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【摘 要】随着社会主义建设的快速发展，环境污染问题的日益严峻，人民群众对环境问题日益关注，环境保护工作面临的形势越来越严峻，任务和责任越来越繁重和艰巨，给基层环境保护工作提出更高的要求。保护环境已成为刻不容缓的头等大事。基层环境监管在思想观念更新，工作思路调整，能力建设加强，管理机制完善等方面需进一步提高和发展。
【关键词】基层环境监管；存在问题；建议和对策
前言：伴随着时代经济的快速发展，环境污染问题的日益严峻，保护环境已成为刻不容缓的头等大事。为了更好地对环境保护作出实质性的效果，目前我国环境监察工作的基础和重点则是基层环境监察执法工作。当前基层环境监察执法工作的力度相对来说还是薄弱的。
一、基层环境保护管理体制现状
1、环境法律体系尚不完备
第一，在各部门中，关于环境保护的法律法规是最多的，但是有很多缺少效力。如《环境保护法》作为环境保护法规的母法，对环境监管主体的职责划分不够明晰，导致统一监管部门与分管部门之间、分管部门彼此之间责任不明，职能交叉、缺位、错位现象屡见不鲜。第二，在很多重要方面存在立法空白。一是缺少如关于土壤污染、化学药品管理、生物安全、遗传资源保护等方面的法律法规；二是缺少一部专门制约地方政府行为的法律；三是没有相关的环境民事赔偿法律法规，很多弱势群体在受到环境污染的伤害后无法得到应有的补偿；四是环境事故要求社会保险赔偿的法律法规的缺失，导致一些重大环境事故的后续赔偿没有经费来源，只能由国家负担或由遭受伤害的群众自己承担。第三，环境法律法规配套政策常常滞后，由于环境法律的条例、规章和政策的制定相对迟缓，很多现有环境管理制度其实已经不适应当前的需要，导致环境监管工作缺少法律依据，严重影响了环境监管的执法行为。
2、环境监管体制不健全
目前，我国实行的仍然是分级负责的环境监管体制，中央政府和地方政府有各自的管理权责。在这样的环境监管体制下，基层环保部门监管职能的发挥受到了很大程度的限制。首先，作为环境保护主要执行者的地方环保机构仅仅是地方政府的一个职能部门，当经济建设和环境保护发生冲突时，它的执法目的和执法行为只能服从于经济建设。其次，地方环保机构的行政权、财政权和人事权都不能独立于地方政府，在环境监管中自然受到当地政府的制约。地方政府受政绩
考核的利益驱使，往往会选择追求GDP增长，在这种情况下，地方环保局经常无法正常履行部门职责。最后，由于现行法律法规规定地方环保机构只有罚款权，其他如责令限期治理、吊销许可证、责令关闭等处罚必须得到当地政府的批准。另外，环境管理部门的权限分割现象严重，部门之间由于利益冲突导致信息分散，基层环保部门的监督执法在地方政府和其他职能部门的制约下难以有效实施。
3、环境监管执行力不足
相对于环境监管职责来讲，地方政府的监管资源非常贫乏，主要表现在以下几个方面：一是环境监管机构不健全。根据行政处罚法的规定，行政处罚只能由具有行政处罚权的行政管理机关负责实施，这无形之中对基层环境监管工作的权
威性和有效性有了很大的影响。另外，这样的管理体制很显然会使基层环保机构的环境监管工作受到一些行政干预的影响而难以有效展开，造成执法力度不够，执法效果不佳。二是经费短缺，没有保障。由于排污费的足额征收很难到位，因此基层环境监管部门的业务资金会大大减少，而且难以保证资金来源。加之有些地方财政困难，无法满足环保机构的业务经费需求，用于环境监管工作的经费更是寥寥无几。很多基层环保机构甚至连最基本的执法设备都不具备，执法条件极为艰苦。除了少数经济发达的地区之外，基层环保机构的工作人员普遍不足，往往出现一人身兼数职的情况，以致许多环境执法工作无法开展。
4、缺乏应有的经费和设备保障
无论是采取何种模式，乡镇基层环保机构的建立和顺利运行都有赖于乡镇一级政府的大力投入。而在现有的制度框架下，乡镇一级政府在财政上并不独立，使得乡镇环保工作所需经费难以得到有效保障。一方面，由于编制受限，工作人员的人头经费偏低。另一方面，基层环保机构在建设起来以后，其运行费用也没有保障，这些都极大的制约了基层环保工作的开展。总体来看，人员编制受限，缺乏稳定、专业的基层环保队伍，环保职能与职权不匹配、经费无保。
二、完善基层环境监管体制的对策和建议
1、完善环境法律法规体系
第一，加强地方环境监管的立法研究。借鉴国外先进国家的环境立法经验，立足于我国国情，根据经济社会发展的特点，制定具有一定操作性的环境保护方面的法律法规，完善区域环境法规体系。第二，制定环境基本法。把环境基本法的调整范围定位于调整企业环境行为和政府影响环境的行为；在管理体制上，明确环境保护部派出机构的法律责任和法律地位；在制度选择上，制定地方政府对环境保护的负责制，增加利用市场机制促进企业环境友好行为的制度，完善公众参与制度。第三，继续完善调整企业环境行为法律规范的同时，加快建立、健全规范政府行为的法律规范。我国现行环境法律法规体系对地方政府的角色定位和权利职责规定不明，地方政府环保工作的角色缺失和职责越位现象时有发生。要完善相关法律制度，对于在环境保护方面工作不尽责的地方政府一定要制定一套行之有效的处罚措施。
2、健全环境监管体制
环境监管体制的健全是严格环境监管、加强环境执法的前提和基础。首先，要改革政府监管模式，引导环境中介组织的良性发展，将一些政府不好做、不能做的监管职责交给各类环保组织来完成，提高环境管理效能。一是环保组织非常关注环境的变化，对环境的变化也非常敏感，由他们来承担环境的监管职责能够使环境免于遭受严重的破坏。二是可以避免政府既是“运动员”又是“裁判员”的状况。三是由于地方政府是地区发展的规划者和领导者，所以对环境的监管责任地方政府是责无旁贷的。地方政府一定要提升自身的环境保护理念，充分发挥地方政府在环境监管中的正确引导、有机协调和适度干预的职能。四是加强公众监督，强化地方政府环境监管职能的关键环节，应从公众参与环境监管的方法、时机、过程、范围等方面入手，规范公众对环境监管的参与，将环境监管真正落到实处。五是建立垂直监管体系，削弱地方政府对于地方环保机构的掣肘，增强上级环保机构对下级环保机构的管理权限，下级环保机构的人事任免、财政经费等相关事务直接由上级环保机构负责。
3、提高环境监管执行力
面对日益严重的环境污染问题，环境监管任务也日趋繁重。地方政府及环保部门要站在落实科学发展观和构建和谐社会的高度，遵照环境监管标准化的要求，加强环境监管机构建设，保证环境监管经费，重视环境监管人员的队伍建设。第一，针对环境监管实践中存在的体制问题，通过法律的规定来保障基层环境监管到位。在具体的环境监管工作中，制定一系列具有实用性和可操作性的规章制度。在环境监管责任划分方面，实行基层环境监管责任追究制。对于由于监管不力和失职造成的严重后果，一定要对基层环境监管部门的负责人予以责任追究，以保证基层环境监管工作顺利有效地实施。第二，地方政府应加大对基层环境监管机构的经费投入，确保工作人员享有充裕的办公费用，以解除环境监管人员的后顾之忧，使其更积极主动地投入到工作中。同时，各级环境保护行政主管部门也应拓宽渠道，加大对环境监管工作的投入。为监管工作人员配备必要的交通工具、监察设备等，以提高基层环境监管的工作效率。第三，加强环境监管人员的队伍建设。注重提高基层环境监管队伍的整体素质，加大对工作人员的培训力度，加强作风建设，提高执法效能，努力打造一支结构合理、素质优良的队伍，这也是做好环境监管工作的关键。
4、增加环境监测基础性投入，提高环境监测质量。
首先，政府应该扩大各县区环境监测基础性设施建设，加大对贫困县区的环境监测投入，真正做到全面、实时、准确地监测环境数据，正确地分析环境变化趋势。其次，加大对环境监测工作者的保障性投入，调动环境监测工作者参与环境保护、监测、管理的积极性和主动性，培养环境监测工作的创造性，保障环境监测。
参考文献：
[1]朱德米.基层环境管理的困境与出路：基于经济发达地区SH镇的调研[J].中共浙江省委党校学报，2014，01.
[2]陶宏志.生态文明视域下的乡镇基层环保机制构建——基于成都的实践[J].环境与发展，2014，Z1.
[3]邱永坚.基层环境监测分析能力的思考[J].环境与发展，2014，Z1.
[4]李文博，任一.加强基层环境保护监管措施的研究[J].环境科学与管理，2014，06.
【关键词】基层环境监管；存在问题；建议和对策
前言：伴随着时代经济的快速发展，环境污染问题的日益严峻，保护环境已成为刻不容缓的头等大事。为了更好地对环境保护作出实质性的效果，目前我国环境监察工作的基础和重点则是基层环境监察执法工作。当前基层环境监察执法工作的力度相对来说还是薄弱的。
一、基层环境保护管理体制现状
1、环境法律体系尚不完备
第一，在各部门中，关于环境保护的法律法规是最多的，但是有很多缺少效力。如《环境保护法》作为环境保护法规的母法，对环境监管主体的职责划分不够明晰，导致统一监管部门与分管部门之间、分管部门彼此之间责任不明，职能交叉、缺位、错位现象屡见不鲜。第二，在很多重要方面存在立法空白。一是缺少如关于土壤污染、化学药品管理、生物安全、遗传资源保护等方面的法律法规；二是缺少一部专门制约地方政府行为的法律；三是没有相关的环境民事赔偿法律法规，很多弱势群体在受到环境污染的伤害后无法得到应有的补偿；四是环境事故要求社会保险赔偿的法律法规的缺失，导致一些重大环境事故的后续赔偿没有经费来源，只能由国家负担或由遭受伤害的群众自己承担。第三，环境法律法规配套政策常常滞后，由于环境法律的条例、规章和政策的制定相对迟缓，很多现有环境管理制度其实已经不适应当前的需要，导致环境监管工作缺少法律依据，严重影响了环境监管的执法行为。
2、环境监管体制不健全
目前，我国实行的仍然是分级负责的环境监管体制，中央政府和地方政府有各自的管理权责。在这样的环境监管体制下，基层环保部门监管职能的发挥受到了很大程度的限制。首先，作为环境保护主要执行者的地方环保机构仅仅是地方政府的一个职能部门，当经济建设和环境保护发生冲突时，它的执法目的和执法行为只能服从于经济建设。其次，地方环保机构的行政权、财政权和人事权都不能独立于地方政府，在环境监管中自然受到当地政府的制约。地方政府受政绩
考核的利益驱使，往往会选择追求GDP增长，在这种情况下，地方环保局经常无法正常履行部门职责。最后，由于现行法律法规规定地方环保机构只有罚款权，其他如责令限期治理、吊销许可证、责令关闭等处罚必须得到当地政府的批准。另外，环境管理部门的权限分割现象严重，部门之间由于利益冲突导致信息分散，基层环保部门的监督执法在地方政府和其他职能部门的制约下难以有效实施。
3、环境监管执行力不足
相对于环境监管职责来讲，地方政府的监管资源非常贫乏，主要表现在以下几个方面：一是环境监管机构不健全。根据行政处罚法的规定，行政处罚只能由具有行政处罚权的行政管理机关负责实施，这无形之中对基层环境监管工作的权
威性和有效性有了很大的影响。另外，这样的管理体制很显然会使基层环保机构的环境监管工作受到一些行政干预的影响而难以有效展开，造成执法力度不够，执法效果不佳。二是经费短缺，没有保障。由于排污费的足额征收很难到位，因此基层环境监管部门的业务资金会大大减少，而且难以保证资金来源。加之有些地方财政困难，无法满足环保机构的业务经费需求，用于环境监管工作的经费更是寥寥无几。很多基层环保机构甚至连最基本的执法设备都不具备，执法条件极为艰苦。除了少数经济发达的地区之外，基层环保机构的工作人员普遍不足，往往出现一人身兼数职的情况，以致许多环境执法工作无法开展。
4、缺乏应有的经费和设备保障
无论是采取何种模式，乡镇基层环保机构的建立和顺利运行都有赖于乡镇一级政府的大力投入。而在现有的制度框架下，乡镇一级政府在财政上并不独立，使得乡镇环保工作所需经费难以得到有效保障。一方面，由于编制受限，工作人员的人头经费偏低。另一方面，基层环保机构在建设起来以后，其运行费用也没有保障，这些都极大的制约了基层环保工作的开展。总体来看，人员编制受限，缺乏稳定、专业的基层环保队伍，环保职能与职权不匹配、经费无保。
二、完善基层环境监管体制的对策和建议
1、完善环境法律法规体系
第一，加强地方环境监管的立法研究。借鉴国外先进国家的环境立法经验，立足于我国国情，根据经济社会发展的特点，制定具有一定操作性的环境保护方面的法律法规，完善区域环境法规体系。第二，制定环境基本法。把环境基本法的调整范围定位于调整企业环境行为和政府影响环境的行为；在管理体制上，明确环境保护部派出机构的法律责任和法律地位；在制度选择上，制定地方政府对环境保护的负责制，增加利用市场机制促进企业环境友好行为的制度，完善公众参与制度。第三，继续完善调整企业环境行为法律规范的同时，加快建立、健全规范政府行为的法律规范。我国现行环境法律法规体系对地方政府的角色定位和权利职责规定不明，地方政府环保工作的角色缺失和职责越位现象时有发生。要完善相关法律制度，对于在环境保护方面工作不尽责的地方政府一定要制定一套行之有效的处罚措施。
2、健全环境监管体制
环境监管体制的健全是严格环境监管、加强环境执法的前提和基础。首先，要改革政府监管模式，引导环境中介组织的良性发展，将一些政府不好做、不能做的监管职责交给各类环保组织来完成，提高环境管理效能。一是环保组织非常关注环境的变化，对环境的变化也非常敏感，由他们来承担环境的监管职责能够使环境免于遭受严重的破坏。二是可以避免政府既是“运动员”又是“裁判员”的状况。三是由于地方政府是地区发展的规划者和领导者，所以对环境的监管责任地方政府是责无旁贷的。地方政府一定要提升自身的环境保护理念，充分发挥地方政府在环境监管中的正确引导、有机协调和适度干预的职能。四是加强公众监督，强化地方政府环境监管职能的关键环节，应从公众参与环境监管的方法、时机、过程、范围等方面入手，规范公众对环境监管的参与，将环境监管真正落到实处。五是建立垂直监管体系，削弱地方政府对于地方环保机构的掣肘，增强上级环保机构对下级环保机构的管理权限，下级环保机构的人事任免、财政经费等相关事务直接由上级环保机构负责。
3、提高环境监管执行力
面对日益严重的环境污染问题，环境监管任务也日趋繁重。地方政府及环保部门要站在落实科学发展观和构建和谐社会的高度，遵照环境监管标准化的要求，加强环境监管机构建设，保证环境监管经费，重视环境监管人员的队伍建设。第一，针对环境监管实践中存在的体制问题，通过法律的规定来保障基层环境监管到位。在具体的环境监管工作中，制定一系列具有实用性和可操作性的规章制度。在环境监管责任划分方面，实行基层环境监管责任追究制。对于由于监管不力和失职造成的严重后果，一定要对基层环境监管部门的负责人予以责任追究，以保证基层环境监管工作顺利有效地实施。第二，地方政府应加大对基层环境监管机构的经费投入，确保工作人员享有充裕的办公费用，以解除环境监管人员的后顾之忧，使其更积极主动地投入到工作中。同时，各级环境保护行政主管部门也应拓宽渠道，加大对环境监管工作的投入。为监管工作人员配备必要的交通工具、监察设备等，以提高基层环境监管的工作效率。第三，加强环境监管人员的队伍建设。注重提高基层环境监管队伍的整体素质，加大对工作人员的培训力度，加强作风建设，提高执法效能，努力打造一支结构合理、素质优良的队伍，这也是做好环境监管工作的关键。
4、增加环境监测基础性投入，提高环境监测质量。
首先，政府应该扩大各县区环境监测基础性设施建设，加大对贫困县区的环境监测投入，真正做到全面、实时、准确地监测环境数据，正确地分析环境变化趋势。其次，加大对环境监测工作者的保障性投入，调动环境监测工作者参与环境保护、监测、管理的积极性和主动性，培养环境监测工作的创造性，保障环境监测。
参考文献：
[1]朱德米.基层环境管理的困境与出路：基于经济发达地区SH镇的调研[J].中共浙江省委党校学报，2014，01.
[2]陶宏志.生态文明视域下的乡镇基层环保机制构建——基于成都的实践[J].环境与发展，2014，Z1.
[3]邱永坚.基层环境监测分析能力的思考[J].环境与发展，2014，Z1.
[4]李文博，任一.加强基层环境保护监管措施的研究[J].环境科学与管理，2014，06.