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摘 要 介绍湖北省宜昌市建立森林生态效益补偿制度的现状、意义和实施中存在的问题，并提出“加大财政投入力度、优化财政支出结构、探索横向补偿模式、推行市场化补偿机制、加强管理体系建设”等对策。
关键词 森林；生态效益补偿制度；湖北省宜昌市
中图分类号：F316.23 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2015）13-052-02
知网出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.S.20150605.1849.008.html 网络出版时间：2015/6/5 18：49：21
在2014年全国推进林业改革座谈会上，国家林业局局长赵树丛指出“完善森林生态效益补偿制度，逐步将所有森林纳入补偿范围”。近年来，湖北省宜昌市大力推进森林生态效益补偿制度建设，森林生态环境明显改善，长江三峡工程、葛洲坝工程的生态安全得到基本保障。持续推进生态公益林保护建设，完善森林生态效益补偿制度将对宜昌市建设生态文明先行示范区发挥重要的作用。
1 宜昌市森林生态效益补偿情况
根据国家级和省级公益林区划界定办法的规定，截止2014年底，宜昌市区划界定生态公益林76.41万hm2，其中国家级公益林40.14万hm2、省级公益林13.15万hm2、市级公益林2.84万hm2、县级公益林20.28万hm2，分布于宜昌市13个县、市、区。
宜昌市生态公益林的森林生态效益补偿，按照先期试点、逐步增加、全面实施的步骤，最终建立完整的森林生态效益补偿制度。从2004年启动补偿，到2014年宜昌市已纳入补偿的生态公益林面积51.07万hm2，其中国家级公益林37.92万hm2、省级公益林13.15万hm2。
补偿标准从2013年进行了调整，国有国家级和省级公益林补偿标准为5元/667 m2，集体国家级公益林补偿标准为15元/667 m2，集体省级公益林补偿标准为10元/667 m2。按现行补偿标准每年到位中央、省森林生态效益补偿资金1亿元。
2 宜昌市建立森林生态效益补偿制度的作用
宜昌市通过初步建立森林生态效益补偿制度，在推进生态文明建设中发挥了重要作用。
2.1 推进了林业历史性转变
森林生态效益补偿制度的确立与全面实施，结束了长期无偿使用森林生态效益的历史，开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段，实现了林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，加快了林业生态建设、巩固了生态建设成果、保障了林业持续、快速、协调、健康发展，提供了强有力的政策支持。
2.2 稳定了生态公益林体系
生态公益林的生态效益是以活立木群落的整体形式发挥作用的，活立木本身是其生态效益的载体。宜昌市区划界定生态公益林大部分处于长江、清江流域，生态区位十分重要，而生态公益林只准营造而不准生产性采伐，使其所属的经营单位和个人不但不能从长期经营中获得直接收益，而且还要为生态公益林的保护、管理付出必要的人力、财力和物力，以换取其涵养水源、保持水土、改善环境等生态公益效益。生态效益补偿制度的建立使生态公益林经营者的生产和经营得以维持和发展，对生态公益林经营者的经济利益给予合理补偿，从而实现林业三大效益的统一，实现林业可持续发展。
2.3 提高了全社会关注和参与生态保护的意识
当前宜昌市正在建设国家生态文明先行示范区，实行生态补偿有助于利用经济和行政激励手段，协调各方利益，激发全社会促进生态保护和经济社会协调发展的创造活力，逐步缩小经济社会发展中的地区差别、城乡差别，在保持生态环境稳定的前提下，实现经济社会的跨越式发展，率先建成生态文明先行示范区。
2.4 弥补了生态公益林建设资金不足的问题
从宜昌市目前生态公益林建设的情况来看，生态公益林的造林、管护、抚育等建设资金严重不足，严重影响了生态公益林建设者的积极性。补偿资金可以促使公益林所有者拿出更多的资金投入公益林建设，同时吸引更多的社会资金投入公益林建设，推进林业分类经营改革的进一步深入，从根本上解决公益林业发展的动力和机制问题，促进林业的健康发展。
3 宜昌市森林生态效益补偿制度实施中存在的问题
从2004年开始建立森林生态效益补偿制度起，目前宜昌市已经初步形成了以国家级和省级公益林补偿为主的森林生态效益补偿制度体系，但在制度执行和落实中还存在不少问题。
3.1 补偿标准偏低且不一
中央财政对国家级集体公益林补偿标准为15元/667 m2，省财政对省级集体公益林补偿标准为10元/667 m2，中央和省财政对国有公益林补偿标准为5元/667 m2，现行补偿标准按照不同级别公益林实施不同的补偿标准，且远低于林农采伐木材收益，不足以弥补林农的经济损失。
3.2 补偿范围覆盖不够
宜昌市共有林地面积118.67万hm2，划定生态公益林面积76.41万hm2，占有林地面积64%。补偿面积51.07万hm2，占全市公益林面积的67%，还有很大一部分天然林还未纳入补偿范围。
3.3 管理机制不健全
生态公益林管理机构不健全，生态效益监测体系没有建立，森林生态效益补偿资金筹集渠道单一，目前仅靠国家和省级财政拨付。
3.4 生态补偿缺乏规范的法律法规
生态补偿没有制订颁布法律法规，在基层管理过程中措施有限，调控手段缺乏，总体呈现比较弱化疲软的局面。
4 宜昌市完善森林生态效益补偿制度的对策
完善森林生态效益补偿制度是建设生态文明的重要实践，是有效保护资源环境的重要途径，是建设国家生态文明先行示范区的重要内容，是推进美丽宜昌建设的一项重要措施。结合宜昌市的实际情况，要加快完善森林生态效益补偿制度，最大力度地落实“以人为本”、保护务林人的切身利益。
4.1 加大财政投入力度
在落实好中央、省级财政森林生态效益补偿基金的同时，根据市、县经济社会发展和财力增长状况，逐步增加财政对森林生态补偿的支持力度，启动实施市、县级公益林森林生态效益补偿，同时逐步提高补偿标准。
4.2 优化财政支出结构
进一步调整优化公共财政支出结构，财政资金的安排使用，着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，重点加强长江、清江、武陵山区等重点生态功能区的生态建设。
4.3 探索横向补偿模式
坚持“谁受益、谁补偿”原则，积极探索区域间森林生态补偿方式，支持欠发达地区加快发展，努力实现生态保护地区的跨越式发展。
4.4 推行市场化补偿机制
积极探索市场化森林生态补偿模式，建立碳交易服务中心，推行碳排放權交易制度，引导社会各方参与森林生态建设。
4.5 加强管理体系建设
建立政府统一组织领导，林业主管部门组织协调，生态公益林管理机构具体负责的组织管理体系，共同推进森林生态补偿机制的建立和完善。同时，国家、省尽早颁布《生态补偿条例》等法律法规，形成森林生态效益补偿制度化、规范化、法律化。
（责任编辑：敬廷桃）
关键词 森林；生态效益补偿制度；湖北省宜昌市
中图分类号：F316.23 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2015）13-052-02
知网出版网址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.S.20150605.1849.008.html 网络出版时间：2015/6/5 18：49：21
在2014年全国推进林业改革座谈会上，国家林业局局长赵树丛指出“完善森林生态效益补偿制度，逐步将所有森林纳入补偿范围”。近年来，湖北省宜昌市大力推进森林生态效益补偿制度建设，森林生态环境明显改善，长江三峡工程、葛洲坝工程的生态安全得到基本保障。持续推进生态公益林保护建设，完善森林生态效益补偿制度将对宜昌市建设生态文明先行示范区发挥重要的作用。
1 宜昌市森林生态效益补偿情况
根据国家级和省级公益林区划界定办法的规定，截止2014年底，宜昌市区划界定生态公益林76.41万hm2，其中国家级公益林40.14万hm2、省级公益林13.15万hm2、市级公益林2.84万hm2、县级公益林20.28万hm2，分布于宜昌市13个县、市、区。
宜昌市生态公益林的森林生态效益补偿，按照先期试点、逐步增加、全面实施的步骤，最终建立完整的森林生态效益补偿制度。从2004年启动补偿，到2014年宜昌市已纳入补偿的生态公益林面积51.07万hm2，其中国家级公益林37.92万hm2、省级公益林13.15万hm2。
补偿标准从2013年进行了调整，国有国家级和省级公益林补偿标准为5元/667 m2，集体国家级公益林补偿标准为15元/667 m2，集体省级公益林补偿标准为10元/667 m2。按现行补偿标准每年到位中央、省森林生态效益补偿资金1亿元。
2 宜昌市建立森林生态效益补偿制度的作用
宜昌市通过初步建立森林生态效益补偿制度，在推进生态文明建设中发挥了重要作用。
2.1 推进了林业历史性转变
森林生态效益补偿制度的确立与全面实施，结束了长期无偿使用森林生态效益的历史，开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段，实现了林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，加快了林业生态建设、巩固了生态建设成果、保障了林业持续、快速、协调、健康发展，提供了强有力的政策支持。
2.2 稳定了生态公益林体系
生态公益林的生态效益是以活立木群落的整体形式发挥作用的，活立木本身是其生态效益的载体。宜昌市区划界定生态公益林大部分处于长江、清江流域，生态区位十分重要，而生态公益林只准营造而不准生产性采伐，使其所属的经营单位和个人不但不能从长期经营中获得直接收益，而且还要为生态公益林的保护、管理付出必要的人力、财力和物力，以换取其涵养水源、保持水土、改善环境等生态公益效益。生态效益补偿制度的建立使生态公益林经营者的生产和经营得以维持和发展，对生态公益林经营者的经济利益给予合理补偿，从而实现林业三大效益的统一，实现林业可持续发展。
2.3 提高了全社会关注和参与生态保护的意识
当前宜昌市正在建设国家生态文明先行示范区，实行生态补偿有助于利用经济和行政激励手段，协调各方利益，激发全社会促进生态保护和经济社会协调发展的创造活力，逐步缩小经济社会发展中的地区差别、城乡差别，在保持生态环境稳定的前提下，实现经济社会的跨越式发展，率先建成生态文明先行示范区。
2.4 弥补了生态公益林建设资金不足的问题
从宜昌市目前生态公益林建设的情况来看，生态公益林的造林、管护、抚育等建设资金严重不足，严重影响了生态公益林建设者的积极性。补偿资金可以促使公益林所有者拿出更多的资金投入公益林建设，同时吸引更多的社会资金投入公益林建设，推进林业分类经营改革的进一步深入，从根本上解决公益林业发展的动力和机制问题，促进林业的健康发展。
3 宜昌市森林生态效益补偿制度实施中存在的问题
从2004年开始建立森林生态效益补偿制度起，目前宜昌市已经初步形成了以国家级和省级公益林补偿为主的森林生态效益补偿制度体系，但在制度执行和落实中还存在不少问题。
3.1 补偿标准偏低且不一
中央财政对国家级集体公益林补偿标准为15元/667 m2，省财政对省级集体公益林补偿标准为10元/667 m2，中央和省财政对国有公益林补偿标准为5元/667 m2，现行补偿标准按照不同级别公益林实施不同的补偿标准，且远低于林农采伐木材收益，不足以弥补林农的经济损失。
3.2 补偿范围覆盖不够
宜昌市共有林地面积118.67万hm2，划定生态公益林面积76.41万hm2，占有林地面积64%。补偿面积51.07万hm2，占全市公益林面积的67%，还有很大一部分天然林还未纳入补偿范围。
3.3 管理机制不健全
生态公益林管理机构不健全，生态效益监测体系没有建立，森林生态效益补偿资金筹集渠道单一，目前仅靠国家和省级财政拨付。
3.4 生态补偿缺乏规范的法律法规
生态补偿没有制订颁布法律法规，在基层管理过程中措施有限，调控手段缺乏，总体呈现比较弱化疲软的局面。
4 宜昌市完善森林生态效益补偿制度的对策
完善森林生态效益补偿制度是建设生态文明的重要实践，是有效保护资源环境的重要途径，是建设国家生态文明先行示范区的重要内容，是推进美丽宜昌建设的一项重要措施。结合宜昌市的实际情况，要加快完善森林生态效益补偿制度，最大力度地落实“以人为本”、保护务林人的切身利益。
4.1 加大财政投入力度
在落实好中央、省级财政森林生态效益补偿基金的同时，根据市、县经济社会发展和财力增长状况，逐步增加财政对森林生态补偿的支持力度，启动实施市、县级公益林森林生态效益补偿，同时逐步提高补偿标准。
4.2 优化财政支出结构
进一步调整优化公共财政支出结构，财政资金的安排使用，着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，重点加强长江、清江、武陵山区等重点生态功能区的生态建设。
4.3 探索横向补偿模式
坚持“谁受益、谁补偿”原则，积极探索区域间森林生态补偿方式，支持欠发达地区加快发展，努力实现生态保护地区的跨越式发展。
4.4 推行市场化补偿机制
积极探索市场化森林生态补偿模式，建立碳交易服务中心，推行碳排放權交易制度，引导社会各方参与森林生态建设。
4.5 加强管理体系建设
建立政府统一组织领导，林业主管部门组织协调，生态公益林管理机构具体负责的组织管理体系，共同推进森林生态补偿机制的建立和完善。同时，国家、省尽早颁布《生态补偿条例》等法律法规，形成森林生态效益补偿制度化、规范化、法律化。
（责任编辑：敬廷桃）