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商务部从2004年1月23日开始，开始对针织布、胸衣和袍服三类纺织品采用出口登记管理办法，对企业向全球出口的数量和出口单价实行“双挂钩”管理。这条新闻，很快被人们认为是中国针对美国的“特保调查”的应对措施。当然，应对措施绝不仅仅只有这一条。
2003年11月19日，美国商务部宣布，美国纺织品协议执行委员会(CITA)决定对我出口的针织品、胸衣、袍服三类纺织品启动特别保障措施。这是自中国加入WTO以来，美国纺织产业首次提出的“特保”申请。入世以来，据不完全统计，中国企业已经遭遇7起“特保”调查。
“特保”一旦实行，将会带来一系列不利的连锁反应，如何应对“特保”？也成为解决相关贸易摩擦的关键问题。
“特保”实行的可怕后果
2003年11月19日，美国商务部宣布，美国纺织品协议执行委员会(CITA)决定对我出口的针织品、胸衣、袍服三类纺织品启动特别保障措施。这是中国加入世贸组织以来，美国纺织产业首次提出的“特保”申请。
入世以来，据不完全统计，中国企业已经遭遇了7起“特保”调查，分别是： 2002年9月，印度请求对中国的缝纫针启动特定产品过渡性保障机制；2002年10月，美国针对中国制动器实施特别保障调查；2003年7月24日，美国纺织品制造商协会（ATMI）等向美国政府提出实施特别保障措施，要求对中国生产的针织布、手套、胸罩和袍服的进口设置7．5％的年度增长限制；2003年7月30日，欧盟对中国橘子罐头实施为期9个月的WTO “特保”调查，这也是欧盟首次对中国商品实施“特保”调查。
特保措施一旦启动，随之而来的出口数量限制，对纺织企业的打击将非常严重，会对未来1年内我对美出口的上述纺织品增长造成重大影响。增长率不得超过最近14个月中头12个月累计对美出口量的7.5%。粗略计算，2002年我国纺织品出口600多亿美元，占全国商品出口总额近20%。一旦特保程序启动，出口数量将立刻限制在36亿-45亿美元之间。
尤其值得注意的是，美国国内实施的是案例法，如果纺织品四类商品被动用“特保”措施，其它纺织品也将面临同样的设限威胁。更可怕的是，根据ＷＴＯ规则中的“双边谈判多边适用”原则，ＷＴＯ的成员都可以使用中国在入世谈判时给予美国的承诺来限制中国产品的出口。据悉，目前一些发展中国家以及欧盟等经济体也正在提出要求，希望在取消大部分国家的关税后，仍保留对中国部分商品的关税。
“特保”的涵义
所谓“特保条款”，是指一WTO成员，为防止另一WTO成员的出口产品对其国内产业造成损害，对后者的产品采取限制措施。 也就是说，在公平竞争的自由贸易中，成员国一方完全可以因保护本国产业的需要而对来自所有成员国的某种产品实施保障措施，限制其进口，以抵制或消除因该产品输入导致本国产业的损害或损害威胁。
1999年11月15日，中美签署了《中华人民共和国与美国市场准入协议》，中国在一些问题上也做出了让步，接受“特定产品过渡性保障条款”（以下简称“特保条款”）。但在谈判中，美国坚持认为中国是一个向市场经济转型的国家，而不是一个完全的市场经济国家。这一立场导致的直接结果是增加了“特保”条款。
此后，在中国加入ＷＴＯ的多边谈判中，中美市场准入协议的这一规定，在作个别文字调整之后，纳入《中华人民共和国加入ＷＴＯ议定书》第16条。
《议定书》第16条还规定，凡是世界贸易组织成员都可以在我国加入世界贸易组织后的12年内，制定针对中国的特殊保障措施法规，发起特保措施案件。
中国应对“特保”的六大策略
此次美国对中国纺织品的设限是全球范围内第一次启动特保措施，无前例可循。另外，“特保”条款操作方便，弹性较大。WTO对于特保的规定，并不像反倾销那样有量化的判断标准和程序。其判定标准“进口激增造成市场扰乱”的定义模糊，一旦实施就会采取征收临时性高关税或实行数量限制等惩罚性措施。这次美国提出特保，到目前也没有对外公布其市场调查报告。按规定美提出磋商之后我方要进行的出口控制，但控制的时间的计算存在有很多技术性问题尚需确定，比如，是以中国产品的报关时间算，还是以货物到达美国的清关时间算，这期间有大约一个月的时差。还有7.5%的基数的计算，中美双方的海关统计原本就存在很大的口径不一。因此，加强对WTO“特保条款”的对策研究，尽快建立、健全一套完整、有效的特殊保障措施运作机制已迫在眉睫。
建立和完善我国的特保机制
加强WTO及国外特保立法的研究，建立和完善我国的特保机制。除美国外，目前在国内完成特保立法的还有韩国、巴西、印度、日本、欧盟、加拿大、墨西哥等，这些国家（地区）都是我国纺织品出口的主要市场。
目前，关于保障措施的基本条款，我国主要依照《中华人民共和国对外贸易法》（1994年7月1日开始实施）第29条的规定：“因进口产品数量增加，使国内相同产品或其直接竞争产品的生产者受到严重损害或者严重损害威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或损害的威胁”。但这毕竟只是一个原则性条款，该条款如何运用，如何操作尚未确定，人才、机构等相关配套性规定尚未出台，至今无法实施。在即将制定的《中华人民共和国反倾销法》中，应充分注意到有关保障措施的问题，对相关条款应予立法。更为重要的是，应组织专家制定一部具体、详细的《中华人民共和国保障措施条例》。该条例应该是具有可操作、实用性的法规，要列明保障措施的内容，实施保障措施的组织机构，保障措施的调查方式，认定实施保障措施的条件和标准等。
此外，还应尽快着手建立实施保障措施的组织机构，培养一大批谙熟世贸组织规则的经贸法律专才，特别是国际贸易反倾销与保障措施相关知识的人才。
加强对话与磋商
充分利用WTO规则和争端解决机制，加强对话与磋商，维护本国的正当权益。根据特保措施的规定，在美国宣布对中国产品实行“特保”调查以后，美国政府必须于30天内与中国展开磋商，并应在90天内达成协议。目前，中美双方已进行了数次接触, 并已经对中国三类纺织品设限问题进行了多次磋商。据悉，双方会谈的焦点主要集中在配额、出口许可证的发放和是否采取电子化监控的方式控制出口等。
我国在谈判中指出, 美国对中国纺织品设置配额限制不符合美纺织品协议执行委员会公布的《关于针对从中国进口纺织品和服装采取保障措施的程序》。该设限规定, 不仅违反了中国加入世贸有关法律文件，违背了世贸组织所提倡的自由贸易、透明度和非歧视原则，造成中国民族产业和国内市场将面临不公平贸易风险，而且向美业界和其他世贸成员发出了错误信号。
我们呼吁美国应该从大局出发, 尽快启动2003年10月底美国商务部部长埃文斯到访时承诺建立的中美纺织品交流机制。
采取主动设限与预警机制
目前我国的企业和协会、商会的联系比较松散，行业自律尚未得到很好的加强，尤其在价格上缺乏有力的协调。而且还存在个别企业间竞相压价的现象，极易引发国外运用反倾销措施、特保措施等。对此，我们企业要有清醒地认识，把有关国际争端发生的风险降到最低，避免在同一时期将一种产品向一个国家或同一个市场大幅度增加出口，以致对这个国家或市场，或当地同行业的企业造成损害。
从2004年1月23日开始，商务部对针织布、胸衣和袍服三类纺织品采用出口登记管理办法，对企业向全球出口的数量和出口单价实行“双挂钩”管理，开始对纺织品主动设限。无论一般贸易还是加工贸易，企业均需在出口报关前领取出口登记证，以规定的数量和不低于最低限价的价格出口。同时，在美国海关和中国商务部的网站上，都公开了纺织品限制的数额和中国企业已经使用掉的份额的比例。此次登记证制度的一个明显特点是加大了对违反规定限价的处罚力度。针对欧盟对中国农产品的“特保调查”，商务部还即将出台有关柑橘罐头出口等问题的38号文件，对今后柑橘罐头出口的数量、价格将会协商裁定。目前中国部分农产品出口增长过快，大多数企业主要依靠劳动力成本低的优势打开市场，以低附加值的传统产品为主，企业品牌意识薄弱，满足于短期的效益增长，不惜竞相压价。
另外，商务部及有关部门正在对纺织品出口的预警机制进行研究，准备进一步论证后实施。通过我国政府驻外机构、外国行业协会和律师事务所等渠道收集信息进行分析后形成各类纺织品的三级预警：红色区域表示出口已经受限，橙色区表示出口已严重受阻，黄色表示已引起外国企业或行业协会注意。
民间游说与政府交涉相结合
2003年7月30日，欧盟委员会决定对中国出口的柑橘罐头实施为期9个月的“特保”调查，随后不久，中国罐头工业协会和罐头企业连续3次赴西班牙、德国等国进行“民间游说”，中国商务部也5次赴欧交涉，走访了众多大客户，取得了他们的支持，终于使欧盟决定中止对中国采取“特保”措施。使实施仅为154天的“特保”措施得以取消，打赢了中国应对“特保”调查的第一场“反击战”。
据悉，此次美国对中国纺织品采取“特保”，获得了美国120多位国会议员的联署支持。在这些议员中，包括了北卡州和南卡州所有现任的参议员和众议员。这两州被认为是受中国纺织品冲击影响较为突出的地区，而他们恰恰又组成了共和党的基础选民队伍。2004年是美国的大选之年，在如此复杂的背景下，建议我国政府有关部门能与美国政府相应机构交涉协调，表明我国反对美国可能重新启动配额限制的原则立场，并加强与美国进口商、分销商组织的联络，利用美国的非政府力量，全力抑制美国政府对我动用特别保障措施的企图。充分发挥中国民间机构的游说作用，例如中国纺织工业协会可与美国同业协会组织对话表明立场，争取参加美方可能要举行的听证活动，代表产业部门进行维权，促成一个更良好的解决结果。
树立品牌意识,实现产品出口市场多元化
提升技术含量、塑造品牌才应该是中国产品在国际市场上抵御“壁垒”的法宝，国内企业应该树立全局和长远意识，坚持市场多元化战略，拓宽销售渠道，避免出口市场过于集中，增强抗风险能力。
改进出口商品结构也是有效避免各种“特保”调查的捷径。以浙江柑橘罐头出口为例，浙江历年出口的柑橘罐头主要销往日本、美国、德国、荷兰、加拿大等5国，从2002年1至8月来看，出口到上述5国的合计数占全部出口量的86．86％。过分集中少数几个经济发达国家，市场风险很大，在无明确证据来佐助其实施技术性贸易保护措施或反倾销等措施时，外国生产企业的目光就会投向专门针对我国产品的特别保障措施。
另外，适时采取贸易转移战略。美方设限将给中国纺织品企业的出口贸易带来很大风险。因为美方对中国的配额控制是针对整个国家的，单个企业在接单、出口时可能并不清楚国家配额当时的使用情况，就有可能导致一批货物在半途“卡壳”。由于美国减少从华进口纺织品，必然会增加从其他地区的进口，因此中国纺织品企业在东南亚设厂就成了逃避配额壁垒的捷径。另外，比如中美洲自由贸易协定( CAFTA) 中对关税优惠安排(TPLs)规定“允许中美洲国家进口别国面料或者半成品并加工后绕开正常关税出口到美国市场”，那么中国就可以出口纺织品面料，到中美洲后再加工成服装出口到美国。
企业要增强自我保护的能力
企业在遭遇到有关国家采取特保措施时，要积极应诉，敢于保护自己，提高应对和抗辩能力。各类出口企业应当认识到，由于我国加入WTO《议定书》中有特保条款的规定，一定要注意避免在短期内大幅度激增出口产品的数量，否则必然会导致其他国家采取有针对性的保障措施。
我们不能一味地抱怨贸易伙伴的歧视和不公，要加强对WTO规则的学习和研究，掌握和学会利用有关游戏规则开拓国际市场。
此外，企业要积极配合行业协会及政府有关部门，加强预警工作，积极报送有关预警数据，及时接收行业协会和有关部门发布的预警信息。企业经营要符合市场经济规则，采用与国际接轨的会计制度，因为当特保措施调查时，产品价格的最终认定，关键要看企业财务报表和会计凭证。
2003年11月19日，美国商务部宣布，美国纺织品协议执行委员会(CITA)决定对我出口的针织品、胸衣、袍服三类纺织品启动特别保障措施。这是自中国加入WTO以来，美国纺织产业首次提出的“特保”申请。入世以来，据不完全统计，中国企业已经遭遇7起“特保”调查。
“特保”一旦实行，将会带来一系列不利的连锁反应，如何应对“特保”？也成为解决相关贸易摩擦的关键问题。
“特保”实行的可怕后果
2003年11月19日，美国商务部宣布，美国纺织品协议执行委员会(CITA)决定对我出口的针织品、胸衣、袍服三类纺织品启动特别保障措施。这是中国加入世贸组织以来，美国纺织产业首次提出的“特保”申请。
入世以来，据不完全统计，中国企业已经遭遇了7起“特保”调查，分别是： 2002年9月，印度请求对中国的缝纫针启动特定产品过渡性保障机制；2002年10月，美国针对中国制动器实施特别保障调查；2003年7月24日，美国纺织品制造商协会（ATMI）等向美国政府提出实施特别保障措施，要求对中国生产的针织布、手套、胸罩和袍服的进口设置7．5％的年度增长限制；2003年7月30日，欧盟对中国橘子罐头实施为期9个月的WTO “特保”调查，这也是欧盟首次对中国商品实施“特保”调查。
特保措施一旦启动，随之而来的出口数量限制，对纺织企业的打击将非常严重，会对未来1年内我对美出口的上述纺织品增长造成重大影响。增长率不得超过最近14个月中头12个月累计对美出口量的7.5%。粗略计算，2002年我国纺织品出口600多亿美元，占全国商品出口总额近20%。一旦特保程序启动，出口数量将立刻限制在36亿-45亿美元之间。
尤其值得注意的是，美国国内实施的是案例法，如果纺织品四类商品被动用“特保”措施，其它纺织品也将面临同样的设限威胁。更可怕的是，根据ＷＴＯ规则中的“双边谈判多边适用”原则，ＷＴＯ的成员都可以使用中国在入世谈判时给予美国的承诺来限制中国产品的出口。据悉，目前一些发展中国家以及欧盟等经济体也正在提出要求，希望在取消大部分国家的关税后，仍保留对中国部分商品的关税。
“特保”的涵义
所谓“特保条款”，是指一WTO成员，为防止另一WTO成员的出口产品对其国内产业造成损害，对后者的产品采取限制措施。 也就是说，在公平竞争的自由贸易中，成员国一方完全可以因保护本国产业的需要而对来自所有成员国的某种产品实施保障措施，限制其进口，以抵制或消除因该产品输入导致本国产业的损害或损害威胁。
1999年11月15日，中美签署了《中华人民共和国与美国市场准入协议》，中国在一些问题上也做出了让步，接受“特定产品过渡性保障条款”（以下简称“特保条款”）。但在谈判中，美国坚持认为中国是一个向市场经济转型的国家，而不是一个完全的市场经济国家。这一立场导致的直接结果是增加了“特保”条款。
此后，在中国加入ＷＴＯ的多边谈判中，中美市场准入协议的这一规定，在作个别文字调整之后，纳入《中华人民共和国加入ＷＴＯ议定书》第16条。
《议定书》第16条还规定，凡是世界贸易组织成员都可以在我国加入世界贸易组织后的12年内，制定针对中国的特殊保障措施法规，发起特保措施案件。
中国应对“特保”的六大策略
此次美国对中国纺织品的设限是全球范围内第一次启动特保措施，无前例可循。另外，“特保”条款操作方便，弹性较大。WTO对于特保的规定，并不像反倾销那样有量化的判断标准和程序。其判定标准“进口激增造成市场扰乱”的定义模糊，一旦实施就会采取征收临时性高关税或实行数量限制等惩罚性措施。这次美国提出特保，到目前也没有对外公布其市场调查报告。按规定美提出磋商之后我方要进行的出口控制，但控制的时间的计算存在有很多技术性问题尚需确定，比如，是以中国产品的报关时间算，还是以货物到达美国的清关时间算，这期间有大约一个月的时差。还有7.5%的基数的计算，中美双方的海关统计原本就存在很大的口径不一。因此，加强对WTO“特保条款”的对策研究，尽快建立、健全一套完整、有效的特殊保障措施运作机制已迫在眉睫。
建立和完善我国的特保机制
加强WTO及国外特保立法的研究，建立和完善我国的特保机制。除美国外，目前在国内完成特保立法的还有韩国、巴西、印度、日本、欧盟、加拿大、墨西哥等，这些国家（地区）都是我国纺织品出口的主要市场。
目前，关于保障措施的基本条款，我国主要依照《中华人民共和国对外贸易法》（1994年7月1日开始实施）第29条的规定：“因进口产品数量增加，使国内相同产品或其直接竞争产品的生产者受到严重损害或者严重损害威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或损害的威胁”。但这毕竟只是一个原则性条款，该条款如何运用，如何操作尚未确定，人才、机构等相关配套性规定尚未出台，至今无法实施。在即将制定的《中华人民共和国反倾销法》中，应充分注意到有关保障措施的问题，对相关条款应予立法。更为重要的是，应组织专家制定一部具体、详细的《中华人民共和国保障措施条例》。该条例应该是具有可操作、实用性的法规，要列明保障措施的内容，实施保障措施的组织机构，保障措施的调查方式，认定实施保障措施的条件和标准等。
此外，还应尽快着手建立实施保障措施的组织机构，培养一大批谙熟世贸组织规则的经贸法律专才，特别是国际贸易反倾销与保障措施相关知识的人才。
加强对话与磋商
充分利用WTO规则和争端解决机制，加强对话与磋商，维护本国的正当权益。根据特保措施的规定，在美国宣布对中国产品实行“特保”调查以后，美国政府必须于30天内与中国展开磋商，并应在90天内达成协议。目前，中美双方已进行了数次接触, 并已经对中国三类纺织品设限问题进行了多次磋商。据悉，双方会谈的焦点主要集中在配额、出口许可证的发放和是否采取电子化监控的方式控制出口等。
我国在谈判中指出, 美国对中国纺织品设置配额限制不符合美纺织品协议执行委员会公布的《关于针对从中国进口纺织品和服装采取保障措施的程序》。该设限规定, 不仅违反了中国加入世贸有关法律文件，违背了世贸组织所提倡的自由贸易、透明度和非歧视原则，造成中国民族产业和国内市场将面临不公平贸易风险，而且向美业界和其他世贸成员发出了错误信号。
我们呼吁美国应该从大局出发, 尽快启动2003年10月底美国商务部部长埃文斯到访时承诺建立的中美纺织品交流机制。
采取主动设限与预警机制
目前我国的企业和协会、商会的联系比较松散，行业自律尚未得到很好的加强，尤其在价格上缺乏有力的协调。而且还存在个别企业间竞相压价的现象，极易引发国外运用反倾销措施、特保措施等。对此，我们企业要有清醒地认识，把有关国际争端发生的风险降到最低，避免在同一时期将一种产品向一个国家或同一个市场大幅度增加出口，以致对这个国家或市场，或当地同行业的企业造成损害。
从2004年1月23日开始，商务部对针织布、胸衣和袍服三类纺织品采用出口登记管理办法，对企业向全球出口的数量和出口单价实行“双挂钩”管理，开始对纺织品主动设限。无论一般贸易还是加工贸易，企业均需在出口报关前领取出口登记证，以规定的数量和不低于最低限价的价格出口。同时，在美国海关和中国商务部的网站上，都公开了纺织品限制的数额和中国企业已经使用掉的份额的比例。此次登记证制度的一个明显特点是加大了对违反规定限价的处罚力度。针对欧盟对中国农产品的“特保调查”，商务部还即将出台有关柑橘罐头出口等问题的38号文件，对今后柑橘罐头出口的数量、价格将会协商裁定。目前中国部分农产品出口增长过快，大多数企业主要依靠劳动力成本低的优势打开市场，以低附加值的传统产品为主，企业品牌意识薄弱，满足于短期的效益增长，不惜竞相压价。
另外，商务部及有关部门正在对纺织品出口的预警机制进行研究，准备进一步论证后实施。通过我国政府驻外机构、外国行业协会和律师事务所等渠道收集信息进行分析后形成各类纺织品的三级预警：红色区域表示出口已经受限，橙色区表示出口已严重受阻，黄色表示已引起外国企业或行业协会注意。
民间游说与政府交涉相结合
2003年7月30日，欧盟委员会决定对中国出口的柑橘罐头实施为期9个月的“特保”调查，随后不久，中国罐头工业协会和罐头企业连续3次赴西班牙、德国等国进行“民间游说”，中国商务部也5次赴欧交涉，走访了众多大客户，取得了他们的支持，终于使欧盟决定中止对中国采取“特保”措施。使实施仅为154天的“特保”措施得以取消，打赢了中国应对“特保”调查的第一场“反击战”。
据悉，此次美国对中国纺织品采取“特保”，获得了美国120多位国会议员的联署支持。在这些议员中，包括了北卡州和南卡州所有现任的参议员和众议员。这两州被认为是受中国纺织品冲击影响较为突出的地区，而他们恰恰又组成了共和党的基础选民队伍。2004年是美国的大选之年，在如此复杂的背景下，建议我国政府有关部门能与美国政府相应机构交涉协调，表明我国反对美国可能重新启动配额限制的原则立场，并加强与美国进口商、分销商组织的联络，利用美国的非政府力量，全力抑制美国政府对我动用特别保障措施的企图。充分发挥中国民间机构的游说作用，例如中国纺织工业协会可与美国同业协会组织对话表明立场，争取参加美方可能要举行的听证活动，代表产业部门进行维权，促成一个更良好的解决结果。
树立品牌意识,实现产品出口市场多元化
提升技术含量、塑造品牌才应该是中国产品在国际市场上抵御“壁垒”的法宝，国内企业应该树立全局和长远意识，坚持市场多元化战略，拓宽销售渠道，避免出口市场过于集中，增强抗风险能力。
改进出口商品结构也是有效避免各种“特保”调查的捷径。以浙江柑橘罐头出口为例，浙江历年出口的柑橘罐头主要销往日本、美国、德国、荷兰、加拿大等5国，从2002年1至8月来看，出口到上述5国的合计数占全部出口量的86．86％。过分集中少数几个经济发达国家，市场风险很大，在无明确证据来佐助其实施技术性贸易保护措施或反倾销等措施时，外国生产企业的目光就会投向专门针对我国产品的特别保障措施。
另外，适时采取贸易转移战略。美方设限将给中国纺织品企业的出口贸易带来很大风险。因为美方对中国的配额控制是针对整个国家的，单个企业在接单、出口时可能并不清楚国家配额当时的使用情况，就有可能导致一批货物在半途“卡壳”。由于美国减少从华进口纺织品，必然会增加从其他地区的进口，因此中国纺织品企业在东南亚设厂就成了逃避配额壁垒的捷径。另外，比如中美洲自由贸易协定( CAFTA) 中对关税优惠安排(TPLs)规定“允许中美洲国家进口别国面料或者半成品并加工后绕开正常关税出口到美国市场”，那么中国就可以出口纺织品面料，到中美洲后再加工成服装出口到美国。
企业要增强自我保护的能力
企业在遭遇到有关国家采取特保措施时，要积极应诉，敢于保护自己，提高应对和抗辩能力。各类出口企业应当认识到，由于我国加入WTO《议定书》中有特保条款的规定，一定要注意避免在短期内大幅度激增出口产品的数量，否则必然会导致其他国家采取有针对性的保障措施。
我们不能一味地抱怨贸易伙伴的歧视和不公，要加强对WTO规则的学习和研究，掌握和学会利用有关游戏规则开拓国际市场。
此外，企业要积极配合行业协会及政府有关部门，加强预警工作，积极报送有关预警数据，及时接收行业协会和有关部门发布的预警信息。企业经营要符合市场经济规则，采用与国际接轨的会计制度，因为当特保措施调查时，产品价格的最终认定，关键要看企业财务报表和会计凭证。