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摘要 从“单独二孩”政策到“全面放开二孩”政策，政府针对中国人口现实情况不断做出符合社会需求的政策调整，尽管有可能缓解长期以来计划生育政策导致的适龄劳动力短缺及“未富先老”等社会问题，但人口政策调整的长期效果却有待验证。为此，本文运用灰色预测模型和Leslis模型等方法，对“全面放开二孩”生育政策背景下中国未来人口出生率的冲击和波动趋势作出预测，并对“全面放开二孩”政策所带来的对生育率及人口年龄结构影响展开分析，对2016—2050年的出生率、人口总数及人口结构作出预测，最终发现“全面放开二孩”政策会促进人口结构相对优化，但不能从根本上扭转劳动力供求关系失衡和老龄化加剧的趋势。为防止落入人口超低生育率陷阱，适度抑制老龄化快速增长趋势，实现人口与社会经济全面协调发展，必须对现行的生育政策进行完善，短期内，应积极出台配套措施，全面贯彻“全面放开二孩”政策，积极应对老龄化趋势；长期内，应逐步过渡到自主生育政策，形成人口自然生长的均衡发展长效机制。
关键词“全面放开二孩”；人口出生率；波动；趋势
中图分类号 C923 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）09-0001-10 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.09.001
2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策（以下简称‘全面放开二孩’政策）”。这是继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整，是一项利国利民的战略性改革。具体来说，“全面放开二孩”政策的深入规范实施可能有效缓解长期以来计划生育政策导致的适龄劳动力短缺及“未富先老”等社会问题，通过改善家庭人口及年龄结构，减轻青壮年赡养负担，进而促进人口与经济社会和谐发展。本文通过对“全面放开二孩”生育政策背景下中国人口出生率波动趋势及影响研究，提出进一步完善中国人口生育政策的措施，以推动中国人口可持续发展。
1“全面放开二孩”生育政策背景下的人口
出生率波动文献回顾
当前国内关于“全面放开二孩”生育政策背景下的人口出生率波动趋势的研究文献，主要集中在以下几个方面：
首先，关于未来国内“全面放开二孩”政策带来的出生增量预测分析。翟振武、张现苓和靳永爱认为，中国年度出生人口将在政策变动后急剧增加，出生人口峰值达到4995万，妇女时期生育水平峰值达到4.5左右，同时政策实施能够有效缓解老龄化程度，改善劳动年龄人口结构。王广州研究认为，“全面放开二孩”政策后，在生育意愿完全实现的情况下，2016—2018年将形成一个新增人口的生育高峰期，2016年新增出生人口为565.8万人，2017年达到增量高峰583.2万人，此后呈下降趋势。顾宝昌提出，从目前的总和生育率水平和生育意愿看，“全面放开二孩”政策推行后，中国育龄妇女的平均意愿生育子女数依然低于2.1的更替水平，因此“全面放开二孩”政策对出生增量不会构成较大冲击。郭志刚则表示生育政策调整带来的出生增量取决于生育率，所以要把握好总和生育率的“度”，既不能太高，也不能一味追求降低生育率。
其次，关于政策人群二孩生育意愿的研究。吕江洪、黄宝凤和石盛林基于江苏苏南某农村790户家庭的抽样调查数据，认为一孩与二孩家庭育龄妇女的生育意愿并没有显著差别，意愿生育子女数平均为1.8个。石智雷和杨云彦通过湖北省二孩生育意愿的调查发现，育龄妇女年龄越大，二孩生育意愿越低，而且农村居民二孩生育意愿略高于城市。对于目标人群的二孩生育比例研究，大多也是采取抽样调查的结果呈现，全国性育龄妇女生育意愿调查的结果显示，在已育一孩的育龄妇女中，大约60%的人打算生育二孩。这一结论与多个门户网站上的调查结果类似，新浪网进行的一项3万余人参与的调查显示，64.5%的网民愿意生育“二胎”。
再次，关于“全面放开二孩”政策实行的必要性研究。乔晓春认为，“单独二孩”政策并不能从根本上解决人口老龄化的问题，目前中国离2.1的生育水平目标相差甚远，必须要及时调整和完善当前的生育政策。刘爽和王平认为过渡性的“单独二孩”政策发挥着向“全面放开二孩”政策接续的重要“错峰”作用，由于“单独二孩”政策存在功能缺失，必须要有序推行“全面放开二孩”政策。通过对比分析，曾毅得到“全面放开二孩”政策在多个方面优于“单独二孩”政策的结论，认为“全面放开二孩”政策是切实可行的国家百姓双赢方案，大大有利于促进人口与经济社会均衡发展。同时，易富贤提出应赶抢“补偿生育高峰”，内含“全面放开二孩”政策，以减轻劳动力资源枯竭与老年人口比例迅速增加的压力。
最后，关于生育政策调整引致的更广泛的社会影响研究。曾毅、任超然和刘倩通过对生育政策影响城镇职工基本养老保险统筹基金财务状况的效应研究得出生育政策调整有助于缓解养老保险的支付压力。杨菊华、风笑天提出，生育政策改革可能进一步加劇女性在职场中的相对弱势和不公平待遇。李通屏和郭熙保研究认为，生育政策调整引起的适度人口增长不会破坏扩大内需，反而会增加有效需求，进而促使经济进入良性循环。
2中国人口出生率波动主要影响因素分析
2.1中国人口出生率波动的微观影响因素分析
2.1.1家庭收入水平
人口学家贝克尔曾这样分析过：“在西方社会里，抚养孩子的费用和成本是昂贵的，在家庭收入水平一定的条件下，父母不可能用较多钱去抚养较多的孩子。”当抚养孩子的成本超过家庭收入水平的承受范围时，父母为追求利益最大化会在孩子的质量与数量之间作出较优选择。随着经济社会发展，一方面现代工业社会中消费结构多元化、市场化程度较高，家庭收入水平提升，另一方面医学事业和各类医疗技术快速发展，儿童死亡率降低，个人进一步优化和提升的需求和空间显著扩大，这必然会影响人口的出生率。值得一提的是，家庭收入水平的高低还会对经济增长产生很大的影响，工资增长可以直接增加城镇居民的最终消费，从而影响人均GDP增长。 2.1.2抚养成本压力
西方经济学把抚养孩子的成本分为两种，一种是直接成本，即从怀孕至孩子出生，再到其经济独立的阶段，家庭花费在孩子身上的所有支出，例如衣食费、教育费、医疗费等。另一种是间接成本，是父母在抚养一个孩子过程中，所遭受的各种损失，例如收入的减少、岗位升迁的机会等。具体来说，当前中国受各种客观条件的限制，资源稀缺，导致中国家庭巨大的生育行为成本，家庭普遍承受的经济压力较大。而且生育成本的支付期非常漫长，这意味着中国家庭必将损失巨大的当期利益，同时生育行为不同于一般经济行为的一大特点是，具有投入的不可逆性，这必然会影响育龄女性的生育意愿和行为。总之，生育率越低，家庭平均子女数目越少，每个孩子的平均抚养成本越高，一般家庭更不会选择多生，反过来又导致更低的生育率。
2.1.3个人价值观念
个人生育价值观念作为生育行为的主观表现，对人口生育具有指导作用。中国传统文化中存在的“重男轻女”、“多子多福”、“不孝有三，无后为大”等旧式观念成为1949—1970年代中国人口出生率偏高的重要原因。而当前传统生育观念已经发生了明显转变，生育一孩成为主流选择；对待孩子教育重视程度提升，生育质量的重要性已经显著超越生育数量；传宗接代、养儿防老等传统价值观趋向淡出，生育的功利性需求逐渐弱化。此外，随着个人价值观念的转变和对更优质生活环境的渴望，导致人口城市化快速发展，个人也趋于向城市迁移和聚集。伴随着人口城市化的发展，人口结构性矛盾得以缓解，家庭关于生育的精神层面追求强化，面向生育质量重视程度提高，“养儿防老”等功利性生育需求影响降低。
2.2中国人口出生率波动的宏观影响因素分析
2.2.1经济发展水平
学术界主流观点基本公认在一定发展阶段或者在一定的人均收入水平变动范围内，经济发展水平提高推动养育子女的相对成本上升、女性教育程度和社会地位提高，由此带来生育率下降。一方面家庭更为注重对孩子的教育培养，各方面成本上升促使夫妇有意识地减少孩子生育数量；另一方面随着经济社会发展，传统家庭以生产为主的特征功能进一步退化和消失，逐渐让步于社会大生产环节，家庭消费结构市场化程度提升，促进家庭养育成本提高，对孩子数量偏好转向质量偏好。此外由于医学事业和各类医疗技术发展迅速，一方面新生儿的成活率上升，妇女的生育率随之下降；其次因各类疾病致死的死亡率下降，人口平均寿命延长；先进的避孕技术和流产技术出现相应地提供了安全保障。社会各类福利保障制度趋向完善，推动父母传统生育观念发生转变，生育需求降低。
2.2.2宏观社会政策
计划生育政策在降低生育水平和实现人口转变方面发挥了重要作用。1990年全国仅有北京、上海、天津、黑龙江、吉林、辽宁、山东、四川和浙江九个省区的出生率低于20‰，但至2012年已经有22个省份实现人口出生率低于13‰。由于七十年代中国开始实行计划生育政策，所以总和生育率开始逐步下降。“总和生育率”是指该国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数。一般来说，总和生育率保持在2.1以上还是以下，成为考察人口生育水平高低的重要标志。1970年中国总和生育率由5.8下降至2.75左右、1972—1979年三孩及以上生育率由2.6锐减到1.0左右等变化基本上是由于实施计划生育政策的结果，而1980年以来总和生育率由2.75下降到1.5的半减变化也得益于生育控制政策对生育率下降和生育孩次减少的重大作用。目前来看，如果中国的总和生育率始终低于生育更替水平，那么到21世纪40年代，中国人口数量将会开始负增长。
3“全面放开二孩”生育政策情况下的中国人口出生率波动与趋势预测
随着2015年“全面放开二孩”政策出台，必定会引起生育水平的新波动。运用GM（1，1）等传统预测模型描述的人口持续下降趋势是以当时的人口政策和现状为基础得出，与实际数据偏离程度必将加剧，参数的设置已不能准确表达当今中国人口数量的变化，其预测结果也不能很好地反映在如今“全面放开二孩”生育政策影响下中国未来的人口发展趋势，因此需要考虑结合近年生育政策等因素变动情况进一步对未来人口出生率作出分析。由于2016—2020年放开全面二孩政策之后25—34岁的一孩育龄妇女主要人群的生育累积势能释放表现较为明显，而2020年后进入“全面放开二孩”政策下生育稳定时期，因此，不同人口出生特征阶段利用不同预测方法较为准确。据此综合利用GM（1，1）模型和最小二乘法预测2016—2020年人口出生率，在对预测结论相对误差进行调整基础上利用Leslie模型对未来长期（2021--2050年）人口年龄结构及总量等进行预测研究。
3.1 2016—2020年人口出生率预测：短期波动
根据前述，中国人口出生率波动的影响因素主要包括微观和宏观两个方面，因此，考虑到数据的可得性和可比性，在2016—2020年出生率预测模型中以人均GDP指数RGDP、城镇化水平UL和总和生育率TFR為自变量，选取1990—2014年的《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》相关数据作为样本数据进行拟合。为避免时间序列在回归分析过程中出现的伪回归问题，本文选择ADF检验法对每个变量进行单位根检验（见表1）。
由表1知，RGDP和TFR在5%显著性水平下均是平稳的，但是观在5%显著性水平下是非平稳的。因此对3个变量均进行一阶差分，单位根检验结果显示在5%显著性水平下，所有变量均通过ADF检验。由此可知所有序列平稳，可以进行参数估计，据此建立如式（1）所示的多元回归模型。
本文采用最小二乘法应用Eviews8.0对式（1）中的回归元系数进行估计，估计结果如表2所示。
由表2知，模型拟合优度R2值达到0.900 560，拟合效果较好。人均GDP指数和城镇化水平均与人口出生率呈现显著的负相关关系，这说明两者对人口出生率有一定抑制作用。而总和生育率系数为正且具有显著性，意味着随着总和生育率的提高，新生儿出生率也趋于上升。 （1）人均GDP增长率预测。综合各发达国家发展进程及众多经济学家对中国长期经济发展预测结论看，人均GDP增长基本呈现出先快后慢的特点，受房地产低迷、制造业产能过剩和地方债问题的困扰，高速增长趋势在未来五年内会有所放缓乃至回落。2015年7月1日世界银行发布《中国经济简报》预计，中国GDP在2015年将降至7.1%，2017年降至6.9%，表明中国正进入增速放慢但更加平衡和可持续的增长轨道。本文据此估计2016—2020年的年均GDP增长率为7%。
（2）城镇化水平增长率预测。国务院发展研究中心在其《中国城镇化——前景战略与政策（2010）》报告中认为，中国城镇化的峰值估计在80%左右，2015年城镇化率将在52%左右，2020年预期将达到56%。住房和城乡建设部发布《全国城镇体系规划（2006—2020年）》提出，中国城镇化率在2020年将会达到56%—58%。中国社科院在其2011年底发布的《社会蓝皮书（2012年）》中认为，中国2020年城镇化率将会超过55%。据此估计2015—2020年的年均城镇化增长速度约为1%。
目前符合“全面放开二孩”生育政策要求的潜在人群应该同时具备下列三个条件：①夫妇目前只有一个亲生子女；②本人户籍地实施“一孩”政策，或本人户籍地实施“第一个孩子为女孩可以再生第二个孩子”政策，且目前本人只生了一个男孩；③夫妇尚具备生育能力即年龄在15岁以上49岁以下的育龄妇女。农村地区从1984年来实行“一孩半”即“当且仅当第一个孩子为女孩可以再生第二个孩子”政策将与“全面放开二孩”政策同时并存。
此处引用庄亚儿抽样调查的成果，“全面放开二孩”政策下潜在生育人群的样本估计结果如表3所示。
结合其调查研究显示，在抽样调查中，一孩育龄妇女人数为36 851人，相应的占全部被调查育龄妇女的比例为58.5%。由于广大农村地区从1984年以来一贯执行一孩半政策，因此符合条件的农业户口人群中目前只有一个女孩的妇女不属于“新”政策的目标人群，所以符合“全面放开二孩”政策下真正的目标人群数为28701人，占全部有效调查对象的比例为45.5%。而根据国家卫计委的测算，目前中国20—44岁育龄妇女人数总和约为21000万人，所以可以得到相应总体中现有一孩的育龄妇女总数为12270万人。进一步，可以估计出符合“全面放开二孩”政策的目标人群为9560万人。
“全面放开二孩”政策实施之后，当前25—34岁的育龄妇女主要人群的生育堆积效应将在未来4—5年内释放完毕，之后进入生育稳定时期。可以预见在“全面放开二孩”政策持续实施的前提下，短期内30—39岁妇女生育率会有明显上升，其中30—34岁育龄妇女生育率尤其是二孩生育比例上升幅度尤为显著。“全面放开二孩”政策实施带来的生育释放效应将会伴随经济增长带来的生育收紧作用一并存在。
由于“全面放开二孩”政策下的新生人口规模总量是在政策不变前提下的新生人口总数与新政策导致的每年新增新生人口累加而成，并且2013年实施的“单独二胎”政策效果并不显著，申请人数远低于预期，对出生率影响甚微，因此预测总和生育率仍在政策不变前提下的历年新生人口总数基础上完成。由于GM（1，1）模型具有严格的理论基础，利用其预测的结果较为稳定，尤其在出生率大数据量的条件下结果更为准确，后续研究以此作为参考基础具有更强的可靠性。
应用该模型预测生育政策不变前提下的中国2016—2020年人口出生率分别为11.74‰、11.68‰、11.61‰、11.56‰、11.49‰，每年新出生人口分别为1623.68万、1623.84万、1623.21万、1623.08万、1622.83万。结合文献综述中所提及研究调查基本可以确定9 560万目标人群中大约60%具有生育意愿，即当前具有生育意愿的政策人群约为5736万。然而考虑到2014—2015年“单独二孩”政策已经释放部分生育势能，同时在生育过程中会产生一些不确定因素，因此可以估计潜在生育人群中实际生育的人数为2800万左右。其生育堆积效应将在政策放开后的4—5年内释放完毕，约在前文GM（1，1）模型预测基础上每年多出生450—650万人。
据此对2016—2020年育龄妇女总和生育率及人口出生率作出预测，如表4所示。
纵观2016—2020年的预测数据，由于“全面放开二孩”政策带来的累积生育势能释放效应在育龄妇女人群中的集中表现，实行“全面放开二孩”政策后短期内生育规模会有明显增长，每年新生人口数量分别为2 183.62、2324.87、2 183.07、2 043.05、2043.31万人，比调整生育政策前，平均每年多出生400万人，总人口数逐年攀升，在2020年达到阶段峰值14.17亿人。年均出生率为15‰左右，较之原生育政策出生率增速明显，且到2017年有所回落。同時，总和生育率在政策实施后的几年内迅速提升到1.8左右，相比调整生育政策前1.5的总和生育率，更符合国家的人口和经济社会发展目标。
3.2 2021—2050年人口出生率预测：长期趋势
由于2021年后“全面放开二孩”政策的人口释放效应逐渐消失，人口出生率恢复规律增长状态，运用Leslie模型对2021—2050年人口总量及年龄结构进行预测比较准确。
则矩阵L称为Leslie矩阵。只要求出Leslie矩阵L并根据人口分布的初始向量n（0），就可以求出t时段的人口分布向量n（t）。
选取2010—2014年《中国人口和就业统计年鉴》相关数据，按照每5岁为一个年龄组，把0—99岁划分成20个年龄组，即0—4岁为第一组，5—9岁为第二组，…，依此类推，95岁以上为第20个年龄组。若以2010年的人口为初始数据，带入上面方程可依次预测2015、2020、2025年等以后5t年的人口总数量。 运用Matlab软件计算出Leslie矩阵，采用n（t）=L’n（0）进行预测，得到2021—2050年人口出生率、人口总量及年龄结构预测，如表5所示。
由表5可见，由于“全面放开二孩”政策的累计生育势能表现明显，中国人口总规模在未来十年内仍保持持续增长，但增加速度较为平稳，2026年左右中国人口总数将达到峰值，约为14.53亿，然后现有的“全面放开二孩”政策带来的累积生育势能将基本上完全消失，未来生育受到经济增长遏制效应将会日趋明显，人口规模不断缩减，在2050年降为13.43亿。同时，在2021—2042年间，人口规模一直维持在14亿至15亿之间，2043年才下降至13.91亿，可以说，“全面放开二孩”政策实施后绝不会造成人口失控，是利国利民的战略性改革。在这一背景下，“全面放开二孩”与计划生育政策相比对人口出生率的拉动作用显著，但总体上出生率仍呈现规律性下降趋势，平均历年降幅约为0.14个千分点，至2034年回落到13‰以下，2050年降至11.29‰，相当于1982年的一半。然而，对0—14岁人口比重和15—64岁人口比重来说，下降趋势虽因“全面放开二孩”政策施行有明显放缓，但在长期仍不能从根本上改变未来有效劳动人口占比降低、为经济发展带来负面效应的结果。
由图1可直观看到从2016—2025年左右中国总人口呈现增长趋势，在2026年达到峰值14.53亿人，之后保持缓慢下降，一方面可能由于男女性别比持续上升导致育龄妇女人数减少；其次为经济发展对人口生育意愿抑制效应日益显著。由于2015年开始推行的“全面放开二孩”政策作用，劳动年龄人口总数在2026年前后下降趋势明显有所减缓，且占总人口比重有所回升，但是劳动人口占比降低的趋势仍没有改变。中国劳动年龄人口规模较大，随着社会经济进一步发展和人口老龄化程度提高，在长期内中国的劳动年龄人口将有所降低，15—64岁的劳动年龄人口将于2016年达到10.05亿人，占总人口比率为68.74%，随后呈现逐渐下降趋势，到2050年中国劳动年龄人口数量为7.8亿，相应的占总人口比重达到58.73%。
2016年中国进入老年阶段人群的出生时间是1950年之后，此时新中国成立后生产力迅速发展，社会趋于安定，人民生活水平大幅提高，医疗卫生条件显著改善，新生人口大量增加。在1990年计划生育政策进一步强制普及后，出生率较之前显著下降，因此约2055年后65岁以上老年人口总数上升趋势将大幅放缓。由图2可见，2016年中国65岁以上老年人口已达到1.59亿人，占总人口的11.4%，到2020年，65岁以上老年人口占比增长至13.66%。此外，本世纪40年代中后期将形成老龄人口高峰，65岁以上老年人口达3.76亿人，比重达27.8%。综上可知，中国老龄人口规模大、增速快，老龄化问题日趋严重，老龄人口抚养比也不断提高，劳动适龄人口负担加重。老年抚养比均每年上升约0.9个百分点，到2050年平均每两个劳动适龄人口都需负担赡养一个老年人。
4结论与对策
4.1结论
无论从社会角度还是经济发展角度来看，“全面放开二孩”政策的实施将会改变中国目前的人口困境，对未来人口总量、劳动力供给以及人口老龄化问题带来显著的影响。王广州在其研究中表明，“单独二孩”政策下，出生人口规模高峰约为1500万人左右，每年新出生人口数为100万左右，而若开始实施“全面放开二孩”政策，则每年新出生人口高达400—600万。国家卫计委副主任王培安也提出，实行“全面放开二孩”政策后，在政策调整的预期效应下，最高年份的出生人口预计超过2000万人。这与本文的预测数据基本相符，在实施“全面放开二孩”政策后，会在短期内对出生人口和妇女总和生育率产生剧烈的冲击，2016—2020年每年新出生人口约为2000万左右，总和生育率提高至1.8左右。从长期来看，劳动力资源的供给明显增加，人口老齡化的进程大大延缓，2026年中国人口总量规模将达到峰值14.53亿。
而根据本文对中国未来人口出生率波动的研究，发现“全面放开二孩”政策与计划生育政策相比对人口出生率的拉动作用显著，将使中国人口出生率在政策实行后约五年内上升，由政策不变的12‰出生率上升到15‰左右。但是由于经济增长效应逐渐显著等原因，2020年后出生率仍呈现规律性下降趋势，平均每年降幅约为0.14个千分点，2021年出生率为14.54‰，2050年降至11.29‰。人口结构方面，少年儿童（0—14岁）、劳动适龄人口（14—65岁）所占比重逐年递减，老年人（65岁以上）的比重快速上升。具体来说，2050年中国65岁以上老年人口数将达3.73亿人，比重从10.81%上升到27.84%，上升17.03个百分点；少年儿童与劳动适龄人口的比重则分别降低3.36和13.78个百分点。从长远来看，全面放开二孩政策会促进人口结构相对有所优化，但不能从根本上扭转劳动力适龄人口减少和老年人群规模扩大的趋势，因此要想实现政策的预期目标，还必须进一步完善人口生育政策，出台一系列的配套措施。
4.2主要对策建议
“全面放开二孩”政策长期实行可能会导致未来人口结构失衡，中国劳动人口抚养负担尤其是老年赡养负担加重，抑制家庭与社会储蓄率的提升，并相应增加政府在教育、社会保障、医疗卫生等方面的非生产性公共投资，也对目前尚不完善的社会福利体系提出了挑战；趋向老龄化的劳动力年龄结构对技术革新和产业结构调整适应能力降低，导致社会知识技术结构、适应能力和创新能力发展迟滞，不利于经济社会可持续发展和产业结构的转型升级；适龄劳动力资源短缺且总体结构老化现象日益凸显，导致以廉价劳动力资源为基础的劳动密集型产业发展面临挑战，要求产业结构必须加速转型；愿意雇佣老年人和延长退休年龄的企业机构增加，面向满足老年特殊需求的生产、经营、服务等方面的老龄产业的社会投资增加，老龄消费成为中国经济增长的新领域。 为防止过早落入超低生育率陷阱，适度抑制老龄化快速增长趋势，实现人口与社会经济全面协调发展，必须有科学合理的经济发展体制与人口控制政策作为保证。仅仅依靠生育政策调整来解决人口结构失衡带来的各类社会问题不是长久之计，人口老龄化从全球范围看来是不可逆转的必然趋势，生育政策调整对劳动力供求关系失衡也只能起到缓解作用而不能根本扭转。因此，必须对现行的生育政策进行有效调整，推动人口与社会经济协调发展，为此提出如下政策建议。
4.2.1积极出台配套措施
短期内，应积极出台配套措施，全面贯彻“全面放开二孩”政策。第一，修改完善相关法律法规，做好政策的衔接。对人口稀少、适龄劳动力缺乏的少数民族地区可采取保护性生育政策，同时在农村地区进一步完善各方面监督约束机制如户籍制度，加强生育政策执行力度。第二，对于刚刚落地的“全面放开二孩”政策需强化实时观察监督和效应全面评估机制，例如强化出生信息管理与监测，为未来人口政策进一步完善作出更全面的考虑安排。第三，改革税费制度，增加国家补贴，对育儿家庭减免部分税费，减轻家庭的经济压力。第四，合理分配教育资源，加强托儿所、幼儿园等相应基础设施建设，短期内延长九年义务教育，及时将高中纳入义务教育，完善学区制；长期来看，加大教育投资力度，通过新建学校或扩建现有学校的方式，扩充教育资源，增加学龄人口。第五，完善带薪假期制度，出台相关政策法规，延长女性的产假时间，刺激二孩生育意愿，同时延长男性的带薪假期时间，以形成互补。
4.2.2亟需完善养老保障体系
完善养老保障体系，积极应对老龄化趋势。公共服务的完善会在一定程度上缓解老龄化，短期内拉动内需，长期内保障劳动力供给，同时解决家庭养老资源减少等问题。具体来说，通过形成宽领域、多层次的养老保障体系，为家庭适龄劳动力分担养老负担、满足老年人的基本物质精神生活需求。首先，完善养老保险制度，做好相关法律制度的衔接，将更多城乡居民纳入养老保险的制度保障；其次，加强老年基础服务设施建设，鼓励社会各方投资养老服务业，逐步建立具有多方面功能的社区服务中心，提高老年人的生活質量；最后，在当前老年人预期寿命延长与工作意愿较强的前提下，支持老年人再学习，鼓励老年人继续积极参与经济活动，促进社会劳动力资源充分利用。
4.2.3从长远出发应鼓励自主生育政策
从中国人口的长期发展形势来看，应逐步过渡到自主生育政策，实现人口自然均衡发展。所谓“自主生育”即是指凡是有生育能力并有生育意愿的人自己决定生育几个孩子的行为，国家层面不再干预剩余数量，而转向干预生育质量服务。在实行自主生育的情况下，当总和生育率远高于更替水平时，政府可以采用经济手段奖励少生，但不处罚多生，以控制人口增长；反之，当总和生育率低于更替水平时，政府应推行鼓励政策促使生育率回到更替水平。此外，为实现人口结构合理平衡，促其与社会经济协调发展，同时兼顾公众自身意愿权利，可首先选取部分地区进行生育政策改革试点，实施“自主生育”。通过试点，并在结合当地经济社会状况与政策实施效果评估基础上进行调整，最终形成人口自然生长的均衡发展长效机制，推动经济社会可持续发展。
（编辑：徐天祥）
关键词“全面放开二孩”；人口出生率；波动；趋势
中图分类号 C923 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）09-0001-10 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.09.001
2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策（以下简称‘全面放开二孩’政策）”。这是继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整，是一项利国利民的战略性改革。具体来说，“全面放开二孩”政策的深入规范实施可能有效缓解长期以来计划生育政策导致的适龄劳动力短缺及“未富先老”等社会问题，通过改善家庭人口及年龄结构，减轻青壮年赡养负担，进而促进人口与经济社会和谐发展。本文通过对“全面放开二孩”生育政策背景下中国人口出生率波动趋势及影响研究，提出进一步完善中国人口生育政策的措施，以推动中国人口可持续发展。
1“全面放开二孩”生育政策背景下的人口
出生率波动文献回顾
当前国内关于“全面放开二孩”生育政策背景下的人口出生率波动趋势的研究文献，主要集中在以下几个方面：
首先，关于未来国内“全面放开二孩”政策带来的出生增量预测分析。翟振武、张现苓和靳永爱认为，中国年度出生人口将在政策变动后急剧增加，出生人口峰值达到4995万，妇女时期生育水平峰值达到4.5左右，同时政策实施能够有效缓解老龄化程度，改善劳动年龄人口结构。王广州研究认为，“全面放开二孩”政策后，在生育意愿完全实现的情况下，2016—2018年将形成一个新增人口的生育高峰期，2016年新增出生人口为565.8万人，2017年达到增量高峰583.2万人，此后呈下降趋势。顾宝昌提出，从目前的总和生育率水平和生育意愿看，“全面放开二孩”政策推行后，中国育龄妇女的平均意愿生育子女数依然低于2.1的更替水平，因此“全面放开二孩”政策对出生增量不会构成较大冲击。郭志刚则表示生育政策调整带来的出生增量取决于生育率，所以要把握好总和生育率的“度”，既不能太高，也不能一味追求降低生育率。
其次，关于政策人群二孩生育意愿的研究。吕江洪、黄宝凤和石盛林基于江苏苏南某农村790户家庭的抽样调查数据，认为一孩与二孩家庭育龄妇女的生育意愿并没有显著差别，意愿生育子女数平均为1.8个。石智雷和杨云彦通过湖北省二孩生育意愿的调查发现，育龄妇女年龄越大，二孩生育意愿越低，而且农村居民二孩生育意愿略高于城市。对于目标人群的二孩生育比例研究，大多也是采取抽样调查的结果呈现，全国性育龄妇女生育意愿调查的结果显示，在已育一孩的育龄妇女中，大约60%的人打算生育二孩。这一结论与多个门户网站上的调查结果类似，新浪网进行的一项3万余人参与的调查显示，64.5%的网民愿意生育“二胎”。
再次，关于“全面放开二孩”政策实行的必要性研究。乔晓春认为，“单独二孩”政策并不能从根本上解决人口老龄化的问题，目前中国离2.1的生育水平目标相差甚远，必须要及时调整和完善当前的生育政策。刘爽和王平认为过渡性的“单独二孩”政策发挥着向“全面放开二孩”政策接续的重要“错峰”作用，由于“单独二孩”政策存在功能缺失，必须要有序推行“全面放开二孩”政策。通过对比分析，曾毅得到“全面放开二孩”政策在多个方面优于“单独二孩”政策的结论，认为“全面放开二孩”政策是切实可行的国家百姓双赢方案，大大有利于促进人口与经济社会均衡发展。同时，易富贤提出应赶抢“补偿生育高峰”，内含“全面放开二孩”政策，以减轻劳动力资源枯竭与老年人口比例迅速增加的压力。
最后，关于生育政策调整引致的更广泛的社会影响研究。曾毅、任超然和刘倩通过对生育政策影响城镇职工基本养老保险统筹基金财务状况的效应研究得出生育政策调整有助于缓解养老保险的支付压力。杨菊华、风笑天提出，生育政策改革可能进一步加劇女性在职场中的相对弱势和不公平待遇。李通屏和郭熙保研究认为，生育政策调整引起的适度人口增长不会破坏扩大内需，反而会增加有效需求，进而促使经济进入良性循环。
2中国人口出生率波动主要影响因素分析
2.1中国人口出生率波动的微观影响因素分析
2.1.1家庭收入水平
人口学家贝克尔曾这样分析过：“在西方社会里，抚养孩子的费用和成本是昂贵的，在家庭收入水平一定的条件下，父母不可能用较多钱去抚养较多的孩子。”当抚养孩子的成本超过家庭收入水平的承受范围时，父母为追求利益最大化会在孩子的质量与数量之间作出较优选择。随着经济社会发展，一方面现代工业社会中消费结构多元化、市场化程度较高，家庭收入水平提升，另一方面医学事业和各类医疗技术快速发展，儿童死亡率降低，个人进一步优化和提升的需求和空间显著扩大，这必然会影响人口的出生率。值得一提的是，家庭收入水平的高低还会对经济增长产生很大的影响，工资增长可以直接增加城镇居民的最终消费，从而影响人均GDP增长。 2.1.2抚养成本压力
西方经济学把抚养孩子的成本分为两种，一种是直接成本，即从怀孕至孩子出生，再到其经济独立的阶段，家庭花费在孩子身上的所有支出，例如衣食费、教育费、医疗费等。另一种是间接成本，是父母在抚养一个孩子过程中，所遭受的各种损失，例如收入的减少、岗位升迁的机会等。具体来说，当前中国受各种客观条件的限制，资源稀缺，导致中国家庭巨大的生育行为成本，家庭普遍承受的经济压力较大。而且生育成本的支付期非常漫长，这意味着中国家庭必将损失巨大的当期利益，同时生育行为不同于一般经济行为的一大特点是，具有投入的不可逆性，这必然会影响育龄女性的生育意愿和行为。总之，生育率越低，家庭平均子女数目越少，每个孩子的平均抚养成本越高，一般家庭更不会选择多生，反过来又导致更低的生育率。
2.1.3个人价值观念
个人生育价值观念作为生育行为的主观表现，对人口生育具有指导作用。中国传统文化中存在的“重男轻女”、“多子多福”、“不孝有三，无后为大”等旧式观念成为1949—1970年代中国人口出生率偏高的重要原因。而当前传统生育观念已经发生了明显转变，生育一孩成为主流选择；对待孩子教育重视程度提升，生育质量的重要性已经显著超越生育数量；传宗接代、养儿防老等传统价值观趋向淡出，生育的功利性需求逐渐弱化。此外，随着个人价值观念的转变和对更优质生活环境的渴望，导致人口城市化快速发展，个人也趋于向城市迁移和聚集。伴随着人口城市化的发展，人口结构性矛盾得以缓解，家庭关于生育的精神层面追求强化，面向生育质量重视程度提高，“养儿防老”等功利性生育需求影响降低。
2.2中国人口出生率波动的宏观影响因素分析
2.2.1经济发展水平
学术界主流观点基本公认在一定发展阶段或者在一定的人均收入水平变动范围内，经济发展水平提高推动养育子女的相对成本上升、女性教育程度和社会地位提高，由此带来生育率下降。一方面家庭更为注重对孩子的教育培养，各方面成本上升促使夫妇有意识地减少孩子生育数量；另一方面随着经济社会发展，传统家庭以生产为主的特征功能进一步退化和消失，逐渐让步于社会大生产环节，家庭消费结构市场化程度提升，促进家庭养育成本提高，对孩子数量偏好转向质量偏好。此外由于医学事业和各类医疗技术发展迅速，一方面新生儿的成活率上升，妇女的生育率随之下降；其次因各类疾病致死的死亡率下降，人口平均寿命延长；先进的避孕技术和流产技术出现相应地提供了安全保障。社会各类福利保障制度趋向完善，推动父母传统生育观念发生转变，生育需求降低。
2.2.2宏观社会政策
计划生育政策在降低生育水平和实现人口转变方面发挥了重要作用。1990年全国仅有北京、上海、天津、黑龙江、吉林、辽宁、山东、四川和浙江九个省区的出生率低于20‰，但至2012年已经有22个省份实现人口出生率低于13‰。由于七十年代中国开始实行计划生育政策，所以总和生育率开始逐步下降。“总和生育率”是指该国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数。一般来说，总和生育率保持在2.1以上还是以下，成为考察人口生育水平高低的重要标志。1970年中国总和生育率由5.8下降至2.75左右、1972—1979年三孩及以上生育率由2.6锐减到1.0左右等变化基本上是由于实施计划生育政策的结果，而1980年以来总和生育率由2.75下降到1.5的半减变化也得益于生育控制政策对生育率下降和生育孩次减少的重大作用。目前来看，如果中国的总和生育率始终低于生育更替水平，那么到21世纪40年代，中国人口数量将会开始负增长。
3“全面放开二孩”生育政策情况下的中国人口出生率波动与趋势预测
随着2015年“全面放开二孩”政策出台，必定会引起生育水平的新波动。运用GM（1，1）等传统预测模型描述的人口持续下降趋势是以当时的人口政策和现状为基础得出，与实际数据偏离程度必将加剧，参数的设置已不能准确表达当今中国人口数量的变化，其预测结果也不能很好地反映在如今“全面放开二孩”生育政策影响下中国未来的人口发展趋势，因此需要考虑结合近年生育政策等因素变动情况进一步对未来人口出生率作出分析。由于2016—2020年放开全面二孩政策之后25—34岁的一孩育龄妇女主要人群的生育累积势能释放表现较为明显，而2020年后进入“全面放开二孩”政策下生育稳定时期，因此，不同人口出生特征阶段利用不同预测方法较为准确。据此综合利用GM（1，1）模型和最小二乘法预测2016—2020年人口出生率，在对预测结论相对误差进行调整基础上利用Leslie模型对未来长期（2021--2050年）人口年龄结构及总量等进行预测研究。
3.1 2016—2020年人口出生率预测：短期波动
根据前述，中国人口出生率波动的影响因素主要包括微观和宏观两个方面，因此，考虑到数据的可得性和可比性，在2016—2020年出生率预测模型中以人均GDP指数RGDP、城镇化水平UL和总和生育率TFR為自变量，选取1990—2014年的《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》相关数据作为样本数据进行拟合。为避免时间序列在回归分析过程中出现的伪回归问题，本文选择ADF检验法对每个变量进行单位根检验（见表1）。
由表1知，RGDP和TFR在5%显著性水平下均是平稳的，但是观在5%显著性水平下是非平稳的。因此对3个变量均进行一阶差分，单位根检验结果显示在5%显著性水平下，所有变量均通过ADF检验。由此可知所有序列平稳，可以进行参数估计，据此建立如式（1）所示的多元回归模型。
本文采用最小二乘法应用Eviews8.0对式（1）中的回归元系数进行估计，估计结果如表2所示。
由表2知，模型拟合优度R2值达到0.900 560，拟合效果较好。人均GDP指数和城镇化水平均与人口出生率呈现显著的负相关关系，这说明两者对人口出生率有一定抑制作用。而总和生育率系数为正且具有显著性，意味着随着总和生育率的提高，新生儿出生率也趋于上升。 （1）人均GDP增长率预测。综合各发达国家发展进程及众多经济学家对中国长期经济发展预测结论看，人均GDP增长基本呈现出先快后慢的特点，受房地产低迷、制造业产能过剩和地方债问题的困扰，高速增长趋势在未来五年内会有所放缓乃至回落。2015年7月1日世界银行发布《中国经济简报》预计，中国GDP在2015年将降至7.1%，2017年降至6.9%，表明中国正进入增速放慢但更加平衡和可持续的增长轨道。本文据此估计2016—2020年的年均GDP增长率为7%。
（2）城镇化水平增长率预测。国务院发展研究中心在其《中国城镇化——前景战略与政策（2010）》报告中认为，中国城镇化的峰值估计在80%左右，2015年城镇化率将在52%左右，2020年预期将达到56%。住房和城乡建设部发布《全国城镇体系规划（2006—2020年）》提出，中国城镇化率在2020年将会达到56%—58%。中国社科院在其2011年底发布的《社会蓝皮书（2012年）》中认为，中国2020年城镇化率将会超过55%。据此估计2015—2020年的年均城镇化增长速度约为1%。
目前符合“全面放开二孩”生育政策要求的潜在人群应该同时具备下列三个条件：①夫妇目前只有一个亲生子女；②本人户籍地实施“一孩”政策，或本人户籍地实施“第一个孩子为女孩可以再生第二个孩子”政策，且目前本人只生了一个男孩；③夫妇尚具备生育能力即年龄在15岁以上49岁以下的育龄妇女。农村地区从1984年来实行“一孩半”即“当且仅当第一个孩子为女孩可以再生第二个孩子”政策将与“全面放开二孩”政策同时并存。
此处引用庄亚儿抽样调查的成果，“全面放开二孩”政策下潜在生育人群的样本估计结果如表3所示。
结合其调查研究显示，在抽样调查中，一孩育龄妇女人数为36 851人，相应的占全部被调查育龄妇女的比例为58.5%。由于广大农村地区从1984年以来一贯执行一孩半政策，因此符合条件的农业户口人群中目前只有一个女孩的妇女不属于“新”政策的目标人群，所以符合“全面放开二孩”政策下真正的目标人群数为28701人，占全部有效调查对象的比例为45.5%。而根据国家卫计委的测算，目前中国20—44岁育龄妇女人数总和约为21000万人，所以可以得到相应总体中现有一孩的育龄妇女总数为12270万人。进一步，可以估计出符合“全面放开二孩”政策的目标人群为9560万人。
“全面放开二孩”政策实施之后，当前25—34岁的育龄妇女主要人群的生育堆积效应将在未来4—5年内释放完毕，之后进入生育稳定时期。可以预见在“全面放开二孩”政策持续实施的前提下，短期内30—39岁妇女生育率会有明显上升，其中30—34岁育龄妇女生育率尤其是二孩生育比例上升幅度尤为显著。“全面放开二孩”政策实施带来的生育释放效应将会伴随经济增长带来的生育收紧作用一并存在。
由于“全面放开二孩”政策下的新生人口规模总量是在政策不变前提下的新生人口总数与新政策导致的每年新增新生人口累加而成，并且2013年实施的“单独二胎”政策效果并不显著，申请人数远低于预期，对出生率影响甚微，因此预测总和生育率仍在政策不变前提下的历年新生人口总数基础上完成。由于GM（1，1）模型具有严格的理论基础，利用其预测的结果较为稳定，尤其在出生率大数据量的条件下结果更为准确，后续研究以此作为参考基础具有更强的可靠性。
应用该模型预测生育政策不变前提下的中国2016—2020年人口出生率分别为11.74‰、11.68‰、11.61‰、11.56‰、11.49‰，每年新出生人口分别为1623.68万、1623.84万、1623.21万、1623.08万、1622.83万。结合文献综述中所提及研究调查基本可以确定9 560万目标人群中大约60%具有生育意愿，即当前具有生育意愿的政策人群约为5736万。然而考虑到2014—2015年“单独二孩”政策已经释放部分生育势能，同时在生育过程中会产生一些不确定因素，因此可以估计潜在生育人群中实际生育的人数为2800万左右。其生育堆积效应将在政策放开后的4—5年内释放完毕，约在前文GM（1，1）模型预测基础上每年多出生450—650万人。
据此对2016—2020年育龄妇女总和生育率及人口出生率作出预测，如表4所示。
纵观2016—2020年的预测数据，由于“全面放开二孩”政策带来的累积生育势能释放效应在育龄妇女人群中的集中表现，实行“全面放开二孩”政策后短期内生育规模会有明显增长，每年新生人口数量分别为2 183.62、2324.87、2 183.07、2 043.05、2043.31万人，比调整生育政策前，平均每年多出生400万人，总人口数逐年攀升，在2020年达到阶段峰值14.17亿人。年均出生率为15‰左右，较之原生育政策出生率增速明显，且到2017年有所回落。同時，总和生育率在政策实施后的几年内迅速提升到1.8左右，相比调整生育政策前1.5的总和生育率，更符合国家的人口和经济社会发展目标。
3.2 2021—2050年人口出生率预测：长期趋势
由于2021年后“全面放开二孩”政策的人口释放效应逐渐消失，人口出生率恢复规律增长状态，运用Leslie模型对2021—2050年人口总量及年龄结构进行预测比较准确。
则矩阵L称为Leslie矩阵。只要求出Leslie矩阵L并根据人口分布的初始向量n（0），就可以求出t时段的人口分布向量n（t）。
选取2010—2014年《中国人口和就业统计年鉴》相关数据，按照每5岁为一个年龄组，把0—99岁划分成20个年龄组，即0—4岁为第一组，5—9岁为第二组，…，依此类推，95岁以上为第20个年龄组。若以2010年的人口为初始数据，带入上面方程可依次预测2015、2020、2025年等以后5t年的人口总数量。 运用Matlab软件计算出Leslie矩阵，采用n（t）=L’n（0）进行预测，得到2021—2050年人口出生率、人口总量及年龄结构预测，如表5所示。
由表5可见，由于“全面放开二孩”政策的累计生育势能表现明显，中国人口总规模在未来十年内仍保持持续增长，但增加速度较为平稳，2026年左右中国人口总数将达到峰值，约为14.53亿，然后现有的“全面放开二孩”政策带来的累积生育势能将基本上完全消失，未来生育受到经济增长遏制效应将会日趋明显，人口规模不断缩减，在2050年降为13.43亿。同时，在2021—2042年间，人口规模一直维持在14亿至15亿之间，2043年才下降至13.91亿，可以说，“全面放开二孩”政策实施后绝不会造成人口失控，是利国利民的战略性改革。在这一背景下，“全面放开二孩”与计划生育政策相比对人口出生率的拉动作用显著，但总体上出生率仍呈现规律性下降趋势，平均历年降幅约为0.14个千分点，至2034年回落到13‰以下，2050年降至11.29‰，相当于1982年的一半。然而，对0—14岁人口比重和15—64岁人口比重来说，下降趋势虽因“全面放开二孩”政策施行有明显放缓，但在长期仍不能从根本上改变未来有效劳动人口占比降低、为经济发展带来负面效应的结果。
由图1可直观看到从2016—2025年左右中国总人口呈现增长趋势，在2026年达到峰值14.53亿人，之后保持缓慢下降，一方面可能由于男女性别比持续上升导致育龄妇女人数减少；其次为经济发展对人口生育意愿抑制效应日益显著。由于2015年开始推行的“全面放开二孩”政策作用，劳动年龄人口总数在2026年前后下降趋势明显有所减缓，且占总人口比重有所回升，但是劳动人口占比降低的趋势仍没有改变。中国劳动年龄人口规模较大，随着社会经济进一步发展和人口老龄化程度提高，在长期内中国的劳动年龄人口将有所降低，15—64岁的劳动年龄人口将于2016年达到10.05亿人，占总人口比率为68.74%，随后呈现逐渐下降趋势，到2050年中国劳动年龄人口数量为7.8亿，相应的占总人口比重达到58.73%。
2016年中国进入老年阶段人群的出生时间是1950年之后，此时新中国成立后生产力迅速发展，社会趋于安定，人民生活水平大幅提高，医疗卫生条件显著改善，新生人口大量增加。在1990年计划生育政策进一步强制普及后，出生率较之前显著下降，因此约2055年后65岁以上老年人口总数上升趋势将大幅放缓。由图2可见，2016年中国65岁以上老年人口已达到1.59亿人，占总人口的11.4%，到2020年，65岁以上老年人口占比增长至13.66%。此外，本世纪40年代中后期将形成老龄人口高峰，65岁以上老年人口达3.76亿人，比重达27.8%。综上可知，中国老龄人口规模大、增速快，老龄化问题日趋严重，老龄人口抚养比也不断提高，劳动适龄人口负担加重。老年抚养比均每年上升约0.9个百分点，到2050年平均每两个劳动适龄人口都需负担赡养一个老年人。
4结论与对策
4.1结论
无论从社会角度还是经济发展角度来看，“全面放开二孩”政策的实施将会改变中国目前的人口困境，对未来人口总量、劳动力供给以及人口老龄化问题带来显著的影响。王广州在其研究中表明，“单独二孩”政策下，出生人口规模高峰约为1500万人左右，每年新出生人口数为100万左右，而若开始实施“全面放开二孩”政策，则每年新出生人口高达400—600万。国家卫计委副主任王培安也提出，实行“全面放开二孩”政策后，在政策调整的预期效应下，最高年份的出生人口预计超过2000万人。这与本文的预测数据基本相符，在实施“全面放开二孩”政策后，会在短期内对出生人口和妇女总和生育率产生剧烈的冲击，2016—2020年每年新出生人口约为2000万左右，总和生育率提高至1.8左右。从长期来看，劳动力资源的供给明显增加，人口老齡化的进程大大延缓，2026年中国人口总量规模将达到峰值14.53亿。
而根据本文对中国未来人口出生率波动的研究，发现“全面放开二孩”政策与计划生育政策相比对人口出生率的拉动作用显著，将使中国人口出生率在政策实行后约五年内上升，由政策不变的12‰出生率上升到15‰左右。但是由于经济增长效应逐渐显著等原因，2020年后出生率仍呈现规律性下降趋势，平均每年降幅约为0.14个千分点，2021年出生率为14.54‰，2050年降至11.29‰。人口结构方面，少年儿童（0—14岁）、劳动适龄人口（14—65岁）所占比重逐年递减，老年人（65岁以上）的比重快速上升。具体来说，2050年中国65岁以上老年人口数将达3.73亿人，比重从10.81%上升到27.84%，上升17.03个百分点；少年儿童与劳动适龄人口的比重则分别降低3.36和13.78个百分点。从长远来看，全面放开二孩政策会促进人口结构相对有所优化，但不能从根本上扭转劳动力适龄人口减少和老年人群规模扩大的趋势，因此要想实现政策的预期目标，还必须进一步完善人口生育政策，出台一系列的配套措施。
4.2主要对策建议
“全面放开二孩”政策长期实行可能会导致未来人口结构失衡，中国劳动人口抚养负担尤其是老年赡养负担加重，抑制家庭与社会储蓄率的提升，并相应增加政府在教育、社会保障、医疗卫生等方面的非生产性公共投资，也对目前尚不完善的社会福利体系提出了挑战；趋向老龄化的劳动力年龄结构对技术革新和产业结构调整适应能力降低，导致社会知识技术结构、适应能力和创新能力发展迟滞，不利于经济社会可持续发展和产业结构的转型升级；适龄劳动力资源短缺且总体结构老化现象日益凸显，导致以廉价劳动力资源为基础的劳动密集型产业发展面临挑战，要求产业结构必须加速转型；愿意雇佣老年人和延长退休年龄的企业机构增加，面向满足老年特殊需求的生产、经营、服务等方面的老龄产业的社会投资增加，老龄消费成为中国经济增长的新领域。 为防止过早落入超低生育率陷阱，适度抑制老龄化快速增长趋势，实现人口与社会经济全面协调发展，必须有科学合理的经济发展体制与人口控制政策作为保证。仅仅依靠生育政策调整来解决人口结构失衡带来的各类社会问题不是长久之计，人口老龄化从全球范围看来是不可逆转的必然趋势，生育政策调整对劳动力供求关系失衡也只能起到缓解作用而不能根本扭转。因此，必须对现行的生育政策进行有效调整，推动人口与社会经济协调发展，为此提出如下政策建议。
4.2.1积极出台配套措施
短期内，应积极出台配套措施，全面贯彻“全面放开二孩”政策。第一，修改完善相关法律法规，做好政策的衔接。对人口稀少、适龄劳动力缺乏的少数民族地区可采取保护性生育政策，同时在农村地区进一步完善各方面监督约束机制如户籍制度，加强生育政策执行力度。第二，对于刚刚落地的“全面放开二孩”政策需强化实时观察监督和效应全面评估机制，例如强化出生信息管理与监测，为未来人口政策进一步完善作出更全面的考虑安排。第三，改革税费制度，增加国家补贴，对育儿家庭减免部分税费，减轻家庭的经济压力。第四，合理分配教育资源，加强托儿所、幼儿园等相应基础设施建设，短期内延长九年义务教育，及时将高中纳入义务教育，完善学区制；长期来看，加大教育投资力度，通过新建学校或扩建现有学校的方式，扩充教育资源，增加学龄人口。第五，完善带薪假期制度，出台相关政策法规，延长女性的产假时间，刺激二孩生育意愿，同时延长男性的带薪假期时间，以形成互补。
4.2.2亟需完善养老保障体系
完善养老保障体系，积极应对老龄化趋势。公共服务的完善会在一定程度上缓解老龄化，短期内拉动内需，长期内保障劳动力供给，同时解决家庭养老资源减少等问题。具体来说，通过形成宽领域、多层次的养老保障体系，为家庭适龄劳动力分担养老负担、满足老年人的基本物质精神生活需求。首先，完善养老保险制度，做好相关法律制度的衔接，将更多城乡居民纳入养老保险的制度保障；其次，加强老年基础服务设施建设，鼓励社会各方投资养老服务业，逐步建立具有多方面功能的社区服务中心，提高老年人的生活質量；最后，在当前老年人预期寿命延长与工作意愿较强的前提下，支持老年人再学习，鼓励老年人继续积极参与经济活动，促进社会劳动力资源充分利用。
4.2.3从长远出发应鼓励自主生育政策
从中国人口的长期发展形势来看，应逐步过渡到自主生育政策，实现人口自然均衡发展。所谓“自主生育”即是指凡是有生育能力并有生育意愿的人自己决定生育几个孩子的行为，国家层面不再干预剩余数量，而转向干预生育质量服务。在实行自主生育的情况下，当总和生育率远高于更替水平时，政府可以采用经济手段奖励少生，但不处罚多生，以控制人口增长；反之，当总和生育率低于更替水平时，政府应推行鼓励政策促使生育率回到更替水平。此外，为实现人口结构合理平衡，促其与社会经济协调发展，同时兼顾公众自身意愿权利，可首先选取部分地区进行生育政策改革试点，实施“自主生育”。通过试点，并在结合当地经济社会状况与政策实施效果评估基础上进行调整，最终形成人口自然生长的均衡发展长效机制，推动经济社会可持续发展。
（编辑：徐天祥）