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摘要：政府部门联合发文的出现适应了社会分工产生的部门间协作的需要，处理的事务涉及地域范围广、涵盖机构多、对象群体广泛。作为一种部门间协调的方式，联合发文建立在已有政府部门基础上，在各部门职责范围内配合完成某项工作。运用内容分析法收集1987年至2004年的200篇联合发文名称、发文年份、发文部门、发文层级、发文内容、发文对象等信息，在此基础上总结联合发文的形式和内容特征，对我国政府及部门间联合发文现象进行初步分析。
关键词：联合发文；内容分析法；政府职能；部门职责
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2015）05-0066-08
社会分工的出现是管理效率提高的起点。政府部门的划分正是为了应对政府规模扩大、管理范围拓展的需要，为提高政府效率而进行的。部门划分后每个政府部门负责不同的行政事务，以处理专门性的工作。与此同时，政府工作中还有需要多个政府部门共同处理的事务，因而部门间的协作也是经常性的。在中国，政府部门间协作机制主要包括跨部门领导小组、议事协调机构、联席会议、部门会商、会签制度和联合发文及联合行文等，其中的联合发文及联合行文整合了若干部门的意见和功能，通过这些部门共同解决跨部门的事务。与前述几种方法相比，联合发文的优点在于并不需要成立具体的跨部门组织机构，而是基于原有政府部门的组织机构便可实施。本文以1987年至2004年的200篇各级政府的联合发文为例，对联合发文进行初步研究。
一、研究背景和研究方法
联合发文和联合行文是中国政府部门经常使用的公共管理方式。在中国政府层级中，中央、省、市（地区）、县、乡（镇）均使用过联合发文或联合行文。就中央层级而言，国务院25个组成部门都曾使用过联合发文或联合行文。政府部门联合发文，是指由同一层级两个或两个以上政府部门对需要由这几个部门共同完成或负责的事项联合发布公文。联合发文有一个牵头部门，文号使用该部门的；在发文部门中，把牵头部门放在第一位。联合行文的范围更广，不但同级政府的几个部门可以联合行文，同一级别的不同政府也可以联合行文，同级政府部门也可以与下一级政府联合行文；不但几个政府部门可以联合行文，政府及其部门与同级党委、军队机关可以联合行文，政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。由于联合发文和联合行文的性质接近，本文中统称为联合发文，不对两者进行区分。
（一）有关文件与研究现状
据现有资料，国务院于1987年《国家行政机关公文处理办法》中规定政府部门间联合发文应如何落款，2000年《国务院关于进一步精简会议和文件的通知》、2006年国家档案局8号令附件《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、2008年《国务院工作规则》以及2013年《国务院工作规则》中对联合发文的发文单位、发文字号、发文归档及归档年限等也都先后做出规定。但是有关于联合发文的定义，以及部门联合发文的权限、可以进行联合发文的事项范围、联合发文的监督机制等都没有具体规定。
从现有文献看，关于政府部门联合发文研究的著述很少。在论文方面，与本文主题相关性较大的文献是王春业、任佳佳的《论多主体联合发文现象》[1] ，该论文从功能和规范的视角对多主体联合发文现象进行评议，一方面认为联合发文现象有其存在的必要性，另一方面认为联合发文不符合法律规范的要求，并综合给出了规范联合发文的建议。此外，在中国知网中搜索“联合发文”，相关文章还包括《检察日报》的《公检法联合发文就弱化了制约吗》、沧海一粟的《联合发文算不算协办机关发文》等，属于评论性文章，学术价值不高。有关“联合行文”的研究主要有许振彪的《发文机关联合行文要规范》[2] 、陈龙的《机关联合行文时应注意的几个问题》[3]等，多从联合发文的行文规范说起，重在对发文格式的讨论，还不是对联合发文的行政管理学和政治学研究。
（二）研究方法与数据来源
本文采用内容分析法对政府部门联合发文的类型与特点进行研究。内容分析法基于一定数量的文字资料，通过对每份资料中共有的信息、有意义的词句等进行搜集、整理、统计和推断，寻找信息中显示的共性或趋势等内容。内容分析法是一种结合定性与定量研究的综合研究方法，其基本做法是从收集到的关于某一主题的数量较多的文献中，在每篇文章中抽选有价值和重复出现的内容和信息，据此转变为定量数据，分析这些内容和信息的发展趋势、特征等[4]。
根据内容分析法的步骤，本文围绕政府部门联合发文的形式和内容这一研究主题对联合发文文章进行收集，通过运用NOTEEXPRESS文献管理软件，本人搜集到932篇联合发文，包含从1987年至2013年各层级各主题的联合发文；抽取1987年至2004年政府部门之间、政府部门与党的组织、社团组织、企业单位等主体间的200篇联合发文的文章作为文献样本。确定分析单元为发文年份、发文部门、发文层级、发文内容和发文对象。发文年份即按照时间顺序，统计1987年至2004年间的各年。发文部门按照政府机构、党的组织、社团组织、检察机关、法院系统、企业单位进行分类，其中政府部门又细分为部委、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位等59个组成机构。发文层级按照中国行政层级的划分，分为中央、省、市、县、乡五级。发文内容通过每篇联合发文的主题进行分类，大致包含“农业”、“农民”、“农村”、“企业”、 “档案”、“标准”、“教育”等问题。发文对象分为上下对口、职责对应，划分标准为上下对口类目的发文对象是发文机构的直属下级机构、职权范围相似的政府机构。例如，财政部—各省财政厅，民政部—各级民政部门等。职责对应类目的发文对象是发文机构职责范围内管理的某些公司、行业、机构、项目、当事人等。例如，规划局——所有建设项目，证监会——上市公司等。通过对收集到的200篇文献中各分析单元的统计，本文对政府部门联合发文的形式和内容特征做了初步研究。 二、联合发文的形式分析
（一）联合发文的主体分布
在统计的200篇联合发文中，政府部门间联合发文数最多，为131篇；党的组织与政府部门联合发文数共30篇；政府部门与社团组织联合发文数为17篇；还涉及政府部门与企业单位、政府部门与法院系统，以及三个跨类型主体间联合发文，但均占少数（参见表1）。
1.联合发文主体分布集中于政府部门之间
政府部门之间联合发文基于部门职责的交叉与配合，当政府部门与其承担的职责不是一一对应的情况下，联合发文现象易于发生。
我国政府职能总的来说分为四大板块，包括政治、经济、文化教育和社会服务。再进行细分，政治职能包含国家军事管理、外交、防御外来侵略、保卫国家主权、完善民主制度、提高公民参政意识等职责；经济职能包含确保经济稳定协调发展、实现国家和地方经济发展目标、制定产业政策、优化生产力布局和产业结构、实施有效税收、建立统一市场等职责；文化教育职能包含制定教育科学文化的发展战略和规划、颁布相关发展政策、指导监督协调各地各部门教育科学事业发展的关系、加强全民思想道德建设等职责；社会服务职能包含制定社会福利和保障体系、建立社会福利管理体制、筹集社会保障基金、加强生态环境保护等职责[5]（p.164）。
政府部门设立与政府职责的关系可以分为以下三种。第一种是一一对应的关系，即一个政府职责对应一个政府部门。例如，政治职能中军事保卫职责对应国防部，外交职责对应外交部等。第二种是政府部门设立与政府职责划分是多对一关系，即多个政府部门承担一项政府职责。例如，财政部与税务总局共同分担政府税收职责。首先财政部制定税收立法计划[6] ，然后由税务总局起草税收法律法规草案，并与财政部共同审议上报税法和税收条例草案，针对执行过程中的问题由税务总局进行解释，执行结果交由财政部备案[7] 。第三种是政府部门设立与政府职责划分是一对多关系，即一个政府部门承担多项政府职责。例如，发展和改革委员会既承担研究总量平衡、国家经济安全和总体产业安全等重要问题并提出宏观调控政策建议，又负责推进、协调经济体制改革的责任；研究改革中出现的重大问题，还负责制定气候变化的应对战略，牵头组织参加气候变化国际谈判[8]；其中既涉及经济职能中宏观调控与市场监管，还负责社会公共服务职能中保护生态环境的职责。
在上述政府部门设立与政府职责划分的三种关系中，后两种关系均为非一一对应的关系。在第二种关系中，一项政府职责需要多个部门配合完成，职责的实现过程也是部门间合作的过程，在此过程中由部门合作发布的公文大部分是以联合发文的形式进行。在第三种关系中，一个部门被赋予多项政府职责，其中涉及“牵头”、“参与”、“协调”等职责，表示需要与其他部门的合作实现这些政府职责，通常要以联合发文的形式。
2.综合性部门经常使用联合发文
在中央政府部门中，发展和改革委员会这一综合性部门与其他政府部门联合发文数最多，为59篇。从政府部门设立与部门职责的关系看，发展和改革委员会的机构设置与职责划分是一对多关系。发展和改革委员会的职责涉及经济职能中宏观调控与市场监管，其职责范围覆盖面广，经常需要联合其他部门共同发文。发展和改革委员会机构与职责一对多关系还体现为其下设机构与一部分国务院部委对应。从发展和改革委员会内部机构的设立看，发展和改革委员会下设的处和司与一部分国务院部委的职责相对应。其下设资源节约和环境保护司、财政金融司、经济运行调节局等机构，与国务院环境保护部、财政部、交通运输部等几乎是完全对应的。这样在机构设立上的对应使得两者在处理事务中的职责功能交叉，导致发展和改革委员会与政府其他部门联合发文多。
发展和改革委员会是在原国家计划委员会的基础上，先后合并了国家经济与贸易委员会、国务院经济体制改革办公室、国家人口和计划生育委员会而成。这些机构的合并使发展和改革委员会既有在微观层面对市场经济、对企业以及对建设项目的监督管理工作，又有宏观层面对产业结构改革、经济体制改革、制定社会发展战略方针的职责。发展和改革委员会的职责范围宽、权限大，也是它与其他国务院部委联合发文几率高的原因。
（二）联合发文的部门数量分析
从表2中可以看出，两个部门联合发文的数量最多，为87篇。在对200篇联合发文统计中，部门数量最多的是12个部门联合发文。随着联合发文部门数量的增加，联合发文数量呈现减少趋势。
联合发文部门数量与联合发文数成反比。联合发文的实现有一定的程序，部门越多程序越复杂。从联合发文的流程看，联合发文先由主办单位起草文件，在起草中涉及其他相关部门职权的，再与相关部门商议共同完成。联合发文成稿后先由主办单位领导签字，再找其他相关部门领导依次签字，待联合发文所涉及部门领导签字完毕后，主办单位再根据会签的修改情况正式打印文稿并复印。加盖公章时，先盖主办单位公章，再携所有复印完毕的文件、各部门领导签字的会签稿，依次到其他部门盖章。如果是在政府办公网上进行部委联合发文的，操作过程也类似于实体形式流程。随着联合发文部门数量的增加，前期协商的成本较高，上述签发过程就需要再多进行一个步骤，就发文的效率和成本来说部门数量越多越不利于提高联合发文的效率，越会增加联合发文的成本。
联合发文的部门数量越多，越是一些需要各部门紧急配合实施的事件。这类事件在联合发文中所占比例随着事件涉及的范围扩大而降低。如有一篇2000年12个部门围绕加强交通管理法治宣传的联合发文，其中发文机构涉及中央层面党的机构、政府机构和群众组织，包括中央综治委办公室、公安部、国家经济贸易委员会、教育部、司法部、全国总工会等部门，覆盖面很广。这篇联合发文的缘由是基于对前一年交通违章伤亡人数统计后得到的数据之惊人而发布的一份公文，文中要求各地有关职能部门充分发挥社会团体的作用，加大对各群体交通安全宣传与教育。作为一个需要各部门紧急配合提升完善交通秩序、提高交通意识的事件，只有各个部门调动起来，配合实施，才能从主观源头与客观设施上减少交通事故，确保交通出行安全。 （三）联合发文的层级分布
根据我国五个政府层级的划分，本文对政府部门联合发文的层级也划分为中央、省、市（地区）、县、乡（镇）。其中，中央层级的联合发文数共125篇，省级联合发文数共66篇，市、县、乡层级发文较少，分别为7篇、2篇和0篇（参见表3）。中央层级联合发文数最多，且随着政府层级降低，联合发文数减少。
使用联合发文事件的特殊性影响了联合发文层级的分布。联合发文是由多个具有制定法规权力的主体联合发表公文的现象，涉及的事件往往具有应急性、广泛性或号召性。这类事件影响的地域范围广、涵盖机构多、对象群体广泛，因此联合发文机关也应具有较大的权威，才能调动有关各部门为联合发文针对的事件发挥相应作用。在我国政府层级中，国务院具有较大的权威，部门设置在“条条对应”的影响中自上而下深入最低层级政府，更能发挥各部门及其所属下级部门的积极性，集中力量在最短的时间内，在发文涉及的范围内解决问题，达到联合发文的效果。相反，行政层级越低的政府，能够辐射的范围越窄。各层级政府部门解决本层级辖区范围内的事件，由于联合发文的事件多为全国性、需要在短时间内解决的问题，仅依靠省、市、县、乡政府权威不足以实现多数联合发文事件的需求，因此由中央层级联合发文，依靠政府机构的渗透力自上而下落实，从权威上保证联合发文的施行。
我国政府过程的条块关系对联合发文的层级分布也有所影响。在地方政府运作过程中，受条块结构的作用，上级部门的力量强于同级政府其他部门的力量，上级部门的决策与意见对下级部门有很强的引导性，使得同级政府各部门之间“块”的作用被弱化。中央层级联合发文借助“条”的机制，发挥部门内部上下对口的设置，以及上级权力的影响，施行顺畅，效果明显，因此这一层级联合发文数最多。
三、联合发文的内容分析
（一）按照发文名称对联合发文的分类
按照联合发文的发文名称不同，可以将政府部门联合发文中的主要类型划分为告知性联合发文、建议性联合发文、规范性联合发文。下表是对200篇政府部门联合发文中几个主要名称进行统计的结果（参见表4）。
联合发文以《通知》命名的为告知性联合发文。作为告知性联合发文，主要以告知和公告为目的，起到上传下达的作用。在《国家行政机关公文处理办法》（下称《处理办法》）中对行政机关的公文种类进行分类及定义，将公文种类分为13种，其中，通知“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”[9] 。这类告知性联合发文，告知的主题从联合发文的题目即可以知道；告知的具体内容在正文表达，具体包括贯彻某法律的通知、贯彻中央对某部分人员的特殊保障的通知、对某具体工作的通知、对某情况的通知、对禁止某项工作的通知等；而且这类联合发文的正文中会包含规定、要求和意见的内容，但是这些规定、要求、意见在告知性联合发文内容中处于次要部分，重点仍在于告知和公告。例如，2004年中华全国供销合作总社、国家工商行政管理总局联合发文《关于在全国供销合作社农资系统积极推进信用分类管理工作的通知》，主要目的在于通知各级供销合作社、工商行政管理机关在供销社农资系统积极推进信用分类管理[10]。
联合发文名称为《××意见》的是建议性联合发文。建议性联合发文重点在提出意见和建议，希望发文对象可以参考此意见落实，但不具有强制性。在《处理办法》中，意见是指“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。建议性联合发文在题目中也会明确表达针对的事件；在正文中强调各级部门的配合分工，建议对象包括联合发文事件涉及的各个相关机构，虽然不具有强制性，但会对相关机构的做法提出参考。2001年国家经贸委、国家工商行政管理总局、公安部等十部委联合发文《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》，该发文为贯彻落实《国务院办公厅转发国家经贸委关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见的通知》（国办发 [2000]59 号），为中小企业信用管理提出了实施的建议，如推进制度的完善、加强组织协调、制定信用评价标准等。
联合发文以《办法》、《规定》、《实施细则》、《方案》命名的是规范性联合发文。规范性联合发文从发文名称看是对发文事件的具体的、详细的和强制性的规定。这类联合发文的名称并不包含在《处理办法》中提出的13种公文范围内，因为这类联合发文的作用类似于部门规章或地方性规章，在法律上具有强制性、内容上有规范性，如果违背该发文的内容会有进一步的惩治措施。以下对《规定》作具体分析。规定未包含在13种类型里，但在国务院行政部门的实践中，这类发文常常存在。1999年的《行政复议法》首次围绕行政机关制定的“规定”提出相关条例，其中提到立法者用行政规定这个概念划分出一类制度现象，即有别于行政法规、规章，行政规定不是法[11] 。办法和规定在公文中通常表示为暂行办法、试行办法或暂行规定等，表明其具有较大可变动的空间。与通知的区别在于办法、规定中会提出建议和具体措施；与意见的区别在于其带有更强的规章性、建议性、
权威性。如国家外汇管理局和中国保监会联合发文《保险业务外汇管理暂行规定》[12]，对我国境内保险经营机构、境内企业或者个人向境内保险公司投保、经营外汇业务的保险经营机构等主体行为进行规定；中国证监会、中国人民银行发布《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，以规范合格境外投资者境内证券投资管理。
（二）按照所针对对象对联合发文的分类
按照联合发文的发文对象不同将政府部门联合发文划分为体制内联合发文、职责性联合发文。在200篇联合发文里，体制内联合发文较多，有66篇；职责性联合发文相对较少，有19篇（参见表5）。
体制内联合发文的特点是其发文对象为对应的下级部门。在我国，从党的机构到政府机构再到社会团体都存在上级与下级职责相似以及机构设置也相似的现象。尤其是政府机构，国务院部委中除专属于中央的，如外交部、国防部等，其余部委从中央一级到省、县、乡都有与之对应的机构。在省、县、乡级政府机构职责中通常在最后一条都写着“承办同级政府和上级部门交办的其他事项”。体制内联合发文在收集到的联合发文中，占有约75%比例，这样的联合发文先传达至下级，由下级再往下一级传达，最后才会到达公文中直接负责的主体。 政府机构内“条条”关系的存在，使得下级机构对上级文件执行力更强而且有直接对接的部门，这样可以减少沟通成本，增加效率，使得由上至下贯穿到基层；而且由于联合发文是多部门的联合，各个部门都是由上至下传文，形成一张竖条的执行网络；而每个层级中各部门为达到公文的联合效果进行合作，使得这张网增加了横向的联系，成为一张网格状的覆盖面极宽的政策传播路径，从而使得联合发文
在体制内得以实施和贯彻。例如，2002年国家环保总局、国家工商总局联合发布《关于加强中小型建设项目环境保护管理工作有关问题的通知》，其发文对象是各级环保部门和工商部门。类似这样的联合发文都是上下对口。
职责性联合发文的特点是其发文对象为部门职责范围内管辖的具体公司、行业、机构、项目、当事人等。例如，从国务院财政部发出的职责性联合发文，其发文对象一般为某类企业。职责性联合发文有固定搭配，如证监会、国资委联合发文的发文对象是上市公司，建委、规划局联合发文的发文对象是所有建设项目等。职责性联合发文的发文效果相比于体制性联合发文较弱。由于职责性联合发文的发文部门与发文对象并不属于同一性质主体，一方是政府，一方是市场主体；两者之间关系的非同质性，使得政府联合发文的权威性降低，市场主体对于政府联合发文的重视度较低；加之缺乏落实的监督机制，导致职责性联合发文的执行力较弱。这类联合发文的数量较少。
除上两种联合发文外，还有体制内联合发文与职责性联合发文相结合的发文，其发文对象既包括直属下级，又包括职责管辖的主体，但这类数量很少。
（三）按照“联合”程度对联合发文的分类
按照联合发文的发文部门数量将政府部门联合发文划分为高度联合、中度联合、低度联合。
联合发文部门数量为2个～3个的是高度联合。高度联合的联合发文表示发文部门间配合十分密切；发文中分工各有侧重，均是主要负责部门；参加的部门越少，联合的程度越高。高度联合的联合发文在数量上占有较大比例。在200篇联合发文中，这一类别有123篇，占到61.5%，随着部门联合的密切度降低，联合发文数也呈现降低的趋势。在高度联合的联合发文中，部门间联合一般有固定的搭配。对于两个部门联合，固定搭配包括：发展和改革委员会与国土资源部、中共中央宣传部与国家新闻出版广电总局、国家建材局与建设部、财政部与国家税务总局、国家经贸委与国家计委等；对于三个部门联合，固定搭配包括：公安部、最高人民检察院和最高人民法院，中国人民银行、财政部和证监会等。以上的固定搭配可以分为两类，一类是职责主管部门与宏观控制部门联合，另一类是职责相互配合的部门联合。
2个～3个的部门联合为高度联合。一是其分工明确。要么是宏观调控与具体实施的关系，要么是相互配合完成工作的关系。这些部门间历史性或职责性的密切关系，使得联合发文更容易进行，也更容易在实施中密切配合。二是如果联合发文的发文对象是每部门直接下级的情况，这些下级仍然可以相互配合再往下级传达，直至最底层的相关政府部门。
联合发文部门数量为4个～6个的是中度联合。中度联合的联合发文表示发文部门间配合较密切，发文分工有一部分是主要负责部门，另一部门是配合协调部门。这样的部门联合，密切度比高度联合要低。
第一，这一类别的部门联合一般是基于上一类别的固定搭配，再加上一些具体的职能部门或协调部门而成。固定搭配的部门可以在实施中较密切配合；具体职能部门由于涉及部门的职责，即使没有其他部门配合，也会对联合发文进行实施；而较少的协调部门的参与，是让联合发文更加便于实施。由于并非所有部门都是主要负责部门，其部门各自的重视程度不同，使得实施中参与的程度也不同。第二，由于中度联合发文的部门数量与高度联合相比较多，数量越多的联合越会导致职责的推诿，导致联合发文在实施中部门配合度降低。
联合发文部门数量为7个以上的是低度联合。低度联合的联合发文表示发文部门间分工不明确，或分工中仅少部分为主要部门，其余多数部门为协调部门，不发挥主要作用。低度联合的联合发文在实施中的配合度更低。一是由于涉及的部门数量多，影响的面积广，在有限的人力下，范围的扩展使得具体实施的效果缺乏深度。二是在多部门的联合中，大部分的部门是协调机构，发挥补充作用。协调部门并非联合发文的主要部门，其加入的初衷在于为联合发文事件提供良好的社会环境，但越是分工较少，越难执行。一般联合发文在从上而下传达并实施的过程中，越往下传达，重要性越低的部门越少，到最下级的时候只剩下主要的部门还在实施，导致联合发文最后的效果类似于一个部门发文。
四、结论
本文运用内容分析法对1987年至2004年200篇政府部门联合发文进行具体分析，据此发现，政府部门联合发文现象有其自我发展趋势：各时期由于联合发文部门数量的差别使得联合度有所区别，部门越少的联合发文联合度越高，越容易实施，效果也更好，因此在总体中也占有了绝大部分。联合发文从发文的题目是通知、意见、规范和办法等可以看出其行文究竟是侧重于告知、建议还是制定规则等作用。在研究中通过对分析单元的仔细探究也发现了一些有趣的特点。如从发文年份的角度看，1999年以前联合发文数尤其少，之后则呈现逐渐增多的趋势；再从发文层级看，中央一级联合发文最多，而行政层级越低发文数越少；从发文部门看，政府机构各部门间联合发文最多，而政府机构与其他机构联合发文中党政联合发文数最多，在国务院各部门中发展和改革委员会参与联合发文的频率最高；从发文部门数量看，两个部门联合发文数量最多，随着联合发文部门数量的增加，联合发文数在不断减少等。
通过对联合发文的分析，包含对联合发文的形式和内容的特征研究，一定程度上深化了对政府部门联合发文现象的认识和理解，为研究联合发文提供了证据。本文对于联合发文特征的原因分析只是初步的探讨和估计，还有待于更加深入的研究。
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[责任编辑：杨健]
关键词：联合发文；内容分析法；政府职能；部门职责
中图分类号：D63文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2015）05-0066-08
社会分工的出现是管理效率提高的起点。政府部门的划分正是为了应对政府规模扩大、管理范围拓展的需要，为提高政府效率而进行的。部门划分后每个政府部门负责不同的行政事务，以处理专门性的工作。与此同时，政府工作中还有需要多个政府部门共同处理的事务，因而部门间的协作也是经常性的。在中国，政府部门间协作机制主要包括跨部门领导小组、议事协调机构、联席会议、部门会商、会签制度和联合发文及联合行文等，其中的联合发文及联合行文整合了若干部门的意见和功能，通过这些部门共同解决跨部门的事务。与前述几种方法相比，联合发文的优点在于并不需要成立具体的跨部门组织机构，而是基于原有政府部门的组织机构便可实施。本文以1987年至2004年的200篇各级政府的联合发文为例，对联合发文进行初步研究。
一、研究背景和研究方法
联合发文和联合行文是中国政府部门经常使用的公共管理方式。在中国政府层级中，中央、省、市（地区）、县、乡（镇）均使用过联合发文或联合行文。就中央层级而言，国务院25个组成部门都曾使用过联合发文或联合行文。政府部门联合发文，是指由同一层级两个或两个以上政府部门对需要由这几个部门共同完成或负责的事项联合发布公文。联合发文有一个牵头部门，文号使用该部门的；在发文部门中，把牵头部门放在第一位。联合行文的范围更广，不但同级政府的几个部门可以联合行文，同一级别的不同政府也可以联合行文，同级政府部门也可以与下一级政府联合行文；不但几个政府部门可以联合行文，政府及其部门与同级党委、军队机关可以联合行文，政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。由于联合发文和联合行文的性质接近，本文中统称为联合发文，不对两者进行区分。
（一）有关文件与研究现状
据现有资料，国务院于1987年《国家行政机关公文处理办法》中规定政府部门间联合发文应如何落款，2000年《国务院关于进一步精简会议和文件的通知》、2006年国家档案局8号令附件《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、2008年《国务院工作规则》以及2013年《国务院工作规则》中对联合发文的发文单位、发文字号、发文归档及归档年限等也都先后做出规定。但是有关于联合发文的定义，以及部门联合发文的权限、可以进行联合发文的事项范围、联合发文的监督机制等都没有具体规定。
从现有文献看，关于政府部门联合发文研究的著述很少。在论文方面，与本文主题相关性较大的文献是王春业、任佳佳的《论多主体联合发文现象》[1] ，该论文从功能和规范的视角对多主体联合发文现象进行评议，一方面认为联合发文现象有其存在的必要性，另一方面认为联合发文不符合法律规范的要求，并综合给出了规范联合发文的建议。此外，在中国知网中搜索“联合发文”，相关文章还包括《检察日报》的《公检法联合发文就弱化了制约吗》、沧海一粟的《联合发文算不算协办机关发文》等，属于评论性文章，学术价值不高。有关“联合行文”的研究主要有许振彪的《发文机关联合行文要规范》[2] 、陈龙的《机关联合行文时应注意的几个问题》[3]等，多从联合发文的行文规范说起，重在对发文格式的讨论，还不是对联合发文的行政管理学和政治学研究。
（二）研究方法与数据来源
本文采用内容分析法对政府部门联合发文的类型与特点进行研究。内容分析法基于一定数量的文字资料，通过对每份资料中共有的信息、有意义的词句等进行搜集、整理、统计和推断，寻找信息中显示的共性或趋势等内容。内容分析法是一种结合定性与定量研究的综合研究方法，其基本做法是从收集到的关于某一主题的数量较多的文献中，在每篇文章中抽选有价值和重复出现的内容和信息，据此转变为定量数据，分析这些内容和信息的发展趋势、特征等[4]。
根据内容分析法的步骤，本文围绕政府部门联合发文的形式和内容这一研究主题对联合发文文章进行收集，通过运用NOTEEXPRESS文献管理软件，本人搜集到932篇联合发文，包含从1987年至2013年各层级各主题的联合发文；抽取1987年至2004年政府部门之间、政府部门与党的组织、社团组织、企业单位等主体间的200篇联合发文的文章作为文献样本。确定分析单元为发文年份、发文部门、发文层级、发文内容和发文对象。发文年份即按照时间顺序，统计1987年至2004年间的各年。发文部门按照政府机构、党的组织、社团组织、检察机关、法院系统、企业单位进行分类，其中政府部门又细分为部委、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位等59个组成机构。发文层级按照中国行政层级的划分，分为中央、省、市、县、乡五级。发文内容通过每篇联合发文的主题进行分类，大致包含“农业”、“农民”、“农村”、“企业”、 “档案”、“标准”、“教育”等问题。发文对象分为上下对口、职责对应，划分标准为上下对口类目的发文对象是发文机构的直属下级机构、职权范围相似的政府机构。例如，财政部—各省财政厅，民政部—各级民政部门等。职责对应类目的发文对象是发文机构职责范围内管理的某些公司、行业、机构、项目、当事人等。例如，规划局——所有建设项目，证监会——上市公司等。通过对收集到的200篇文献中各分析单元的统计，本文对政府部门联合发文的形式和内容特征做了初步研究。 二、联合发文的形式分析
（一）联合发文的主体分布
在统计的200篇联合发文中，政府部门间联合发文数最多，为131篇；党的组织与政府部门联合发文数共30篇；政府部门与社团组织联合发文数为17篇；还涉及政府部门与企业单位、政府部门与法院系统，以及三个跨类型主体间联合发文，但均占少数（参见表1）。
1.联合发文主体分布集中于政府部门之间
政府部门之间联合发文基于部门职责的交叉与配合，当政府部门与其承担的职责不是一一对应的情况下，联合发文现象易于发生。
我国政府职能总的来说分为四大板块，包括政治、经济、文化教育和社会服务。再进行细分，政治职能包含国家军事管理、外交、防御外来侵略、保卫国家主权、完善民主制度、提高公民参政意识等职责；经济职能包含确保经济稳定协调发展、实现国家和地方经济发展目标、制定产业政策、优化生产力布局和产业结构、实施有效税收、建立统一市场等职责；文化教育职能包含制定教育科学文化的发展战略和规划、颁布相关发展政策、指导监督协调各地各部门教育科学事业发展的关系、加强全民思想道德建设等职责；社会服务职能包含制定社会福利和保障体系、建立社会福利管理体制、筹集社会保障基金、加强生态环境保护等职责[5]（p.164）。
政府部门设立与政府职责的关系可以分为以下三种。第一种是一一对应的关系，即一个政府职责对应一个政府部门。例如，政治职能中军事保卫职责对应国防部，外交职责对应外交部等。第二种是政府部门设立与政府职责划分是多对一关系，即多个政府部门承担一项政府职责。例如，财政部与税务总局共同分担政府税收职责。首先财政部制定税收立法计划[6] ，然后由税务总局起草税收法律法规草案，并与财政部共同审议上报税法和税收条例草案，针对执行过程中的问题由税务总局进行解释，执行结果交由财政部备案[7] 。第三种是政府部门设立与政府职责划分是一对多关系，即一个政府部门承担多项政府职责。例如，发展和改革委员会既承担研究总量平衡、国家经济安全和总体产业安全等重要问题并提出宏观调控政策建议，又负责推进、协调经济体制改革的责任；研究改革中出现的重大问题，还负责制定气候变化的应对战略，牵头组织参加气候变化国际谈判[8]；其中既涉及经济职能中宏观调控与市场监管，还负责社会公共服务职能中保护生态环境的职责。
在上述政府部门设立与政府职责划分的三种关系中，后两种关系均为非一一对应的关系。在第二种关系中，一项政府职责需要多个部门配合完成，职责的实现过程也是部门间合作的过程，在此过程中由部门合作发布的公文大部分是以联合发文的形式进行。在第三种关系中，一个部门被赋予多项政府职责，其中涉及“牵头”、“参与”、“协调”等职责，表示需要与其他部门的合作实现这些政府职责，通常要以联合发文的形式。
2.综合性部门经常使用联合发文
在中央政府部门中，发展和改革委员会这一综合性部门与其他政府部门联合发文数最多，为59篇。从政府部门设立与部门职责的关系看，发展和改革委员会的机构设置与职责划分是一对多关系。发展和改革委员会的职责涉及经济职能中宏观调控与市场监管，其职责范围覆盖面广，经常需要联合其他部门共同发文。发展和改革委员会机构与职责一对多关系还体现为其下设机构与一部分国务院部委对应。从发展和改革委员会内部机构的设立看，发展和改革委员会下设的处和司与一部分国务院部委的职责相对应。其下设资源节约和环境保护司、财政金融司、经济运行调节局等机构，与国务院环境保护部、财政部、交通运输部等几乎是完全对应的。这样在机构设立上的对应使得两者在处理事务中的职责功能交叉，导致发展和改革委员会与政府其他部门联合发文多。
发展和改革委员会是在原国家计划委员会的基础上，先后合并了国家经济与贸易委员会、国务院经济体制改革办公室、国家人口和计划生育委员会而成。这些机构的合并使发展和改革委员会既有在微观层面对市场经济、对企业以及对建设项目的监督管理工作，又有宏观层面对产业结构改革、经济体制改革、制定社会发展战略方针的职责。发展和改革委员会的职责范围宽、权限大，也是它与其他国务院部委联合发文几率高的原因。
（二）联合发文的部门数量分析
从表2中可以看出，两个部门联合发文的数量最多，为87篇。在对200篇联合发文统计中，部门数量最多的是12个部门联合发文。随着联合发文部门数量的增加，联合发文数量呈现减少趋势。
联合发文部门数量与联合发文数成反比。联合发文的实现有一定的程序，部门越多程序越复杂。从联合发文的流程看，联合发文先由主办单位起草文件，在起草中涉及其他相关部门职权的，再与相关部门商议共同完成。联合发文成稿后先由主办单位领导签字，再找其他相关部门领导依次签字，待联合发文所涉及部门领导签字完毕后，主办单位再根据会签的修改情况正式打印文稿并复印。加盖公章时，先盖主办单位公章，再携所有复印完毕的文件、各部门领导签字的会签稿，依次到其他部门盖章。如果是在政府办公网上进行部委联合发文的，操作过程也类似于实体形式流程。随着联合发文部门数量的增加，前期协商的成本较高，上述签发过程就需要再多进行一个步骤，就发文的效率和成本来说部门数量越多越不利于提高联合发文的效率，越会增加联合发文的成本。
联合发文的部门数量越多，越是一些需要各部门紧急配合实施的事件。这类事件在联合发文中所占比例随着事件涉及的范围扩大而降低。如有一篇2000年12个部门围绕加强交通管理法治宣传的联合发文，其中发文机构涉及中央层面党的机构、政府机构和群众组织，包括中央综治委办公室、公安部、国家经济贸易委员会、教育部、司法部、全国总工会等部门，覆盖面很广。这篇联合发文的缘由是基于对前一年交通违章伤亡人数统计后得到的数据之惊人而发布的一份公文，文中要求各地有关职能部门充分发挥社会团体的作用，加大对各群体交通安全宣传与教育。作为一个需要各部门紧急配合提升完善交通秩序、提高交通意识的事件，只有各个部门调动起来，配合实施，才能从主观源头与客观设施上减少交通事故，确保交通出行安全。 （三）联合发文的层级分布
根据我国五个政府层级的划分，本文对政府部门联合发文的层级也划分为中央、省、市（地区）、县、乡（镇）。其中，中央层级的联合发文数共125篇，省级联合发文数共66篇，市、县、乡层级发文较少，分别为7篇、2篇和0篇（参见表3）。中央层级联合发文数最多，且随着政府层级降低，联合发文数减少。
使用联合发文事件的特殊性影响了联合发文层级的分布。联合发文是由多个具有制定法规权力的主体联合发表公文的现象，涉及的事件往往具有应急性、广泛性或号召性。这类事件影响的地域范围广、涵盖机构多、对象群体广泛，因此联合发文机关也应具有较大的权威，才能调动有关各部门为联合发文针对的事件发挥相应作用。在我国政府层级中，国务院具有较大的权威，部门设置在“条条对应”的影响中自上而下深入最低层级政府，更能发挥各部门及其所属下级部门的积极性，集中力量在最短的时间内，在发文涉及的范围内解决问题，达到联合发文的效果。相反，行政层级越低的政府，能够辐射的范围越窄。各层级政府部门解决本层级辖区范围内的事件，由于联合发文的事件多为全国性、需要在短时间内解决的问题，仅依靠省、市、县、乡政府权威不足以实现多数联合发文事件的需求，因此由中央层级联合发文，依靠政府机构的渗透力自上而下落实，从权威上保证联合发文的施行。
我国政府过程的条块关系对联合发文的层级分布也有所影响。在地方政府运作过程中，受条块结构的作用，上级部门的力量强于同级政府其他部门的力量，上级部门的决策与意见对下级部门有很强的引导性，使得同级政府各部门之间“块”的作用被弱化。中央层级联合发文借助“条”的机制，发挥部门内部上下对口的设置，以及上级权力的影响，施行顺畅，效果明显，因此这一层级联合发文数最多。
三、联合发文的内容分析
（一）按照发文名称对联合发文的分类
按照联合发文的发文名称不同，可以将政府部门联合发文中的主要类型划分为告知性联合发文、建议性联合发文、规范性联合发文。下表是对200篇政府部门联合发文中几个主要名称进行统计的结果（参见表4）。
联合发文以《通知》命名的为告知性联合发文。作为告知性联合发文，主要以告知和公告为目的，起到上传下达的作用。在《国家行政机关公文处理办法》（下称《处理办法》）中对行政机关的公文种类进行分类及定义，将公文种类分为13种，其中，通知“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”[9] 。这类告知性联合发文，告知的主题从联合发文的题目即可以知道；告知的具体内容在正文表达，具体包括贯彻某法律的通知、贯彻中央对某部分人员的特殊保障的通知、对某具体工作的通知、对某情况的通知、对禁止某项工作的通知等；而且这类联合发文的正文中会包含规定、要求和意见的内容，但是这些规定、要求、意见在告知性联合发文内容中处于次要部分，重点仍在于告知和公告。例如，2004年中华全国供销合作总社、国家工商行政管理总局联合发文《关于在全国供销合作社农资系统积极推进信用分类管理工作的通知》，主要目的在于通知各级供销合作社、工商行政管理机关在供销社农资系统积极推进信用分类管理[10]。
联合发文名称为《××意见》的是建议性联合发文。建议性联合发文重点在提出意见和建议，希望发文对象可以参考此意见落实，但不具有强制性。在《处理办法》中，意见是指“适用于对重要问题提出见解和处理办法”。建议性联合发文在题目中也会明确表达针对的事件；在正文中强调各级部门的配合分工，建议对象包括联合发文事件涉及的各个相关机构，虽然不具有强制性，但会对相关机构的做法提出参考。2001年国家经贸委、国家工商行政管理总局、公安部等十部委联合发文《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》，该发文为贯彻落实《国务院办公厅转发国家经贸委关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见的通知》（国办发 [2000]59 号），为中小企业信用管理提出了实施的建议，如推进制度的完善、加强组织协调、制定信用评价标准等。
联合发文以《办法》、《规定》、《实施细则》、《方案》命名的是规范性联合发文。规范性联合发文从发文名称看是对发文事件的具体的、详细的和强制性的规定。这类联合发文的名称并不包含在《处理办法》中提出的13种公文范围内，因为这类联合发文的作用类似于部门规章或地方性规章，在法律上具有强制性、内容上有规范性，如果违背该发文的内容会有进一步的惩治措施。以下对《规定》作具体分析。规定未包含在13种类型里，但在国务院行政部门的实践中，这类发文常常存在。1999年的《行政复议法》首次围绕行政机关制定的“规定”提出相关条例，其中提到立法者用行政规定这个概念划分出一类制度现象，即有别于行政法规、规章，行政规定不是法[11] 。办法和规定在公文中通常表示为暂行办法、试行办法或暂行规定等，表明其具有较大可变动的空间。与通知的区别在于办法、规定中会提出建议和具体措施；与意见的区别在于其带有更强的规章性、建议性、
权威性。如国家外汇管理局和中国保监会联合发文《保险业务外汇管理暂行规定》[12]，对我国境内保险经营机构、境内企业或者个人向境内保险公司投保、经营外汇业务的保险经营机构等主体行为进行规定；中国证监会、中国人民银行发布《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，以规范合格境外投资者境内证券投资管理。
（二）按照所针对对象对联合发文的分类
按照联合发文的发文对象不同将政府部门联合发文划分为体制内联合发文、职责性联合发文。在200篇联合发文里，体制内联合发文较多，有66篇；职责性联合发文相对较少，有19篇（参见表5）。
体制内联合发文的特点是其发文对象为对应的下级部门。在我国，从党的机构到政府机构再到社会团体都存在上级与下级职责相似以及机构设置也相似的现象。尤其是政府机构，国务院部委中除专属于中央的，如外交部、国防部等，其余部委从中央一级到省、县、乡都有与之对应的机构。在省、县、乡级政府机构职责中通常在最后一条都写着“承办同级政府和上级部门交办的其他事项”。体制内联合发文在收集到的联合发文中，占有约75%比例，这样的联合发文先传达至下级，由下级再往下一级传达，最后才会到达公文中直接负责的主体。 政府机构内“条条”关系的存在，使得下级机构对上级文件执行力更强而且有直接对接的部门，这样可以减少沟通成本，增加效率，使得由上至下贯穿到基层；而且由于联合发文是多部门的联合，各个部门都是由上至下传文，形成一张竖条的执行网络；而每个层级中各部门为达到公文的联合效果进行合作，使得这张网增加了横向的联系，成为一张网格状的覆盖面极宽的政策传播路径，从而使得联合发文
在体制内得以实施和贯彻。例如，2002年国家环保总局、国家工商总局联合发布《关于加强中小型建设项目环境保护管理工作有关问题的通知》，其发文对象是各级环保部门和工商部门。类似这样的联合发文都是上下对口。
职责性联合发文的特点是其发文对象为部门职责范围内管辖的具体公司、行业、机构、项目、当事人等。例如，从国务院财政部发出的职责性联合发文，其发文对象一般为某类企业。职责性联合发文有固定搭配，如证监会、国资委联合发文的发文对象是上市公司，建委、规划局联合发文的发文对象是所有建设项目等。职责性联合发文的发文效果相比于体制性联合发文较弱。由于职责性联合发文的发文部门与发文对象并不属于同一性质主体，一方是政府，一方是市场主体；两者之间关系的非同质性，使得政府联合发文的权威性降低，市场主体对于政府联合发文的重视度较低；加之缺乏落实的监督机制，导致职责性联合发文的执行力较弱。这类联合发文的数量较少。
除上两种联合发文外，还有体制内联合发文与职责性联合发文相结合的发文，其发文对象既包括直属下级，又包括职责管辖的主体，但这类数量很少。
（三）按照“联合”程度对联合发文的分类
按照联合发文的发文部门数量将政府部门联合发文划分为高度联合、中度联合、低度联合。
联合发文部门数量为2个～3个的是高度联合。高度联合的联合发文表示发文部门间配合十分密切；发文中分工各有侧重，均是主要负责部门；参加的部门越少，联合的程度越高。高度联合的联合发文在数量上占有较大比例。在200篇联合发文中，这一类别有123篇，占到61.5%，随着部门联合的密切度降低，联合发文数也呈现降低的趋势。在高度联合的联合发文中，部门间联合一般有固定的搭配。对于两个部门联合，固定搭配包括：发展和改革委员会与国土资源部、中共中央宣传部与国家新闻出版广电总局、国家建材局与建设部、财政部与国家税务总局、国家经贸委与国家计委等；对于三个部门联合，固定搭配包括：公安部、最高人民检察院和最高人民法院，中国人民银行、财政部和证监会等。以上的固定搭配可以分为两类，一类是职责主管部门与宏观控制部门联合，另一类是职责相互配合的部门联合。
2个～3个的部门联合为高度联合。一是其分工明确。要么是宏观调控与具体实施的关系，要么是相互配合完成工作的关系。这些部门间历史性或职责性的密切关系，使得联合发文更容易进行，也更容易在实施中密切配合。二是如果联合发文的发文对象是每部门直接下级的情况，这些下级仍然可以相互配合再往下级传达，直至最底层的相关政府部门。
联合发文部门数量为4个～6个的是中度联合。中度联合的联合发文表示发文部门间配合较密切，发文分工有一部分是主要负责部门，另一部门是配合协调部门。这样的部门联合，密切度比高度联合要低。
第一，这一类别的部门联合一般是基于上一类别的固定搭配，再加上一些具体的职能部门或协调部门而成。固定搭配的部门可以在实施中较密切配合；具体职能部门由于涉及部门的职责，即使没有其他部门配合，也会对联合发文进行实施；而较少的协调部门的参与，是让联合发文更加便于实施。由于并非所有部门都是主要负责部门，其部门各自的重视程度不同，使得实施中参与的程度也不同。第二，由于中度联合发文的部门数量与高度联合相比较多，数量越多的联合越会导致职责的推诿，导致联合发文在实施中部门配合度降低。
联合发文部门数量为7个以上的是低度联合。低度联合的联合发文表示发文部门间分工不明确，或分工中仅少部分为主要部门，其余多数部门为协调部门，不发挥主要作用。低度联合的联合发文在实施中的配合度更低。一是由于涉及的部门数量多，影响的面积广，在有限的人力下，范围的扩展使得具体实施的效果缺乏深度。二是在多部门的联合中，大部分的部门是协调机构，发挥补充作用。协调部门并非联合发文的主要部门，其加入的初衷在于为联合发文事件提供良好的社会环境，但越是分工较少，越难执行。一般联合发文在从上而下传达并实施的过程中，越往下传达，重要性越低的部门越少，到最下级的时候只剩下主要的部门还在实施，导致联合发文最后的效果类似于一个部门发文。
四、结论
本文运用内容分析法对1987年至2004年200篇政府部门联合发文进行具体分析，据此发现，政府部门联合发文现象有其自我发展趋势：各时期由于联合发文部门数量的差别使得联合度有所区别，部门越少的联合发文联合度越高，越容易实施，效果也更好，因此在总体中也占有了绝大部分。联合发文从发文的题目是通知、意见、规范和办法等可以看出其行文究竟是侧重于告知、建议还是制定规则等作用。在研究中通过对分析单元的仔细探究也发现了一些有趣的特点。如从发文年份的角度看，1999年以前联合发文数尤其少，之后则呈现逐渐增多的趋势；再从发文层级看，中央一级联合发文最多，而行政层级越低发文数越少；从发文部门看，政府机构各部门间联合发文最多，而政府机构与其他机构联合发文中党政联合发文数最多，在国务院各部门中发展和改革委员会参与联合发文的频率最高；从发文部门数量看，两个部门联合发文数量最多，随着联合发文部门数量的增加，联合发文数在不断减少等。
通过对联合发文的分析，包含对联合发文的形式和内容的特征研究，一定程度上深化了对政府部门联合发文现象的认识和理解，为研究联合发文提供了证据。本文对于联合发文特征的原因分析只是初步的探讨和估计，还有待于更加深入的研究。
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[责任编辑：杨健]