”［3］623他认为解决这个问题的办法是要健全政府业务机构，加强政府的独立工作，党应该站在监督的地位来指导和帮助政府部门的工作，而不必直接管他們的业务。
到1956年，社会主义改造基本完成，国内的主要矛盾和主要任务都发生了根本变化。正如刘少奇在党的八大政治报告中所指出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着转变”［4］53。如果说，战争年代形成的一元化领导方式在新中国成立初期还有其存在的理由，那么到社会主义改造基本完成时，这种方式显然已不能适应全面建设社会主义的任务，必须对此进行调整转换以适应形势发展的需要。因此，刘少奇在党的八大政治报告中又强调：“党应当而且可以在思想上、政治上、方针政策上对于一切工作起领导作用。当然，这不是说，党应当把一切都包办起来，对一切都进行干涉”［5］264。遗憾的是，后来由于种种原因，在党的八大之后，党内的“左”倾指导思想泛滥，偏离了八大指出的正确方向，转向以阶级斗争为纲的方向发展，使我们党丧失了一次从革命党向执政党转型的历史契机，原有的领导方式不仅未能向刘少奇提出的党政分工的方向发展，反而在“党委负责、书记挂帅、全党大办”的口号下，党的部门通过“对口领导”加强了对政府工作的直接干预。正如邓小平在改革开放初期深刻地指出：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政”［6］142，使党的转型走上曲折的道路。
尽管如此，刘少奇仍然对这种党政不分的体制不断提出批评。1961年7月他在东北视察工作时，就批评当地的“党委领导了小事，没有领导大事，党委摆脱不了日常事务，尽抓行政工作，就搞乱了，等于没有党委领导。”［7］532在1962年1月召开的“七千人大会”上，他专门批评了以党代政从而削弱党的领导的现象：“有些党委，也发生了包办代替行政系统的日常工作的缺点。为了应付这些日常工作，党委就过多地增设书记。党委包揽的事务越来越多，使行政系统不能发挥应有的作用，同时，也使党委自己不能集中精力好好地研究党中央的方针、政策，进行调查研究，总结群众经验，加强思想政治工作，加强对各方面工作的督促检查，把领导工作切实做好。”［5］408-409在这次会议上，他不但批评了以党代政的缺点，而且还强调了党组织不能代替人民代表大会和群众组织。随后，他又公开指出以党代政、以党委代替一切是一个根本性的错误：“无论如何不能以党代替政府，不能以党代替工会，因为党员总是少数。所以，一定要有人民代表大会，要吸收各方面的意见。人民代表要能够反映各方面的声音。现在党的代表大会代替人民代表大会，党的委员会代替人民委员会，党委代替一切，在党内也代替了党代表大会，这是个大错误。”［3］716可见他对完善党的领导方式和执政方式的执着追求。 二、制约权力，防止个人集权和腐败
与党的一元化领导方式相伴产生的是权力过分集中问题。一元化领导容易导致权力过分集中，在实际中把党的领导变为个人的专断。对此，邓小平精辟地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”［6］328-329其实这个问题也源于战争年代，由于当时的特殊情况，党内的民主集中制存在一些问题，如党内讨论重大问题，有时发扬民主不够，由个人或少数人匆忙作出决定，很少投票表决。1943年，中共中央政治局又规定，凡中央讨论的问题，主席具有最后决定权。这同少数服从多数的民主集中制相违背，是战争年代的一种特殊制度，因为战场形势瞬息万变，情况紧急，加之根据地分散，交通不便，冗长的讨论表决有可能丧失战机，需要及时果断做出决策，所以这是在当时特定环境中所形成的一种特殊制度且具有历史作用。新中国成立后，我们党成为领导人民进行经济建设的执政党，可以比较从容地、按照民主集中制的程序去处理问题，但这些革命战争年代的特殊制度却没有被取消，而是继续沿用下来。1953年，毛泽东还专门再次强调主席的最后决定权：凡是用中央名义发出的文件电报，均须经过他过目和同意，否则无效。
党的八大鉴于苏联斯大林破坏集体领导搞个人专断的教训，提出健全民主集中制，强调集体领导，反对个人崇拜，加强对党组织和党员的监督，反对个人决定重大问题，规定任何重大问题都要由党委集体讨论决定，然后个人分工负责执行。但党的八大后，这些正确的认识和制度却未能贯彻下去，而是转向了高度集权的发展方向。从此，“党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”［6］330最终酿成历史悲剧。
这种领导者个人集中或包揽了党委的权力，实行书记个人高度集权，其实质是以个人代替组织，领导者个人凌驾于组织之上，把组织变成个人的工具，使党的领导变成个人领导。这不但与党的性质和党的集体领导体制根本相违背，而且对党的长期执政极为不利，执政党必须在自己的权力框架内引入合理的权力制衡机制，历史和现实告诉我们，没有制约的权力是危险的，执政党要想巩固自己的执政地位，对权力的制约成为必然的选择。
刘少奇早在新中国成立之前就对这个问题有着深刻的认识，他指出“我们党的组织，不是家长制，不许有任何个人站在党的一切组织之上来支配党。相反，而是党的组织支配任何个人。党的领导者，组织的领导者，只能在服从党，服从组织，服从多数的条件下，来领导党，领导组织。党的任何领导者，都在党的组织的支配之下，都在多数的支配之下。”［3］302新中国成立后，我们党执掌全国政权，党的领袖出任了中央人民政府主席（后为国家主席）和政务院总理（后为国务院总理）等国家机关的领导职务，成为国家的领导者，在巨大的权力诱惑面前，如果缺少制度的制约，即使原来最优秀的领导人也可能滥用国家权力，给执政党和国家带来严重后果。刘少奇对此有相当的警惕，在党的八大政治报告中，他专门强调了要贯彻党的集体领导原则和扩大党内民主问题。1956年11月，在党的八届二中全会上，他又提出了对国家领导人的权力加以限制的主张：“我们要吸取波匈事件的教训……，要扩大社会主义民主，反对干部中的官僚主义特权思想；要限制领导人的权力，加强对领导人的监督。”［7］379并进一步指出：“国家领导人员的权力应该有一定的限制，什么事情他有多大的权力，什么事情不准他做，应该有一种限制。”［3］645
20世纪50年代末“大跃进”中，出现“第一书记挂帅、一把手大权独揽”等个人集权现象，不少领导干部不讲民主，不听反面意见，造成“一言堂”、“家长制”等个人专断作风盛行，使党和国家民主生活遭到严重破坏。对此，刘少奇在总结“大跃进”经验教训的“七千人大会”上，强调在党委内部，应该实行集体领导、分工负责，批评“有些同志，把政治挂帅误解为第一书记决定一切，或者某一书记在某一方面决定一切，什么事情都是个人说了算，什么事情都要找他。这样，党的民主集中制的原则受到损害，党委的集体领导受到损害”［5］408，大会结束的第二天，他在中央工作会议上再次提出个人专断问题：“过去这几年，有集中过多的偏向。这种集中过多，不是真集中，不是无产阶级的集中制，而是独断专行”［3］713，他认为，我们这几年实行无产阶级的民主，实行的很不好，党委的民主生活也不正常，书记决定一切，第一书记决定一切，不准听反面意见。对此，他甚至提出了“要有公开的反对派”的尖锐观点：“要有反对派，人民中间也好，党内也好，要有公开的反对派。”［3］714-715为了对权力进行有效的制约，他希望以“反面意见”限制权力的滥用，以“公开的反对派”约束个人专断，显示了一个政治家的坦荡胸襟。
权力会导致腐败，绝对权力会导致绝对的腐败，权力的过分集中又必然伴随着官僚主义产生，这两个问题对于执政党而言又是一个能否有效长期治理国家的重大问题。早在新中国成立前夕，刘少奇就敏锐地预见到这个问题的出现：处于执政地位的党容易滋生官僚主义的作风，执政后有些人高高在上，不关心人民的疾苦；同时，处于执政地位的党直接面对权力的考验，党的少数干部有可能以权谋私、搞特殊化，出现腐败现象。所以，他在1948年对马列学院学员的讲话中就指出“很多人担心，我们未得天下时艰苦奋斗，得天下后可能同国民党一样腐化。他们这种担心有点理由。在中国这个落后的农业国家，一个村长，一个县委书记，可以称王称霸。胜利后，一定会有人腐化、官僚化。”［8］413
新中国成立以后，他对此一直保持高度警惕，一再重申要克服官僚主义和腐败，改进党的领导作风。在八大政治报告中，他指出：“在党领导了国家政权以后，党内贪污腐化、违法乱纪、道德堕落的现象有了某种程度的发展，这种严重现象必须坚决制止。”［5］272在1962年“七千人大会”上，他再次警钟长鸣：“我们党是掌握了全国政权的执政党，许多党员是国家政权的各级领导人。处于这种执政党的地位，很容易滋长命令主义和官僚主义作风。”［3］696在同年11月全国组织工作会议上，他又深刻指出：“执政的党，有的干部可能腐化下去。……如果对腐化堕落的不处理，无产阶级的政党也可能变质，这是个严重的问题，革命等于白革。”［3］726把反腐败提到如此的高度认识，可见其重视。 刘少奇还认为，对权力缺乏有效的监督是造成官僚主义和腐败问题的主要原因。因此，他极力主张建立和健全监督机制，加强对国家工作人员权力的制约，防止腐败和官僚主义。他认为“好的干部如果没有经常的监督也可能变坏。因此，对一切国家机关工作人员都应实行监督，除了广大人民的监督以外，还必须加强各级监察机关和检察机关，认真实行国家的监督。”［5］174他还强调要发挥党的监督、群众监督、民主党派的监督和新闻舆论监督等多种监督主体的作用，甚至提出：“必须鼓励和支持由下而上的批评和揭露；凡是对批评者实行压制和报复的人，必须受到应得的处分。”［5］249可见他对这个问题一直有着清醒的认识。
三、实行法治，创立依法治国的基本执政方略
实行法治宪政、依法治国是一个国家长治久安的基石，也是一个革命党成为执政党后治理国家的基本执政方略。我们党在这方面的认识曾经历了一个曲折的发展过程。
新民主主义革命时期，我们党要用革命的暴力去夺取政权，那么，对于旧政权的法律和制度，毫无疑问应当加以摒弃。新中国成立初期，我们党已成为在全国范围执政的党，担负起领导人民建设新政权的重任，依照《 共同纲领 》建立了各级国家机构，并通过国家政权制定了一些重要的法律、法规。但当时还没有条件及时制定完备的法律来实施对国家和社会的领导，主要还是依靠政策和群众运动的方式来领导国家建设。尽管如此，刘少奇当时就主张在法律的框架内解决社会中的各种矛盾，使执政党的政治活动规范性运作，他提出有关国家政治的、经济的和社会制度的“党的这些决议，只有经过人民政府的法定机关的宣布，才能具有法律上的效力。”［1］132以上主张体现了刘少奇对新中国初期的法治建设的积极探索。
1954年，中华人民共和国宪法颁布实施，我国的法制建设进入了新的阶段。我们党领导人民制定了宪法和法律，也要领导人民遵守宪法和法律。宪法和法律体现了执政党的主张、人民意愿和国家意志的统一。党员遵守宪法和法律，就是遵从人民的意愿，维护国家的利益，服从执政党的领导。刘少奇高度重视宪法在国家生活中的作用和权威。他在关于宪法草案的报告中不仅指出“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的”国家根本大法，还特别强调中国共产党虽然是执政党，但是“党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”［5］168这一论述，实际上是有关“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一法治思想的滥觞。
反对特权，法律面前人人平等是实行法治的一个基本原则。刘少奇一贯主张任何人和组织都必须遵守法律，都没有凌驾于法律之上的特权，不允许有超出法律之外的特殊公民和组织。对于违反国家法律的党员和干部，他主张必须依法处理。1954年12月他在处理干部离婚纠纷问题的一份文件中批示：“所有离婚案件，包括党员干部的离婚案件，一律由法院处理”，并对于该文件提出的“法院必须坚持独立依法审判的原则，真正贯彻党的政策和国家的法律，打破情面和顾虑，不应容许一部分干部成为特殊人物，置身于法律之外”［9］的内容，表示完全赞同，充分体现了他的“法律面前人人平等”思想。
1956年，社会主义制度初步建立，健全法制和依法治国已成为当务之急。刘少奇顺应历史趋势，在党的八大政治报告中明确指出:“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”［5］253
1957年以后，由于革命党的惯性思维定式造成阶级斗争扩大化，党的一元化领导和个人集权加强，导致以党代政、以党代法的“人治”泛滥，不仅没有能够实现向法治社会的转变，反而公开提出以党的决议代替法律，明确把执政党置于法律之上，以政策和群众运动冲击甚至否定法律秩序，法治建设出现严重的曲折。党与国家法律的关系也陷入不正常状态，在政法机关强调必须绝对服从党的领导，最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，地方上取消了公检法三机关的建制，改为“政法部”或“政法公安部”，甚至提出“一长代三长（公安局长、检察长、法院院长），一员顶三员（侦查员、检察员、审判员）”的口号，这样，完全否定了司法独立原则和党的八大确立的“公、检、法分工负责和互相制约”的原则，在司法实践中带来严重后果，使社会主义民主和法治建设遭到了很大破坏。
毋庸讳言，刘少奇在当时的特定历史背景下，也曾提出过依靠人治和党的决议来治国，但他对随意破坏法制所造成的混乱后果很快作出反省，开始纠正错误的做法。1962年5月，他在对1958年以来的政法工作进行总结时，就批评有的党政负责人，随便批准捕人，根本不要公安局、检察院这一套，这是一种破坏法制的行为，必须坚决制止。针对党对政法机关的绝对领导，他认为党要善于领导，党委一般不干预具体的审判业务。对于法院工作，他则强调：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判案子”，甚至提出“不要提政法机关绝对服从各级党委领导，它违法，就不能服从。”［5］452他还从司法机关工作程序的角度提出要保持其独立性：“检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务，党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上级写报告要直接报，不要经党委批准，经过党委批准是错误的”，针对公检法合署办公，他则指出“要有对立面，唱对台戏，三机关互相制约也是对立面，也是唱对台戏”［7］554，强调通过加强公检法之间的相互制衡来保证司法的公平。
但遗憾的是，刘少奇重建法治的努力并未能阻止巨大的历史惯性，到“文化大革命”时更是践踏法律，国无宁日，刘少奇已成为这次革命的对象，宪法也未能保护他身为国家主席的尊严和权利，通过党的决议就撤销其党内外一切职务，最终他个人成为“继续革命”的祭品，亿万人民也身受其害。这种“无法无天”的混乱局面不仅使执政党自毁形象，而且也使其执政能力和执政水平大大削弱，最终破坏了自己的执政基础。直到1978年12月党的十一届三中全会以后，才拨乱反正，开始重归法治的轨道：“党在宪法和法律范围内活动”纳入党章，“依法治国，建设社会主义法治国家”也成为宪法的准则。执政党依法执政已经成为全党和全社会的共识，刘少奇对革命党向执政党转变的探索和努力也融入了时代的洪流，成为现今全面改革的宝贵历史经验。 参考文献：
［1］中共中央文献研究室，中央档案馆.建国以来刘少奇文稿:第1册［M］.北京：中央文献出版社，2005.
［2］中共中央文献研究室，中央档案馆.建国以来刘少奇文稿:第3册［M］.北京：中央文献出版社，2005.
［3］中共中央文献研究室，中共中央党校.刘少奇论党的建设［M］．北京：中央文献出版社，1991．
［4］中共中央办公厅.中国共产党第八次全国代表大会文献［Ｚ］．北京：人民出版社，1957．
［5］刘少奇.刘少奇选集:下卷［M］．北京：人民出版社，1981．
［6］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］．北京：人民出版社，1994．
［7］中共中央文献研究室.刘少奇年谱:下卷［M］．北京：中央文献出版社，1996．
［8］刘少奇.刘少奇选集:上卷［M］．北京：人民出版社，1981．
［9］中共中央文献研究室，中央档案馆.建国以来刘少奇文稿:第6册［M］.北京：中央文献出版社，2005：473.
责任编辑 何成学
Liu Shaoqi’s Exploration on the Transition of the Communist Party of China from
Revolutionary Party to Ruling Party
Du Benli
（Party School of Henan Provincial Committee of C.P.C. Zhengzhou Henan 450002）
Abstract: After the founding of New China, Liu Shaoqi began to explore the issues related to the transition of the Communist Party of China from revolutionary Party to ruling Party and obtained some useful understanding on the following issues: improving and perfecting the Party’s leading and ruling mode through the division of work between the Party and the Administration; preventing personal authoritarian rule, bureaucratism and corruption from happening through the check and supervision of power; upholding the rule of law as a basic ruling strategy through strengthening the legal system, in which the Party members shall take leading roles in abiding by the constitution and law. Liu Shaoqi’s explorations in this regard provide valuable experiences for the present all-round reform in the new period.
Key Words: Liu Shaoqi, the Communist Party of China, revolutionary Party, ruling Party