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《关于促进改革创新的决定（草案）》4月提请常委会初审，其中一些核心条款的制度设计迅速成为立法焦点，引发多方关注。此后，常委会法工委在广泛征求社会各方面意见基础上对决定草案反复修改，修改过程稿达十六稿之多。这些几经权衡推敲的关键条款，体现了“运用法治思维和法治方式积极推进改革创新”的立法价值取向。
立法焦点之一：如何处理好改革创新和依法行政之间的关系，实现“正和博弈”状态
常委会审议中，不少委员提出，“法无禁止”情况下对私权利和公权力行使的要求有所不同，私权利一般遵循“法无禁止即自由”，公权力一般遵循“依法行政”。有的委员提出，从当前实际看，上海政府部门对国家现有法律制度和政策资源运用不够、履职不够积极的现象较为突出。有的委员提出，促进改革创新的决定应努力消除上海干部群众改革创新的思想顾虑，增强他们改革创新的积极性。
按照建设法治政府的要求，政府履职必须坚持法治原则，但改革创新决不是墨守成规，其本质要求改革创新者必须勇于冲破思想观念的障碍和利益固化的藩篱，着力破解束缚经济社会发展的制度瓶颈和政策障碍。如何破解这一难题，常委会及法制委法工委领导高度重视，也提出了明确要求：草案修改要正确处理改革创新与依法行政的关系，摒弃将两者截然对立的零和思维，达成相得益彰的“正和博弈”状态。常委会法工委反复研究论证，最后以政府职责为突破口，将改革创新的内在要求和依法行政有机结合，将传统行政法消极行政理论与现代行政法积极行政理论有机结合。建设法治政府之要义，既要依法行政，也要对不符合科学发展、有碍社会公正的法规政策和规则进行清理，实现良法之治。全面履行政府职责，既要建设法治政府，也要建设创新政府，用制度改革创新来推动发展。为此，决定第三条着力从三方面作出规定：一是要求全社会都应当充分运用现行法律制度资源及国家政策资源，推进改革创新；二是要求本市各级人民政府及其部门要主动作为，积极、全面履行职责，对于改革创新中法律、法规和国家政策未规定的事项，可以在职权范围内作出规定，推进改革创新；三是对法律、法规、规章及国家政策未规定的事项，鼓励公民、法人和其他组织积极开展改革创新。
此外，改革创新不可避免会遇到如何解决现行法律法规限制的问题，直接破法改革创新是违背法治精神的。决定总结上海近年来改革创新的经验，对存在法律制度障碍的改革创新，明确了三条法治路径：第一，涉及国家事权的改革创新，积极申请国家授权试点。决定第四条对此作了指引性规定，具体包括争取国家改革创新试点和申请国家授权先行先试。第二，积极发挥先行先试平台作用。决定第五条要求本市各级政府及其部门应当积极贯彻落实国家授权的各项改革创新举措，提出要充分发挥浦东新区综合配套改革试点平台的作用，也鼓励其他区县开展各类专项改革创新试点。第三，积极发挥本市制度保障作用。决定第六条要求市人大、市政府应当根据改革创新需要及时制定、修法、废法、解释地方性法规或者政府规章；改革创新工作确需在相关地方性法规、规章修改、废止之前先行先试的，有关部门可以提请市人大、市政府批准后实施。
立法焦点之二：如何在地方立法权限内积极探索，尊重改革创新规律，为改革创新“试错”护航
常委会审议中，不少委员提出，改革创新免责规定应符合建设法治政府的要求，“不追究行政责任及其他法律责任”，地方立法应慎重考虑。
长期以来，在“以成败论英雄”的观念导引下，有些人对失败讳莫如深。受传统考评制度限制，改革者要时刻提防“一着不慎满盘皆输”。缺乏必要的试错机制，很多政府部门和领导干部对改革创新都心存畏难情绪，因害怕承担改革失败的风险而秉持中庸之道，“不求有功，但求无过”，导致改革创新动力普遍不足。
立法宽容失败上海不是首创。2007年全国人大常委会修订后的《科技进步法》规定：对于探索性强、风险高的科学技术研究开发项目，原始记录能够证明科学技术人员已经履行了勤勉尽责义务仍不能完成该项目的，给予宽容。深圳、重庆、西安等在地方立法中也有对改革创新者宽容免责的规定。改革和创新是社会进步的引擎，也是社会转型期攻坚克难的驱动力。改革创新本身蕴含一定的风险和不确定性，尊重改革创新规律，不应苛求百分之百的成功。上海制定促进改革创新的决定，已不再是要不要宽容失败，而应是如何完善制度设计，更有力地促进改革创新，激发全社会的改革创新活力和勇气。
改革创新是全社会的共同责任，改革创新激励保障机制也应该是支持全社会改革创新的制度设计。为此，决定第十一条从三个方面作了规定：一是规定市政府设立改革创新奖，对在本市改革创新中作出突出贡献的单位和个人，给予表彰奖励。二是在激励机制上，除要求政府建立相应的考核制度外，也鼓励有关事业单位、人民团体和国有企业等方面实施相应的考核制度支持改革创新。三是在制度上宽容失败，为真正的改革创新者解决后顾之忧，决定在地方立法权限内作了积极探索，在法制框架下为“试错”护航，决定明确规定：对于改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，并依法免除相关责任。
立法焦点之三：如何推进政府职能转变促进改革创新，用政府权力的“减法”换取市场、社会活力的“加法”
常委会审议中，不少委员提出，政府现在管了太多“不该管、管不了”的事情，束缚了市场机制的发挥，不利于促进全社会改革创新。
“使生产力以更高的质量发展”要比“使生产力以更高的速度发展”更困难、更复杂、更艰巨。现在各界都很关心“中国经济升级版”，但一国一地区从既有发展模式到新的发展路径，涉及到很多现有体制机制因素的制约，这突出表现在，政府职能转变滞后，资源配置权过多过大，越位错位缺位现象仍未得到很好解决，迫切需要更深层的改革创新。
根据党的十八大和国务院有关推进政府职能转变的要求，政府改革创新要把转变政府职能放在核心位置，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，改善和加强宏观管理，严格事后监管，用政府权力的“减法”换取市场、社会活力的‘加法’。推进政府职能转变，是激发市场和社会活力，增强经济社会发展内生动力的客观要求。为此，专门增加一条作为决定第二条，立足于以政府职能转变推进改革创新工作：一是明确了政府职能转变的方向和要求，即“按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，深化行政体制改革，创新政府管理和服务方式，提高政府公信力和执行力”；二是对正确处理好政府与市场、政府与社会的关系作出规定，即“本市应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少政府对微观经济活动的干预，深化行政审批制度改革，加强对市场主体、市场活动监督管理；充分发挥社会力量在管理社会事务中的作用，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，促进社会组织健康有序发展”。
根据政府职能转变的要求，决定第九条还以支持企事业、社会组织改革创新为视角，要求本市各级人民政府及其部门应当为企事业单位、社会组织提供优质公共服务，尊重其自主权，不得干预其实施改革创新工作；对企事业单位、社会组织开展改革创新遇到的问题，应当及时研究，主动予以解决；超出本部门职权范围的，应当及时提请上级部门协调解决。
立法焦点之一：如何处理好改革创新和依法行政之间的关系，实现“正和博弈”状态
常委会审议中，不少委员提出，“法无禁止”情况下对私权利和公权力行使的要求有所不同，私权利一般遵循“法无禁止即自由”，公权力一般遵循“依法行政”。有的委员提出，从当前实际看，上海政府部门对国家现有法律制度和政策资源运用不够、履职不够积极的现象较为突出。有的委员提出，促进改革创新的决定应努力消除上海干部群众改革创新的思想顾虑，增强他们改革创新的积极性。
按照建设法治政府的要求，政府履职必须坚持法治原则，但改革创新决不是墨守成规，其本质要求改革创新者必须勇于冲破思想观念的障碍和利益固化的藩篱，着力破解束缚经济社会发展的制度瓶颈和政策障碍。如何破解这一难题，常委会及法制委法工委领导高度重视，也提出了明确要求：草案修改要正确处理改革创新与依法行政的关系，摒弃将两者截然对立的零和思维，达成相得益彰的“正和博弈”状态。常委会法工委反复研究论证，最后以政府职责为突破口，将改革创新的内在要求和依法行政有机结合，将传统行政法消极行政理论与现代行政法积极行政理论有机结合。建设法治政府之要义，既要依法行政，也要对不符合科学发展、有碍社会公正的法规政策和规则进行清理，实现良法之治。全面履行政府职责，既要建设法治政府，也要建设创新政府，用制度改革创新来推动发展。为此，决定第三条着力从三方面作出规定：一是要求全社会都应当充分运用现行法律制度资源及国家政策资源，推进改革创新；二是要求本市各级人民政府及其部门要主动作为，积极、全面履行职责，对于改革创新中法律、法规和国家政策未规定的事项，可以在职权范围内作出规定，推进改革创新；三是对法律、法规、规章及国家政策未规定的事项，鼓励公民、法人和其他组织积极开展改革创新。
此外，改革创新不可避免会遇到如何解决现行法律法规限制的问题，直接破法改革创新是违背法治精神的。决定总结上海近年来改革创新的经验，对存在法律制度障碍的改革创新，明确了三条法治路径：第一，涉及国家事权的改革创新，积极申请国家授权试点。决定第四条对此作了指引性规定，具体包括争取国家改革创新试点和申请国家授权先行先试。第二，积极发挥先行先试平台作用。决定第五条要求本市各级政府及其部门应当积极贯彻落实国家授权的各项改革创新举措，提出要充分发挥浦东新区综合配套改革试点平台的作用，也鼓励其他区县开展各类专项改革创新试点。第三，积极发挥本市制度保障作用。决定第六条要求市人大、市政府应当根据改革创新需要及时制定、修法、废法、解释地方性法规或者政府规章；改革创新工作确需在相关地方性法规、规章修改、废止之前先行先试的，有关部门可以提请市人大、市政府批准后实施。
立法焦点之二：如何在地方立法权限内积极探索，尊重改革创新规律，为改革创新“试错”护航
常委会审议中，不少委员提出，改革创新免责规定应符合建设法治政府的要求，“不追究行政责任及其他法律责任”，地方立法应慎重考虑。
长期以来，在“以成败论英雄”的观念导引下，有些人对失败讳莫如深。受传统考评制度限制，改革者要时刻提防“一着不慎满盘皆输”。缺乏必要的试错机制，很多政府部门和领导干部对改革创新都心存畏难情绪，因害怕承担改革失败的风险而秉持中庸之道，“不求有功，但求无过”，导致改革创新动力普遍不足。
立法宽容失败上海不是首创。2007年全国人大常委会修订后的《科技进步法》规定：对于探索性强、风险高的科学技术研究开发项目，原始记录能够证明科学技术人员已经履行了勤勉尽责义务仍不能完成该项目的，给予宽容。深圳、重庆、西安等在地方立法中也有对改革创新者宽容免责的规定。改革和创新是社会进步的引擎，也是社会转型期攻坚克难的驱动力。改革创新本身蕴含一定的风险和不确定性，尊重改革创新规律，不应苛求百分之百的成功。上海制定促进改革创新的决定，已不再是要不要宽容失败，而应是如何完善制度设计，更有力地促进改革创新，激发全社会的改革创新活力和勇气。
改革创新是全社会的共同责任，改革创新激励保障机制也应该是支持全社会改革创新的制度设计。为此，决定第十一条从三个方面作了规定：一是规定市政府设立改革创新奖，对在本市改革创新中作出突出贡献的单位和个人，给予表彰奖励。二是在激励机制上，除要求政府建立相应的考核制度外，也鼓励有关事业单位、人民团体和国有企业等方面实施相应的考核制度支持改革创新。三是在制度上宽容失败，为真正的改革创新者解决后顾之忧，决定在地方立法权限内作了积极探索，在法制框架下为“试错”护航，决定明确规定：对于改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，并依法免除相关责任。
立法焦点之三：如何推进政府职能转变促进改革创新，用政府权力的“减法”换取市场、社会活力的“加法”
常委会审议中，不少委员提出，政府现在管了太多“不该管、管不了”的事情，束缚了市场机制的发挥，不利于促进全社会改革创新。
“使生产力以更高的质量发展”要比“使生产力以更高的速度发展”更困难、更复杂、更艰巨。现在各界都很关心“中国经济升级版”，但一国一地区从既有发展模式到新的发展路径，涉及到很多现有体制机制因素的制约，这突出表现在，政府职能转变滞后，资源配置权过多过大，越位错位缺位现象仍未得到很好解决，迫切需要更深层的改革创新。
根据党的十八大和国务院有关推进政府职能转变的要求，政府改革创新要把转变政府职能放在核心位置，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，改善和加强宏观管理，严格事后监管，用政府权力的“减法”换取市场、社会活力的‘加法’。推进政府职能转变，是激发市场和社会活力，增强经济社会发展内生动力的客观要求。为此，专门增加一条作为决定第二条，立足于以政府职能转变推进改革创新工作：一是明确了政府职能转变的方向和要求，即“按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，深化行政体制改革，创新政府管理和服务方式，提高政府公信力和执行力”；二是对正确处理好政府与市场、政府与社会的关系作出规定，即“本市应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少政府对微观经济活动的干预，深化行政审批制度改革，加强对市场主体、市场活动监督管理；充分发挥社会力量在管理社会事务中的作用，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，促进社会组织健康有序发展”。
根据政府职能转变的要求，决定第九条还以支持企事业、社会组织改革创新为视角，要求本市各级人民政府及其部门应当为企事业单位、社会组织提供优质公共服务，尊重其自主权，不得干预其实施改革创新工作；对企事业单位、社会组织开展改革创新遇到的问题，应当及时研究，主动予以解决；超出本部门职权范围的，应当及时提请上级部门协调解决。