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摘 要：新型农村合作医疗基金的筹集是建立新型农村合作医疗制度的基本条件，几年来，政府投入的基金的和农民个人的筹资水平均有所提高，为保证新型农村合作医疗的持续健康发展，需要各相关职能部门对新型农村合作医疗积极支持，文章拟从新型农村合作医疗基金的筹集和报销的环节，提出财政金融创新服务机制，增加对新型农村合作医疗支持的手段。
关键词：新型农村合作医疗 基金 财政 金融 创新
中圖分类号:F810 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2008)11-211-02
一、某市新型农村合作医疗基金运行基本情况
新型农村合作医疗基金的筹集是建立新型农村合作医疗制度的基本条件，也是建立新型农村合作医疗制度初期的难点和重点。某市现有人口212.41万，自2005年开始先后安排五个县进行新型农村合作医疗试点，参合率逐年提高，新型农村合作医疗制度的筹资和报销比例逐步提高，规模越来越大。
（一）新型农村合作医疗参合率逐年提高
该市2007年农业人口80万人，2005年农民参合率达71%，2007年参合率上升为87.3%，2008年参合率95.05%，逐年稳步提高，为新型农村合作医疗制度的健康发展提供了先决条件。
（二）2005－2007年新型农村合作医疗基金构成情况
新型农村合作医疗人均筹资总额为50元，其中个人10元，各级财政补助40元。几年来由于各项补偿措施的及时兑现和工作的全面落实, 该项政策受到农民的认可,为新型农村合作医疗基金的长期健康运行奠定了基础。
（三）新型农村合作医疗基金收支基本情况
2007年，全市共计25119人次参合农民得到补偿,人均补偿金额为1226元,新型农村合作医疗走上了健康发展、安全运行的发展轨道。
二、新型农村合作医疗基金筹集及报销拨付中存在的问题
（一）筹资不平衡、报销补偿水平仍偏低
新农合是一种基于人数概率的保险，按照目前的制度规定，除参合农牧民个人缴交部分从10元提高到20元以外，中央财政和各级地方财政的补助增加到80元，每人每年合作医疗筹资额从50元提高到100元。从目前情况看，虽然各级财政补助比率有所提高，但是实际到位率存在缺口。另外，与实际需要相比，合作医疗基金规模仍然偏小,从而约束了报销费用分段及比率,导致大病报销补偿水平也比较低。从本次400户农民调查问卷情况反映，参合农牧民享受报销额度在1000元以下占76%，而5000元至1万元及以上仅为5%。
以目前筹资与报销水平要实现“既提高抗风险能力又要兼顾农牧民受益面”的目标是困难的，无论对于防范农牧民因病致贫、返贫,还是对于提高农牧民参加新农合的积极性,都有一定的影响。
（二）资金筹集难度大、运行管理费用偏高
目前新型农村合作医疗农民参合基金征收机制是新型农村合作医疗保障制度发展的瓶颈，并且直接关系到该制度的可持续发展。从调查情况看，目前使用行政管理手段开展征收，每年征收期间进行干部动员，现场会、培训班此起彼伏，各级干部都为此项工作而忙碌，行政成本高，而且年复一年的老套路，在干部中已经产生了厌倦情绪。新农合虽然“实行农牧民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”，但是由于收取个人缴费是以分散的农户家庭为对象，且基本上采用收取现金的形式，高筹资成本难以避免。如一些地区面积广，居住分散，经办人员进村入户进行宣传、说服和挨家挨户筹资，要花费大量的人力、物力和财力。而且在新农合日常业务运行过程中工作量及财物消耗成本也很大，除组织宣传发动和筹集资金外，还要对参合人员所发生的医疗费用进行审核和兑付补偿金等等。如果地方财政配套新农合工作经费不充足、不到位，势必影响到新农合制度的顺利实施。
（三）对参合农牧民医疗费用的合理控制仍是一个难题，基金的管理监督需要加强
目前的新农合制度尚缺乏对参合农牧民就医及医疗机构诊疗行为的有效制度约束。一方面，就用药和检查项目而言，自治区仅制定出台了《药品目录》，而对治疗检查项目尚未做出明确的规定。另一方面，由于个别医疗机构不合理用药、不合理治疗及个别参合农牧民有弄虚作假等现象的发生，进而可能导致合作医疗基金支出的急剧增长，造成财政资金流失。
（四）参合农牧民个人信息的采集不完整，给参合农牧民的医药费用补偿工作造成不必要的麻烦
目前在农村新型合作医疗在全面推行过程中，由于各地投入不同，个别县农村新型合作医疗信息管理系统还存在不足，在操作过程中出现参合农牧民人员信息的修改功能过于繁琐，年终结转时，软件结转与手工财务结转不能同步等情况，影响参合农牧民的医药费用补偿工作，对农村新型合作医疗发展形成制约。
（五）参合农牧民医药费用补偿手续繁琐，支付方式难以令农牧民满意
从调查情况看,部分参合农牧民对农村合作医疗政策的理解还存在盲点，个别参合农牧民对补偿报销程序了解不全面，同时由于参合农牧民有报销票据不规范、出具病历资料不及时的情况，也给补偿报销工作带来不便。另外合管机构及定点医疗机构的软硬件配置不足也影响到补偿的效率和质量。如个别县只有县级医疗机构可实现现场报销，其它医疗机构由于暂时未实现计算机联网，一定程度上延长了报销补偿时间。
从对400户农牧民问卷调查情况看，农牧民对报销程序和领取报销药费的方式满意的占16%，基本满意的占68.7%，不满意的占15.3%。不满意的原因主要是参合农民对报销医药费的补偿手续和支付方式不满意。
从对参合农牧民希望报销后采取的支付方式的问卷调查显示，农牧民希望报销后给付现金的占比提高了12个百分点，希望给付支票的则下降24个百分点，而希望通过直补账户取得资金的上升了15个百分点，表明农牧民希望各种补贴资金通过一个账户进行结算以方便使用的愿望增强。
三、基于服务机制的创新——财政金融支持新型农村合作医疗的路径选择
（一）财政部门从基金筹集环节进行服务机制的创新
1.建立适应农村经济发展要求的规范化的新型合作医疗基金的增长机制，加强农村新型合作医疗的社会保障。进一步加大对新农合的投入，提高补助资金标准，按照GDP的增幅以法规的形式建立各级财政对农村新型合作医疗基金的投入递增机制，（本次对400位农牧民问卷调查，36%的农牧民希望今后基金筹集个人增加一些、各级政府的投入再增加一些；34%的农牧民希望个人不增加、各级政府的投入再增加一些；30%的农牧民认为现在的模式也可）。以壮大合作医疗基金规模，保证对参合农牧民医疗费用报销补偿比率的提高，增强新农合对农牧民的吸引力和农牧民缴费的积极性，进而弱化提高个人缴费标准的阻力。
2.加快信息化建设进程，加强对农村新型合作医疗基金使用和管理的监督，确保基金合规使用。
按照修订后的新农合管理信息系统基本规范来指导、推进新农合信息化建设，使信息化建设速度跟上新农合工作的发展速度。
及时调整完善新农合统筹补偿方案，不断完善新农合基金监管措施，从体制上、机制上保证基金安全、有效运行；严格执行有关文件规定，将新农合管理人员和工（下转第242页）（上接第211页）作经费列入同级财政预算，保证运作经费来源。
（二）人民银行国库部门创新服务手段，从基金筹报环节支持新型农村合作医疗发展
1.扩大人民银行直接办理国库集中支付比例，建设符合时代发展和新农村建设要求的新型基层国库。
基层人民银行办理直接支付业务后，一是对库款拨付单位、金额大小、用途了如指掌，提高了预算执行的透明度，使财政支出过程处于有效的监督之下，可有效防止国库资金被转移或挪用。同时，人民银行变事后监督为事前、事中监督，可有效规范财政支拨行为，同时也有利于基层人民银行国库更好地发挥服务社会的作用。二是资金流转效率提高。免去与代理银行清算资金环节，大大减少资金在途时间，加速了资金周转；据测算，由人民银行办理直接支付业务后，资金平均在途时间至少减少半天。实行国库集中支付能使大量资金聚集在国库，既实现资金增值，又便于统筹安排，合理、灵活调度。三是风险控制增强。实行国库集中支付后，财政零余额账户开设在人民银行支库，便于财政管理部门及时掌握国库存款及零余额账户的资金运行情况，有利于国库与财政共同强化对国库资金的安全管理。同时，资金清算环节减少，资金风险的范围也会相应减少，有利于人民银行控制整个支付系统风险。
2.协调到位、循序渐进、确保安全，拓宽涉农补贴的发放模式，大力支持新型农村合作医疗发展，提升国库的履职能力和社会影响力。
在国库服务社会的作用发挥上，基层人民银行可以通过加强与政府相关部门的沟通以取得当地政府的理解与支持，从而有所作为。具体做法是，在当地政府的统一协调下，由人民银行牵头组织各相关部门和金融机构，明确分工和职责。相关部门负责涉农资金收款人名称、账号、开户行等基础信息的采集；财政部门负责汇总整理涉农资金拨付信息；基层人民银行国库负责将补贴或需报销资金及时拨付金融机构（招标产生）；相关金融机构利用TBS系统小额支付贷记报文批量导入功能，直接办理涉农资金拨付，或报销资金的到账。这一方式，人民银行主导协调财政政府其他部门及银行，同样可拓展国库服务领域，增强与政府及有关职能部门的联系，提升国库服务地位。但是，这种方式需要招标确定金融机构，同时与此工作有关的系统改造、结算费用等，也需要协调地方财政加以解决。
（三）指导协调金融机构创新中间业务，加大对新型农村合作医疗的支持服务力度
1.发挥农村信用社、邮储银行在农村牧区的网点优势，进行代收（扣）新型合作医疗基金尝试。由当地合管部门和相关金融机构签定代理协议，财政支付一定手续费，在农牧民自愿的前提下，采取从农牧民出售农牧产品的结算收入中，农民在村办企业做工的工资中，或各级政府给予的扶助经费和直补资金中扣取合作医疗基金的方式。这种模式的特点是人员投入少，行政成本低，工作效率高。实行这种模式的条件是：一定要坚持农户自愿的原则，切不可强制划拨；必须有一个着力点，即可以代为扣除资金的账户和资金来源，代扣的专项资金要及时纳入专项账户，坚决避免跨越农民自愿的界线，搞强迫命令，而产生干群关系矛盾。
2.尝试在农村信用社扩大中间业务，引入兼职代理人模式。在农信社引入兼职代理人是借鉴人寿保险代理人制度设计的一种新的征收方式。这种模式的特点是把工作效率与激励机制结合起来，把操作者的责任、利益结合起来，从而激励代理人实现最大目标，获取最大的利益，既有利于最大限度吸納农民参入，也可以增加统筹基金的调配空间。实行这一模式的条件是：代理人需由新农合管理部门进行相应资格认定，充分利用信用社信贷员年底需走家串户收袋的便利，进行个人基金的收取。基金如数上缴财政专项账户。代理费由乡镇工作考核后发给。
3.充分发挥新型支付工具作用，扩大新型农村合作医疗对外出务工人员的覆盖面。
积极发挥支付系统和新型支付工具的作用，利用外出务工人员办理的农民工卡等工具，将新农合报销的药费及时拨付到利用外出务工人员手中，扩大新型农村合作医疗对外出务工人员的覆盖面。
（四）引入农村医疗保险制度，建立新农合基金的有益补充机制
根据西部农村牧区农村社会经济发展的现状，引入农村医疗保险费保险，对农村新型合作医疗积极进行有益补充，将增加农村牧区农牧民抵御疾病的能力，有利于新农村建设进一步健康发展。
参考文献：
1.李晓书.我国农村卫生财政支出的状况分析及政策选择.农业经济
2.马晓洁.加大农村医疗卫生的财政支出.中国发展观察
[组长：王勇军;成员:王树凯,张瑞霞;执笔：王勇军]
（作者单位：中国人民银行包头市中心支行 内蒙古包头 020000）(责编:贾伟)
关键词：新型农村合作医疗 基金 财政 金融 创新
中圖分类号:F810 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2008)11-211-02
一、某市新型农村合作医疗基金运行基本情况
新型农村合作医疗基金的筹集是建立新型农村合作医疗制度的基本条件，也是建立新型农村合作医疗制度初期的难点和重点。某市现有人口212.41万，自2005年开始先后安排五个县进行新型农村合作医疗试点，参合率逐年提高，新型农村合作医疗制度的筹资和报销比例逐步提高，规模越来越大。
（一）新型农村合作医疗参合率逐年提高
该市2007年农业人口80万人，2005年农民参合率达71%，2007年参合率上升为87.3%，2008年参合率95.05%，逐年稳步提高，为新型农村合作医疗制度的健康发展提供了先决条件。
（二）2005－2007年新型农村合作医疗基金构成情况
新型农村合作医疗人均筹资总额为50元，其中个人10元，各级财政补助40元。几年来由于各项补偿措施的及时兑现和工作的全面落实, 该项政策受到农民的认可,为新型农村合作医疗基金的长期健康运行奠定了基础。
（三）新型农村合作医疗基金收支基本情况
2007年，全市共计25119人次参合农民得到补偿,人均补偿金额为1226元,新型农村合作医疗走上了健康发展、安全运行的发展轨道。
二、新型农村合作医疗基金筹集及报销拨付中存在的问题
（一）筹资不平衡、报销补偿水平仍偏低
新农合是一种基于人数概率的保险，按照目前的制度规定，除参合农牧民个人缴交部分从10元提高到20元以外，中央财政和各级地方财政的补助增加到80元，每人每年合作医疗筹资额从50元提高到100元。从目前情况看，虽然各级财政补助比率有所提高，但是实际到位率存在缺口。另外，与实际需要相比，合作医疗基金规模仍然偏小,从而约束了报销费用分段及比率,导致大病报销补偿水平也比较低。从本次400户农民调查问卷情况反映，参合农牧民享受报销额度在1000元以下占76%，而5000元至1万元及以上仅为5%。
以目前筹资与报销水平要实现“既提高抗风险能力又要兼顾农牧民受益面”的目标是困难的，无论对于防范农牧民因病致贫、返贫,还是对于提高农牧民参加新农合的积极性,都有一定的影响。
（二）资金筹集难度大、运行管理费用偏高
目前新型农村合作医疗农民参合基金征收机制是新型农村合作医疗保障制度发展的瓶颈，并且直接关系到该制度的可持续发展。从调查情况看，目前使用行政管理手段开展征收，每年征收期间进行干部动员，现场会、培训班此起彼伏，各级干部都为此项工作而忙碌，行政成本高，而且年复一年的老套路，在干部中已经产生了厌倦情绪。新农合虽然“实行农牧民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制”，但是由于收取个人缴费是以分散的农户家庭为对象，且基本上采用收取现金的形式，高筹资成本难以避免。如一些地区面积广，居住分散，经办人员进村入户进行宣传、说服和挨家挨户筹资，要花费大量的人力、物力和财力。而且在新农合日常业务运行过程中工作量及财物消耗成本也很大，除组织宣传发动和筹集资金外，还要对参合人员所发生的医疗费用进行审核和兑付补偿金等等。如果地方财政配套新农合工作经费不充足、不到位，势必影响到新农合制度的顺利实施。
（三）对参合农牧民医疗费用的合理控制仍是一个难题，基金的管理监督需要加强
目前的新农合制度尚缺乏对参合农牧民就医及医疗机构诊疗行为的有效制度约束。一方面，就用药和检查项目而言，自治区仅制定出台了《药品目录》，而对治疗检查项目尚未做出明确的规定。另一方面，由于个别医疗机构不合理用药、不合理治疗及个别参合农牧民有弄虚作假等现象的发生，进而可能导致合作医疗基金支出的急剧增长，造成财政资金流失。
（四）参合农牧民个人信息的采集不完整，给参合农牧民的医药费用补偿工作造成不必要的麻烦
目前在农村新型合作医疗在全面推行过程中，由于各地投入不同，个别县农村新型合作医疗信息管理系统还存在不足，在操作过程中出现参合农牧民人员信息的修改功能过于繁琐，年终结转时，软件结转与手工财务结转不能同步等情况，影响参合农牧民的医药费用补偿工作，对农村新型合作医疗发展形成制约。
（五）参合农牧民医药费用补偿手续繁琐，支付方式难以令农牧民满意
从调查情况看,部分参合农牧民对农村合作医疗政策的理解还存在盲点，个别参合农牧民对补偿报销程序了解不全面，同时由于参合农牧民有报销票据不规范、出具病历资料不及时的情况，也给补偿报销工作带来不便。另外合管机构及定点医疗机构的软硬件配置不足也影响到补偿的效率和质量。如个别县只有县级医疗机构可实现现场报销，其它医疗机构由于暂时未实现计算机联网，一定程度上延长了报销补偿时间。
从对400户农牧民问卷调查情况看，农牧民对报销程序和领取报销药费的方式满意的占16%，基本满意的占68.7%，不满意的占15.3%。不满意的原因主要是参合农民对报销医药费的补偿手续和支付方式不满意。
从对参合农牧民希望报销后采取的支付方式的问卷调查显示，农牧民希望报销后给付现金的占比提高了12个百分点，希望给付支票的则下降24个百分点，而希望通过直补账户取得资金的上升了15个百分点，表明农牧民希望各种补贴资金通过一个账户进行结算以方便使用的愿望增强。
三、基于服务机制的创新——财政金融支持新型农村合作医疗的路径选择
（一）财政部门从基金筹集环节进行服务机制的创新
1.建立适应农村经济发展要求的规范化的新型合作医疗基金的增长机制，加强农村新型合作医疗的社会保障。进一步加大对新农合的投入，提高补助资金标准，按照GDP的增幅以法规的形式建立各级财政对农村新型合作医疗基金的投入递增机制，（本次对400位农牧民问卷调查，36%的农牧民希望今后基金筹集个人增加一些、各级政府的投入再增加一些；34%的农牧民希望个人不增加、各级政府的投入再增加一些；30%的农牧民认为现在的模式也可）。以壮大合作医疗基金规模，保证对参合农牧民医疗费用报销补偿比率的提高，增强新农合对农牧民的吸引力和农牧民缴费的积极性，进而弱化提高个人缴费标准的阻力。
2.加快信息化建设进程，加强对农村新型合作医疗基金使用和管理的监督，确保基金合规使用。
按照修订后的新农合管理信息系统基本规范来指导、推进新农合信息化建设，使信息化建设速度跟上新农合工作的发展速度。
及时调整完善新农合统筹补偿方案，不断完善新农合基金监管措施，从体制上、机制上保证基金安全、有效运行；严格执行有关文件规定，将新农合管理人员和工（下转第242页）（上接第211页）作经费列入同级财政预算，保证运作经费来源。
（二）人民银行国库部门创新服务手段，从基金筹报环节支持新型农村合作医疗发展
1.扩大人民银行直接办理国库集中支付比例，建设符合时代发展和新农村建设要求的新型基层国库。
基层人民银行办理直接支付业务后，一是对库款拨付单位、金额大小、用途了如指掌，提高了预算执行的透明度，使财政支出过程处于有效的监督之下，可有效防止国库资金被转移或挪用。同时，人民银行变事后监督为事前、事中监督，可有效规范财政支拨行为，同时也有利于基层人民银行国库更好地发挥服务社会的作用。二是资金流转效率提高。免去与代理银行清算资金环节，大大减少资金在途时间，加速了资金周转；据测算，由人民银行办理直接支付业务后，资金平均在途时间至少减少半天。实行国库集中支付能使大量资金聚集在国库，既实现资金增值，又便于统筹安排，合理、灵活调度。三是风险控制增强。实行国库集中支付后，财政零余额账户开设在人民银行支库，便于财政管理部门及时掌握国库存款及零余额账户的资金运行情况，有利于国库与财政共同强化对国库资金的安全管理。同时，资金清算环节减少，资金风险的范围也会相应减少，有利于人民银行控制整个支付系统风险。
2.协调到位、循序渐进、确保安全，拓宽涉农补贴的发放模式，大力支持新型农村合作医疗发展，提升国库的履职能力和社会影响力。
在国库服务社会的作用发挥上，基层人民银行可以通过加强与政府相关部门的沟通以取得当地政府的理解与支持，从而有所作为。具体做法是，在当地政府的统一协调下，由人民银行牵头组织各相关部门和金融机构，明确分工和职责。相关部门负责涉农资金收款人名称、账号、开户行等基础信息的采集；财政部门负责汇总整理涉农资金拨付信息；基层人民银行国库负责将补贴或需报销资金及时拨付金融机构（招标产生）；相关金融机构利用TBS系统小额支付贷记报文批量导入功能，直接办理涉农资金拨付，或报销资金的到账。这一方式，人民银行主导协调财政政府其他部门及银行，同样可拓展国库服务领域，增强与政府及有关职能部门的联系，提升国库服务地位。但是，这种方式需要招标确定金融机构，同时与此工作有关的系统改造、结算费用等，也需要协调地方财政加以解决。
（三）指导协调金融机构创新中间业务，加大对新型农村合作医疗的支持服务力度
1.发挥农村信用社、邮储银行在农村牧区的网点优势，进行代收（扣）新型合作医疗基金尝试。由当地合管部门和相关金融机构签定代理协议，财政支付一定手续费，在农牧民自愿的前提下，采取从农牧民出售农牧产品的结算收入中，农民在村办企业做工的工资中，或各级政府给予的扶助经费和直补资金中扣取合作医疗基金的方式。这种模式的特点是人员投入少，行政成本低，工作效率高。实行这种模式的条件是：一定要坚持农户自愿的原则，切不可强制划拨；必须有一个着力点，即可以代为扣除资金的账户和资金来源，代扣的专项资金要及时纳入专项账户，坚决避免跨越农民自愿的界线，搞强迫命令，而产生干群关系矛盾。
2.尝试在农村信用社扩大中间业务，引入兼职代理人模式。在农信社引入兼职代理人是借鉴人寿保险代理人制度设计的一种新的征收方式。这种模式的特点是把工作效率与激励机制结合起来，把操作者的责任、利益结合起来，从而激励代理人实现最大目标，获取最大的利益，既有利于最大限度吸納农民参入，也可以增加统筹基金的调配空间。实行这一模式的条件是：代理人需由新农合管理部门进行相应资格认定，充分利用信用社信贷员年底需走家串户收袋的便利，进行个人基金的收取。基金如数上缴财政专项账户。代理费由乡镇工作考核后发给。
3.充分发挥新型支付工具作用，扩大新型农村合作医疗对外出务工人员的覆盖面。
积极发挥支付系统和新型支付工具的作用，利用外出务工人员办理的农民工卡等工具，将新农合报销的药费及时拨付到利用外出务工人员手中，扩大新型农村合作医疗对外出务工人员的覆盖面。
（四）引入农村医疗保险制度，建立新农合基金的有益补充机制
根据西部农村牧区农村社会经济发展的现状，引入农村医疗保险费保险，对农村新型合作医疗积极进行有益补充，将增加农村牧区农牧民抵御疾病的能力，有利于新农村建设进一步健康发展。
参考文献：
1.李晓书.我国农村卫生财政支出的状况分析及政策选择.农业经济
2.马晓洁.加大农村医疗卫生的财政支出.中国发展观察
[组长：王勇军;成员:王树凯,张瑞霞;执笔：王勇军]
（作者单位：中国人民银行包头市中心支行 内蒙古包头 020000）(责编:贾伟)