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【摘 要】丽水作为浙江省欠发达地区，农民收入一直落后于其他地区，笔者从剖析公共政策在促进农民增收中的作用出发，分析制约丽水农民增收的主要矛盾，并结合丽水实际情况，提出了相应的创新思路。
【关键词】公共政策；农民增收；长效机制
农民增收是“三农”问题的核心。而农村公共政策无疑是建立农民增收长效机制这一系统工程的核心组成部分。从2004年中央“一号文件”出台并付诸实施后的有关统计数据——2004年农民人均纯收入达到2936元，较上年增加313.8元，名义增长率为12% ，实际增长6.8 %，为1997年以来增幅最大、增长最快的一年。我们可以发现公共政策对当前农民增收具有较大的促进作用。
一、公共政策在促进农民增收中的作用
（一）农民增收与公共政策的导向性
公共政策的导向性功能所要达到的目标是引导整个社会朝着公共政策主体希望的方向发展。政策应该对社会的发展、人们的行动和事物的发展加以引导，明确告诉人们为什么要这样做，使得政策具有明确的导向性。通过出台增收政策，农民增强了信心，加大了投入，会对农村经济的发展起到积极的促进作用。
（二）农民增收与公共政策的公正性
公共政策必须关注社会公平问题，除满足大多数人的利益外，还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益。在我国现行社会结构中，农民人数最多，但却是一个最大的弱势群体，其声音最弱， 其意愿、要求、权益往往得不到应有的重视和保障。农民增收问题的重视体现了公共政策对社会公正性的维护。
（三）农民增收与公共政策的调控功能
公共政策是政府用来调控社会利益的基本工具，公共政策制定必须从社会整体利益出发， 以实现社会整体利益优化为根本目标。在对社会中出现的各种利益矛盾进行调节和控制时，保护弱势群体应该成为政府公共政策的基本着眼点。自2004年出台的“一号文件”，以及地方政府相继出台的减轻农民负担的政策措施，体现了公共政策的调控作用。尤其在税收方面，由于历史原因，我国税收和社会保障政策不完善，农民个人收入远远低于城镇居民，收入偏低的农民相对于城镇居民而言，普遍地负担了更多的税负， 承担了农业税和名目繁多的三提留五统筹。四种税费的取消和调整表明了政府调整利益结构、解决利益矛盾的决心。
二、丽水农村公共政策与农民增收研究
（一）农业现状制约农民增收
自2001年丽水撤地设市以来，农民收入增长缓慢，既是农业和农村经济结构性矛盾的现实反映，也是全市经济发展长期积累的深层次矛盾的集中体现。具体表现在以下三方面：
一是“两个不协调”与“三个不对称”。从农业农村与区域经济的关系来看，主要是“两个不协调”，一是就业结构调整与产业结构调整不协调；二是城镇化进程与工业化进程不协调。“三个不对称”是指生产及品种结构与市场需求不对称；供需双方市场力量不对称，即农民组织化程度低，在市场谈判中处于明显不利的位置；市场信息不对称，生产结构的调整信息更多地来自于政府的行政命令，而不是市场供求关系变化的信息。
二是农业在全市国民经济收入中比重太低，影响农民增收。近年来丽水经济在工业快速发展的带动下，工业产值连续保持两位数增长，但是农业对全市国民经济增长率，对财政的贡献率，却相当有限，农业税收在全市经济收入中所占比重不大。从某种意义上，农业成为一个难以有亮点、见速效的行业，从而被忽视。
三是农民收入存在地区间不平衡现象，增收的稳定性差。丽水地域广阔，各个县市地区因自然、经济、社会、人文等因素影响，生产力水平不平衡，导致了不同地区间人们收入的不平衡。从地区上看，莲都区、青田等地区农民的收入总体上明显高于其他地区；从地域上看，城区农民收入远远高于偏远地区农民。解决地区间经济发展的不均衡问题必须依靠国家政策。
（二）农村公共政策存在的问题
1.农村公共投资占全市基本建设投资的比重仍然很低。根据2010—2013年的丽水统计年鉴数据，农业基本建设投资占全市基本建设投资的比重在1%～3%左右，2013年用于第一产业的限额以上投资只占全部限额以上投资总额的1.77%。这种农业部门与非农部门的严重反差。
2.农村公共投资所形成的资本积累不足。在2000—2013年这十几年中，用于农业基本建设新增固定资产占整个国民经济基本建设新增固定资产的比重总体趋势是在下降的，一方面说明农村的公共投资所形成的资本存量上升要慢于其他部门，另一方面，其绝对量比重在1.0%～2.1%之间，与农业的基础地位极不相称。
3.政府农村公共投资管理体制不完善，资金使用效果较差。一方面税费改革以后，农村公共投资高度依赖中央政府，中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，由于丽水市经济总体規模较小，财政收入有限，政府对农业投资较少，农村公共物品的供给出现严重缺位。另一方面，农村公共投资资金渠道分散，有限的资金不能形成合力。现行的财政支农体制是在计划经济体制下形成并延续下来的，管理部门多，相互协调难，重复立项，独立运行，造成资金来源渠道多、资金运行成本增加、投入分散，有限的资金很难形成合力。
三、建立农民增收长效机制的公共政策创新
（一） 增加农业投入总量。在近年来丽水市财政收入大幅增长的背景下，政府应积极调整财政支出结构，逐年增加财政农业支持的力度，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性预算收入的增长速度。
（二）调整农业投入结构和方式。一方面调整农业投入方式。将以往单一建设性资金投入改为直接对农民的补贴和建设资金投入并举，建立农业生产专项补贴和农民补贴制度。另一方面，调整和优化农业投资结构，重点支持农业科研、农村社会事业发展，改善农村生产生活条件。
（三）按照市场取向，逐步建立起多元化的农业投融资体制。一是完善政府对农业、农民、农村的支持和保护体系，加大保护力度，形成向农业投资的激励机制和内在的市场动力机制。二是完善政府支持方式。可以采用政府财政补助、财政贴息、税收和贷款优惠等方式，引导各种经济成分投资农业，鼓励和扶持各类工商企业进入农业领域。三是加快农村小型设施产权制度改革，创新管理体制、投入机制和运行机制。
作者简介：
朱文卿，丽水市莲都区重点建设和重大前期工作办公室主任。
王 峰，丽水市银行业监督管理局副处长。
【关键词】公共政策；农民增收；长效机制
农民增收是“三农”问题的核心。而农村公共政策无疑是建立农民增收长效机制这一系统工程的核心组成部分。从2004年中央“一号文件”出台并付诸实施后的有关统计数据——2004年农民人均纯收入达到2936元，较上年增加313.8元，名义增长率为12% ，实际增长6.8 %，为1997年以来增幅最大、增长最快的一年。我们可以发现公共政策对当前农民增收具有较大的促进作用。
一、公共政策在促进农民增收中的作用
（一）农民增收与公共政策的导向性
公共政策的导向性功能所要达到的目标是引导整个社会朝着公共政策主体希望的方向发展。政策应该对社会的发展、人们的行动和事物的发展加以引导，明确告诉人们为什么要这样做，使得政策具有明确的导向性。通过出台增收政策，农民增强了信心，加大了投入，会对农村经济的发展起到积极的促进作用。
（二）农民增收与公共政策的公正性
公共政策必须关注社会公平问题，除满足大多数人的利益外，还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益。在我国现行社会结构中，农民人数最多，但却是一个最大的弱势群体，其声音最弱， 其意愿、要求、权益往往得不到应有的重视和保障。农民增收问题的重视体现了公共政策对社会公正性的维护。
（三）农民增收与公共政策的调控功能
公共政策是政府用来调控社会利益的基本工具，公共政策制定必须从社会整体利益出发， 以实现社会整体利益优化为根本目标。在对社会中出现的各种利益矛盾进行调节和控制时，保护弱势群体应该成为政府公共政策的基本着眼点。自2004年出台的“一号文件”，以及地方政府相继出台的减轻农民负担的政策措施，体现了公共政策的调控作用。尤其在税收方面，由于历史原因，我国税收和社会保障政策不完善，农民个人收入远远低于城镇居民，收入偏低的农民相对于城镇居民而言，普遍地负担了更多的税负， 承担了农业税和名目繁多的三提留五统筹。四种税费的取消和调整表明了政府调整利益结构、解决利益矛盾的决心。
二、丽水农村公共政策与农民增收研究
（一）农业现状制约农民增收
自2001年丽水撤地设市以来，农民收入增长缓慢，既是农业和农村经济结构性矛盾的现实反映，也是全市经济发展长期积累的深层次矛盾的集中体现。具体表现在以下三方面：
一是“两个不协调”与“三个不对称”。从农业农村与区域经济的关系来看，主要是“两个不协调”，一是就业结构调整与产业结构调整不协调；二是城镇化进程与工业化进程不协调。“三个不对称”是指生产及品种结构与市场需求不对称；供需双方市场力量不对称，即农民组织化程度低，在市场谈判中处于明显不利的位置；市场信息不对称，生产结构的调整信息更多地来自于政府的行政命令，而不是市场供求关系变化的信息。
二是农业在全市国民经济收入中比重太低，影响农民增收。近年来丽水经济在工业快速发展的带动下，工业产值连续保持两位数增长，但是农业对全市国民经济增长率，对财政的贡献率，却相当有限，农业税收在全市经济收入中所占比重不大。从某种意义上，农业成为一个难以有亮点、见速效的行业，从而被忽视。
三是农民收入存在地区间不平衡现象，增收的稳定性差。丽水地域广阔，各个县市地区因自然、经济、社会、人文等因素影响，生产力水平不平衡，导致了不同地区间人们收入的不平衡。从地区上看，莲都区、青田等地区农民的收入总体上明显高于其他地区；从地域上看，城区农民收入远远高于偏远地区农民。解决地区间经济发展的不均衡问题必须依靠国家政策。
（二）农村公共政策存在的问题
1.农村公共投资占全市基本建设投资的比重仍然很低。根据2010—2013年的丽水统计年鉴数据，农业基本建设投资占全市基本建设投资的比重在1%～3%左右，2013年用于第一产业的限额以上投资只占全部限额以上投资总额的1.77%。这种农业部门与非农部门的严重反差。
2.农村公共投资所形成的资本积累不足。在2000—2013年这十几年中，用于农业基本建设新增固定资产占整个国民经济基本建设新增固定资产的比重总体趋势是在下降的，一方面说明农村的公共投资所形成的资本存量上升要慢于其他部门，另一方面，其绝对量比重在1.0%～2.1%之间，与农业的基础地位极不相称。
3.政府农村公共投资管理体制不完善，资金使用效果较差。一方面税费改革以后，农村公共投资高度依赖中央政府，中央政府和地方政府之间农业投入职责划分不清，由于丽水市经济总体規模较小，财政收入有限，政府对农业投资较少，农村公共物品的供给出现严重缺位。另一方面，农村公共投资资金渠道分散，有限的资金不能形成合力。现行的财政支农体制是在计划经济体制下形成并延续下来的，管理部门多，相互协调难，重复立项，独立运行，造成资金来源渠道多、资金运行成本增加、投入分散，有限的资金很难形成合力。
三、建立农民增收长效机制的公共政策创新
（一） 增加农业投入总量。在近年来丽水市财政收入大幅增长的背景下，政府应积极调整财政支出结构，逐年增加财政农业支持的力度，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性预算收入的增长速度。
（二）调整农业投入结构和方式。一方面调整农业投入方式。将以往单一建设性资金投入改为直接对农民的补贴和建设资金投入并举，建立农业生产专项补贴和农民补贴制度。另一方面，调整和优化农业投资结构，重点支持农业科研、农村社会事业发展，改善农村生产生活条件。
（三）按照市场取向，逐步建立起多元化的农业投融资体制。一是完善政府对农业、农民、农村的支持和保护体系，加大保护力度，形成向农业投资的激励机制和内在的市场动力机制。二是完善政府支持方式。可以采用政府财政补助、财政贴息、税收和贷款优惠等方式，引导各种经济成分投资农业，鼓励和扶持各类工商企业进入农业领域。三是加快农村小型设施产权制度改革，创新管理体制、投入机制和运行机制。
作者简介：
朱文卿，丽水市莲都区重点建设和重大前期工作办公室主任。
王 峰，丽水市银行业监督管理局副处长。