论文部分内容阅读
《选举法》自1979年7月1日颁布实施以来,历经4次修改日趋完善,有效运用于我国各级人大代表的选举工作实践,有力推动了我国社会主义民主政治建设和人民代表大会制度的进步。但从地方人大工作的实践看,在直接选举县、乡级人大代表中,不论是代表候选人的推荐、提名方式、代表候选人情况介绍、正式代表候选人的最终确定,还是正式代表的选举产生,都比间接选举上一级人大代表工作深入细致、直观透明;从地方人大工作的理论研究看,对间接选举上一级人大代表候选人的推荐、提名方式等加以探讨研究的文稿更少。为什么会形成这种局面呢?笔者认为有必要重新熟悉法律相关规定,正视间接选举代表工作的现状。
一、现状分析
《选举法》第七章第二十九条第二款规定:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。”第三十条第一款规定:“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表的名额。”第二款规定:“由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”第三十一条第二款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表,由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合本法第三十条规定的差额比例,直接进行投票选举。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例,确定正式代表候选人名单,进行投票选举。”第三十二条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。”
《地方组织法》第八条关于“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权”中第七款规定:“选举上一级人民代表大会代表。”第四十四条关于“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权”中第十三款规定:“在本级人民代表大会闭会期间,补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表。”
以上条款虽对代表候选人的提名方式、差额比例、正式代表候选人的确定,以及代表选举产生的责任主体等有了明确规定,完全适用于间接选举,但在地方人大工作实践中,法律规定的三种提名方式,有的地方几乎被政党包揽了,人民团体提名和代表十人以上联名推荐权几乎全被组织意图取代了,或被做工作做掉了;代表候选人考察一般是组织部门牵头,人大相关工作机构负责人配合参与;“代表候选人的名额,应多于应选代表名额五分之一至二分之一”的差额比例,有的地方也严格控制在“五分之一”的最低线之内;选举上一级人大代表的工作,有的地方人大常委会图省心,主动放弃主导地位,交给了党委或组织部门。这样极容易让人们产生人大选举上一级人大代表是由组织部门包办的、这种选举只是走程序的错觉。
二、反思与建言
那么,怎样才能改变这一现状呢?笔者建议:
一要加强指导,区别对待。在间接选举中,应该对提名推荐全国、省级人大代表候选人与市级人大代表候选人区分开来。因为全国和省级人大及其常委会有立法权,全国人大代表有参与讨论、修改宪法法律的权利,省级人大代表有参与讨论、修改、制定法规的权利,他们的素质和履职能力,不仅影响到人大工作的水平,而且决定着国家或一个地方的走向,关系每一个公民的切身利益。而市级人大一般没有立法权(除较大的市以外),宪法法律赋予市级人大及其常委会的职权与县级人大及其常委会是相同的。为此,笔者建议,各级党委对提名推荐全国、省级人大代表候选人,必须加强具体指导,严格资格审查,提高准入门槛,确保代表候选人具有广泛的代表性、坚定的人民性和素质的多样性;而对市级人大代表候选人提名、推荐不必搞得过于神秘,应该放手,做到公开、透明、民主。早日实现“上套下靠”,即省级人大代表上套全国人大代表的做法,市级人大代表参照县级人大代表的做法。
二要平等对待三种提名方式。选举法中“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人”的规定,是明确的、具体的。不论是县级以上党委及组织部门,还是人大及其常委会,都应该带头崇尚法律、敬畏法律,带头遵守法律、执行法律,平等对待政党、人民团体和代表十人以上联名推荐的代表候选人,把该由政党提名的交给政党,把该由人民团体提名的交给人民团体,把该由代表十人以上联名推荐的放给代表。作为党委、人大关键是做好领导、指导和引导;作为上一级党委、人大决不能拿“人大代表是职务”,要求下一级党委、人大违背法律规定、按组织意图提名;作为同级党委更不能以“人大代表是职务”为借口,包揽提名权。
三差额比例要由法定下线向上线扩大。我国选举法第三十条第一款规定:“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表的名额。”第二款规定:“……由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”但在间接选举上一级人大代表的实践中,有的为了减少选举环节、确保选举一次性成功,有的为了减少选举压力、确保组织意图,不论是初步代表候选人的提名,还是正式代表候选人的确定,其差额比例一般都严格控制在“五分之一”的法定下线,很少见向“二分之一”法定上线发展的势头,无形中造成人大代表在选举中只有选举权,难有选择权。只有在今后的间接选举中,正式代表候选人的差额比例能突破“五分之一”的法定下线,并逐步走向“四分之一”、“三分之一”,最终达到“二分之一”法定上线时,代表在选举上一级人大代表中才能拥有更多的选择权,实现多中选好、好中选优、优中选强;人大代表整体素质才能提高,人大代表的竞争意识、责任意识和作为意识才能增强。
四要理顺关系,主动承担法定责任。在间接选举中,同级党委处于领导、指导地位,人大是选举工作主体、组织者,党委组织人事部门是参与、配合的关系,这种关系是不能混淆的。笔者认为,在依法治国的今天,党领导人民制定了宪法、法律,地方党委同样应带头遵守宪法、法律,带头在宪法、法律范围内活动,带头执行法定的选举规定和程序,支持人大依法行使职权,做好选举工作。《地方组织法》第八条的第四款至第七款,对地方各级人民代表大会选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员、“一府两院”负责人和上一级人民代表大会代表都有明确具体的规定。从法律规定看,人代会的选举工作是人大的分内工作,从候选人提名方式、考核材料形成、正式代表候选人确定、选举办法拟定、选票制作、选举会场清点人数等环节,人大常委会应当全过程参与,不能成了门外汉。地方各级人大及其常委会应与时俱进,自觉站在完善人民代表大会制度、提高党的执政能力的高度,带头信仰法律、维护法律尊严,带头推进基层民主法制建设,依法履行法定责任,树立人大选举权威,切实承担起人代会法定选举工作任务,将人代会间接选举程序安排得更合法、选举工作组织得更完好。
(作者单位:安徽省寿县人大常委会)
一、现状分析
《选举法》第七章第二十九条第二款规定:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。”第三十条第一款规定:“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表的名额。”第二款规定:“由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”第三十一条第二款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表,由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合本法第三十条规定的差额比例,直接进行投票选举。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例,确定正式代表候选人名单,进行投票选举。”第三十二条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。”
《地方组织法》第八条关于“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权”中第七款规定:“选举上一级人民代表大会代表。”第四十四条关于“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权”中第十三款规定:“在本级人民代表大会闭会期间,补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表。”
以上条款虽对代表候选人的提名方式、差额比例、正式代表候选人的确定,以及代表选举产生的责任主体等有了明确规定,完全适用于间接选举,但在地方人大工作实践中,法律规定的三种提名方式,有的地方几乎被政党包揽了,人民团体提名和代表十人以上联名推荐权几乎全被组织意图取代了,或被做工作做掉了;代表候选人考察一般是组织部门牵头,人大相关工作机构负责人配合参与;“代表候选人的名额,应多于应选代表名额五分之一至二分之一”的差额比例,有的地方也严格控制在“五分之一”的最低线之内;选举上一级人大代表的工作,有的地方人大常委会图省心,主动放弃主导地位,交给了党委或组织部门。这样极容易让人们产生人大选举上一级人大代表是由组织部门包办的、这种选举只是走程序的错觉。
二、反思与建言
那么,怎样才能改变这一现状呢?笔者建议:
一要加强指导,区别对待。在间接选举中,应该对提名推荐全国、省级人大代表候选人与市级人大代表候选人区分开来。因为全国和省级人大及其常委会有立法权,全国人大代表有参与讨论、修改宪法法律的权利,省级人大代表有参与讨论、修改、制定法规的权利,他们的素质和履职能力,不仅影响到人大工作的水平,而且决定着国家或一个地方的走向,关系每一个公民的切身利益。而市级人大一般没有立法权(除较大的市以外),宪法法律赋予市级人大及其常委会的职权与县级人大及其常委会是相同的。为此,笔者建议,各级党委对提名推荐全国、省级人大代表候选人,必须加强具体指导,严格资格审查,提高准入门槛,确保代表候选人具有广泛的代表性、坚定的人民性和素质的多样性;而对市级人大代表候选人提名、推荐不必搞得过于神秘,应该放手,做到公开、透明、民主。早日实现“上套下靠”,即省级人大代表上套全国人大代表的做法,市级人大代表参照县级人大代表的做法。
二要平等对待三种提名方式。选举法中“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人”的规定,是明确的、具体的。不论是县级以上党委及组织部门,还是人大及其常委会,都应该带头崇尚法律、敬畏法律,带头遵守法律、执行法律,平等对待政党、人民团体和代表十人以上联名推荐的代表候选人,把该由政党提名的交给政党,把该由人民团体提名的交给人民团体,把该由代表十人以上联名推荐的放给代表。作为党委、人大关键是做好领导、指导和引导;作为上一级党委、人大决不能拿“人大代表是职务”,要求下一级党委、人大违背法律规定、按组织意图提名;作为同级党委更不能以“人大代表是职务”为借口,包揽提名权。
三差额比例要由法定下线向上线扩大。我国选举法第三十条第一款规定:“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表的名额。”第二款规定:“……由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额,应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”但在间接选举上一级人大代表的实践中,有的为了减少选举环节、确保选举一次性成功,有的为了减少选举压力、确保组织意图,不论是初步代表候选人的提名,还是正式代表候选人的确定,其差额比例一般都严格控制在“五分之一”的法定下线,很少见向“二分之一”法定上线发展的势头,无形中造成人大代表在选举中只有选举权,难有选择权。只有在今后的间接选举中,正式代表候选人的差额比例能突破“五分之一”的法定下线,并逐步走向“四分之一”、“三分之一”,最终达到“二分之一”法定上线时,代表在选举上一级人大代表中才能拥有更多的选择权,实现多中选好、好中选优、优中选强;人大代表整体素质才能提高,人大代表的竞争意识、责任意识和作为意识才能增强。
四要理顺关系,主动承担法定责任。在间接选举中,同级党委处于领导、指导地位,人大是选举工作主体、组织者,党委组织人事部门是参与、配合的关系,这种关系是不能混淆的。笔者认为,在依法治国的今天,党领导人民制定了宪法、法律,地方党委同样应带头遵守宪法、法律,带头在宪法、法律范围内活动,带头执行法定的选举规定和程序,支持人大依法行使职权,做好选举工作。《地方组织法》第八条的第四款至第七款,对地方各级人民代表大会选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员、“一府两院”负责人和上一级人民代表大会代表都有明确具体的规定。从法律规定看,人代会的选举工作是人大的分内工作,从候选人提名方式、考核材料形成、正式代表候选人确定、选举办法拟定、选票制作、选举会场清点人数等环节,人大常委会应当全过程参与,不能成了门外汉。地方各级人大及其常委会应与时俱进,自觉站在完善人民代表大会制度、提高党的执政能力的高度,带头信仰法律、维护法律尊严,带头推进基层民主法制建设,依法履行法定责任,树立人大选举权威,切实承担起人代会法定选举工作任务,将人代会间接选举程序安排得更合法、选举工作组织得更完好。
(作者单位:安徽省寿县人大常委会)