论文部分内容阅读
【摘 要】 随着改革开放不断深入发展，我国经济发展水平和城市化水平不断提高，尤其是我国北京、上海等超大城市经济得到迅速发展，吸引了大量外来人口和劳动力，使城市人口规模不断扩大。近年来，随着我国北京、上海等超大城市外来人口地迅速增长，导致许多“大城市病”问题日益凸显，引起广大人民群众地广泛关注。为了解决有关“大城市病”问题，北京、上海等超大城市政府制定一系列的公共政策，运用行政手段控制人口增长，并且这些政府都不约而同将其重点放在“低端人口”上，因为许多城市政策制定者和居民认为“大城市病”是由人口过多导致的，因此他们采取如“以户控人”、“以业控人”等政策限制“低端人口”进入城市。随着这些公共政策的出台，引发大量学者和网友的热议。人们不禁发问，“大城市病”真是因人口过多导致的？
【关键词】 特大城市治理 城市病 低技能劳动力
一、公共政策定义和城市发展所带来的问题
关于“公共政策”的定义不同学者有不同的观点，有些学者给出的定义非常复杂，而有些定义则相对而言比较简单。美国政治学家和公共政策学家托马斯·戴伊提出了一个比较简单的公共政策的定义，即“政府选择要做或者不做的事”。[1]学者威廉·詹金斯关于公共政策的定义与戴伊的公共政策定义相比更要精确一些。他认为“为应对特定情境中出现的问题，行动主体或政治行动团体所制定的包含目标选择、实現目标的手段等的一系列决策”。[2]学者詹姆斯·安德森提出的定义更加专业，他认为“政策是指一个行动主体或一群行动主体解决有关问题的一个有意识的行动过程”。[3]上述三种定义虽侧重点有所不同，但都表明公共政策是由行动主体制定的，而大多数行动主体是由政府主导的。中国学者宁骚认为“公共政策制定就是公共组织特别是政府就有关的重要公共问题，按照一定的程序和原则确定目标，规划、评估和选择决策方案并将其合法化的过程”。[4]改革开放以来，我国北京、上海等超大城市经济发展水平和城市化水平进一步提高，并且这些超大城市地理条件优越、拥有巨大的经济优势、教育和医疗水平高、公共资源种类丰富以及基础设施非常完善，因此近年来吸引一批又一批的外来人口向大城市涌入。但是随着外来人口和劳动力的大量涌入，大城市的“城市病”日益凸显出来，比如人们经常谈论的城市交通拥堵问题、环境污染问题、社会治安下降的问题以及公共资源如教育资源和医疗保障资源等日趋紧张的问题，这些问题都将使本地居民的生活幸福感降低，而外来人口感受到本地居民对自己的冷漠与疏离，这样长此以往会使彼此的不信任感增强，不利于社会和谐。
二、超大城市有关清理“低端人口”公共政策制定
我国北京、上海等超大城市为缓解城市人口不断上涨的压力，解决大城市的“城市病”，中国超大城市的政府纷纷出台公共政策，减缓城市人口进一步了控制人口规模，超大城市政府都将重点放在控制外来人口上，尤其是低端劳动力上。北京市政府针对对成本较为敏感的务工人员，出台了“地铁涨价”、“清理群租房”等提高生活成本的措施，迫使其离开。此外北京提高了对小百货、小餐馆等业态的行业进入标准，同时将与其超大城市定位不符的批发市场、中低端产业搬出，这样“以业控人”在一定程度上达到清理“低端人口”的效果。2017年11月18日，北京大兴区西红门镇新建二村发生重大火灾，为了避免此类事故再次发生，北京市政府开展了为期40天的安全隐患大排查大清理大整治的专项活动。这次专项活动涉及的对象基本上都是外来劳动力，他们大都从事低端产业，收入低、学历低而且没有一技之长、也没有话语权。虽说北京这次专项整治活动出发点是为了确保人民生命的安全，减少此类悲剧再次发生，但这次专项活动的确或多或少伤害到了低端劳动力的自尊，留在哪座城市工作是个人选择，任何城市任何人都没有资格决定他们的去留，正如央视报道曾指出，人口流动在平等自由的社会中应是自愿的，“但是，作为一个群体——而且是一个数量庞大的群体，如果在得不到应有补偿的前提下被限时“离开”，不仅老百姓不会信服，在措施执行上也显得“粗犷”。[5]上海近年来陆续关闭了许多高污染、高耗能、低产能的企业，也使得许多低端劳动力离开上海。而且上海严格的落户政策，许多非户籍的务工人员无法在自己所工作的城市买房，一些务工人员只能选择回到家乡或去其他的城市。广州政府除了采取提高生活成本，严格的落户等措施外，广州政府还通过“采取内部疏解，周围承接的办法来进一步深入推进广（州）佛（山）同城化、广（州）清（远）一体化，加强广（州）佛（山）肇（庆）等珠三角区域层面的规划协调，通过推动区域一体化发展来缓解城市人口压力”。北京相关统计部门给出的统计数据表明，“2017年末，北京市常住人口为2170.7万人，比2016年末减少2.2万人，下降了0.1%”，“2015年末北京市常住人口，与2014年末相比，增加了18.9万人，但增幅比例是下降的。[6]上海市给出统计数据也显示，上海2014年的外来常住人口为996.42万，与之相比，2015年的上海外来常住人口减少近15万。广州人口统计部门表示，2010年至2014年5年内，广州的常住人口总共仅增长了30余万人”[7]。从上面的数据可以看出近年来超大城市的外来人口出现增速放缓，也说明北上广政府采取的人口调控政策在一定程度上抑制了人口的增长，甚至有的城市外来人口出现了负增长。从短期来看，政策清理“低端人口”达到了预期的效果，但从长期发展来看，对大城市既是不可持续的同时会给超大城市发展带来负面的影响。
三、低端劳动力特征和涌进大城市原因
关于低端劳动力，上海学者胡琪认为，“其最大两个特征为低文化程度和低技能”，[8]比如保洁人员、餐馆服务员、保安、快递人员、蓝领工人等，他们大都从事技术含量低且重复性的体力劳动。而且未来随着经济水平的不断提高，人们受教育的程度也普遍得到提高，那么在各类企业、机关团体以及各类服务业中的办公文员，他们虽然不是体力劳动者，但也被归为城市低端劳动力。这样学历将不再是低端人口的分界线，一些缺乏工作经验和技能的本科毕业生也将被划为“低端人口”，这也就是说，刚刚毕业的大学生和初级白领也可被划分到“低端人口”。人口从一个地区向另一个地区迁移和流动是受趋利本能的影响，美国经济学家蒂伯特也提出了“用脚投票”模型，这个模型表明居民出于追求自身效应最大化的动机，会主动选择从福利较低的地区向福利较高的地区流动。北京、上海等超大城市具有经济水平高、就业机会多、基础设施完善等优势，自然会吸引众多外来人员，尤其是低端劳动力。低端产业在城市的生存和发展是符合城市经济发展规律，因为其本身就是一种社会经济现象。一个城市的发展不仅需要高端劳动力，同样也需要低端劳动力，各种各样的劳动力在城市集聚，才会促进城市多样化发展。一个城市到底需要多少低端劳动力主要是由市场供求平衡决定的。但近年来北京、上海等超大城市为了缓解城市人口过多所带来的压力，制定许多公共政策限制低端劳动力进入，这些公共政策的制定违背了市场经济发展准则，长此以往将不利于社会经济建设和发展，也不利于对社会和谐发展。 四、低高端劳动力具有互补性
外来低端劳动力虽然对城市发展产生一定的负面的作用，但是他们也是促进经济发展和社会进步不可缺少的重要力量。近年来政府为缓解城市压力，制定公共政策总是以“控制人口、不控制人才”、“减少低端劳动力，增加高端劳动力”为出发点，但其实这是一种错误的思维定式，不仅是对低端劳动力的歧视，而且也不符合社会经济规律。美国研究发现，“城市中一个高科技产业的就业，可以带动5个其他行业就业岗位，其中2个是相对高端服务业（如医生和律师），另外3个都集中在消费型服务业（如售货员和餐厅服务员）。换句话说，高低技能的劳动力比例大致是1∶1”。[10]同样表明高技能者与低技能者有互补性。就像上海的摩天大楼里既需要高级的工程师和白领，同样也需要保安和清洁员。中国现在已经进入后工业化阶段，城市化率越高，其服务业在GDP中所占的比重也越高，而且大城市人口还将进一步集聚，人们对消费型服务的需求也越来越强烈。其中，高端技能者因餐馆和家政这样的服务从家务中解放出来，这样有助于专业化分工，促进社会劳动生产率提高。大量从事消费型服务业的人员都是教育水平不高的低端劳动者，并且他们从事的工作是机器所替代不了的。政府通过各种方式对低技能劳动力数量的限制，结果就是导致此类服务价格上涨，因为该服务人员供给减少了。比如上海保姆的月薪已经超过了香港菲佣的价格。再以打击群租为例，上海打击群租后，小时工和保姆的价格又涨了，现在上海住家保姆的月薪普遍已经高于 4500 元。这实际上就是将其服务成本转嫁到消费者，由城市居民为她们付房租。
五、“低端人口”与“城市病”治理
市场整合带来经济集聚和城市规模扩大，吸引一大批外来人员到北京、上海等大城市就业。城市扩张和集聚有利于劳动专业化分工和提高人们的生活质量。但是同时，随着城市发展也患上了各种各样的“城市病”。那什么是“城市病”？就是指城市发展会带来城市自身的一系列问题，比如环境污染、交通拥堵、公共资源紧张、社会治安下降和犯罪率上升等，也被称为“拥挤效应”。北京、上海等大城市城市规模日益扩大和经济更加集聚，交通、污染等问题日益凸显。现在普遍的观点认为是因为人口越来越多才会导致越来越严重的拥挤和污染。更有甚者将城市拥堵和污染的产生直接归因于外来人口，认为减少了低端劳动力，这些城市问题就会迎刃而解。于是城市政府政策制定者通过户籍制度，清理低端产业等行政手段减少城市的低端劳动力。这些做法无疑是偏激的。伦敦、洛杉矶、东京等国际大都市的人口规模大，城市问题多，但也从未采取清理低端产业的措施清理“低端人口”来解决城市发展问题。清理“低端人口”不会减轻城市拥堵程度，更不会改善环境污染。相反，只会剥夺外来低收入人群的生存权，通过行政手段强行驱赶低端劳动力离开大城市，这样会造成社会不公，不仅使社会治理失控，也会增加城市管理成本。伦敦的烧煤烟雾事件，洛杉矶的光化学烟雾事件发生在半个多世纪以前，可现在它们的城市人口越来越多，还有持续上涨的趋势，但环境问题却大大改善了。除此之外，在东京80%以上的人靠地铁出行，在香港虽然路面窄，但车开得很快，这是因为大家很少开车，大都乘地铁出行，还有美国大城市如纽约、芝加哥、洛杉矶等人口持续上升，但交通拥堵问题却没有继续恶化。因此我们不能简单认为是外来人口增多才会导致交通拥堵。外来人口增多，可以多建地铁，进一步完善高架桥、地下通道等基础建设。新加坡、伦敦在高峰时段开车进入市中心会征收拥堵费。解决交通拥挤问题不一定要减少外来人口，应该采取少开车，多乘地铁的思路来解决此类问题。事实上，从发达国家中汲取的经验，只要我们用适当的措施治理城市，人口多也不会出现严重的拥挤、污染问题。同样犯罪也是如此。犯罪也是可以治理的，而且城市外来人口增多也不是影响犯罪的关键因素。但人们现在常常会陷入一个误区，通常认为城市人口多，尤其是“低端人口”增多，犯罪率也会跟着上涨。大城市的规模集聚产生规模经济，同样大城市的犯罪治理也会产生规模效应。比如在街头安装摄像头，因为人口密度大，每个摄像头监管也多，其对犯罪治理产生的作用更大。再比如最新的研究表明拉丁美洲的犯罪率高不是因为这些国家的特殊性，其影响拉丁美洲犯罪率的主要三个因素是不平等、出境情况和监禁率。这表明犯罪是公共管理问题，只要通过缩小不平等的公共政策，加强打击力度，犯罪问题就会得到有效治理。所以通过减少外来人口来减少犯罪是不明智的。如通过户籍制度政策减少外来人口会加剧由身份差异带来的不平等。他们因为无法享受与本地居民同等的福利待遇，反而这样会增加犯罪的可能性。
七、结语
工作在建筑工地上的农民工，穿行在风雨中的送餐小哥，工作在餐馆里的服务员，高档小区里的保安和打扫卫生的家政人员等，他们与我们的生活息息相关，他们共同的特征大多是外地人、收入低、没有存在感和缺少话语权。提及他们往往想到“低端人口”，总会带有歧视的意味。“低端人口”往往与跟低端产业相关联，同时文化素质低和技能低也会被划分到“低端人口”。城市的经济发展离不开人口的集聚，城市劳动力的多样化，是城市富有生命力和繁荣的基础。虽然他们生活和工作在社会底层，他们的衣着不那么光鲜，工作看起来是简单繁琐，但他们同样有属于自己的尊严，和高端劳动力一样是维持城市正常运转的不可缺少的劳动力。在2015年习近平总书记就曾指出，“无论时代条件怎样变化，我们始终都要崇尚劳动、尊重劳动者”。人口聚集是城市经济发展的关键因素，不同的人群在城市中担任不同的角色，并发挥着不可替代的作用。北京、上海等超大城市的政府运用行政手段清理“低端人口”，比如户籍制度、严格的落户政策，“以证控人”等，采用这些公共政策限制外来人口尤其是低端劳动力的进入大城市。长期下来，这类政策不仅违背市场经济的准则，而且还会激发社会矛盾。所以有关清除“低端人口”公共政策的制定，务必需要引起我们的重视。党的十九大报告指出，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。但为了解决大城市的“城市病”，使人民生活更加幸福快乐，政府也不应该制定清理“低端人口”的政策，甚至是使用行政手段暴力驱赶低端劳动力，因为这种做法很可能是失败的，也不能获得明显持久的效果。一个城市的繁华和活力在于“人性”，正是城市发展提供了多样化的选择。中国现在存在的问题就是忽视了人口聚集所带来的好处，反而夸大了由人口集聚带来的坏处。
【参考文献】
[1] Thomas R.Dye，Understanding Public Policy （Engle wood Cliffs，NJ：Prentice-Hall，1972）：2.
[2] William I.Jenkins，Policy Analysis：A Political and Organizational Perspective （London：Martin Robertson，1978）.
[3] James E.Anderson，Public Policy Making：An Introduction，3rd ed. （Boston：Houghton Mifflin Company，1984）：3.
[4] 宁骚主编.公共政策学.第二版.高等教育出版社.2011.
[5] 央視：不论以什么名义都不能践踏外来人口的尊严.[N].2017.
[6] 北京2017年末常住人口2170万人，17年来首现负增长.[N].2018.
[7] 北上广常住人口增速放缓 专家：政策清理低端人口.[N].2017.
[8] 对我国超大城市低端劳动力调控的反思.[J].胡琪.2015.10.
[9] World Bank，World Development Report 2009：Reshaping Economic Geography，2008.中译本见世界银行编：《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》，胡光宇等译，北京：清华大学出版社，2009年。
[9] 城市繁华离不开“低端产业”.[J].彭晓玲.2016.9.23.
[10] E.Moretti，The New Geography of Jobs，Boston/New York：Houghton Mifflin Harcourt，2012.
[11] 陆铭.大国大城.上海人民出版社.2016.08.
作者简介：宋晓莹（1992年-），女，汉，吉林省柳河县，研究生在读，广西师范大学，公共政策研究方向
【关键词】 特大城市治理 城市病 低技能劳动力
一、公共政策定义和城市发展所带来的问题
关于“公共政策”的定义不同学者有不同的观点，有些学者给出的定义非常复杂，而有些定义则相对而言比较简单。美国政治学家和公共政策学家托马斯·戴伊提出了一个比较简单的公共政策的定义，即“政府选择要做或者不做的事”。[1]学者威廉·詹金斯关于公共政策的定义与戴伊的公共政策定义相比更要精确一些。他认为“为应对特定情境中出现的问题，行动主体或政治行动团体所制定的包含目标选择、实現目标的手段等的一系列决策”。[2]学者詹姆斯·安德森提出的定义更加专业，他认为“政策是指一个行动主体或一群行动主体解决有关问题的一个有意识的行动过程”。[3]上述三种定义虽侧重点有所不同，但都表明公共政策是由行动主体制定的，而大多数行动主体是由政府主导的。中国学者宁骚认为“公共政策制定就是公共组织特别是政府就有关的重要公共问题，按照一定的程序和原则确定目标，规划、评估和选择决策方案并将其合法化的过程”。[4]改革开放以来，我国北京、上海等超大城市经济发展水平和城市化水平进一步提高，并且这些超大城市地理条件优越、拥有巨大的经济优势、教育和医疗水平高、公共资源种类丰富以及基础设施非常完善，因此近年来吸引一批又一批的外来人口向大城市涌入。但是随着外来人口和劳动力的大量涌入，大城市的“城市病”日益凸显出来，比如人们经常谈论的城市交通拥堵问题、环境污染问题、社会治安下降的问题以及公共资源如教育资源和医疗保障资源等日趋紧张的问题，这些问题都将使本地居民的生活幸福感降低，而外来人口感受到本地居民对自己的冷漠与疏离，这样长此以往会使彼此的不信任感增强，不利于社会和谐。
二、超大城市有关清理“低端人口”公共政策制定
我国北京、上海等超大城市为缓解城市人口不断上涨的压力，解决大城市的“城市病”，中国超大城市的政府纷纷出台公共政策，减缓城市人口进一步了控制人口规模，超大城市政府都将重点放在控制外来人口上，尤其是低端劳动力上。北京市政府针对对成本较为敏感的务工人员，出台了“地铁涨价”、“清理群租房”等提高生活成本的措施，迫使其离开。此外北京提高了对小百货、小餐馆等业态的行业进入标准，同时将与其超大城市定位不符的批发市场、中低端产业搬出，这样“以业控人”在一定程度上达到清理“低端人口”的效果。2017年11月18日，北京大兴区西红门镇新建二村发生重大火灾，为了避免此类事故再次发生，北京市政府开展了为期40天的安全隐患大排查大清理大整治的专项活动。这次专项活动涉及的对象基本上都是外来劳动力，他们大都从事低端产业，收入低、学历低而且没有一技之长、也没有话语权。虽说北京这次专项整治活动出发点是为了确保人民生命的安全，减少此类悲剧再次发生，但这次专项活动的确或多或少伤害到了低端劳动力的自尊，留在哪座城市工作是个人选择，任何城市任何人都没有资格决定他们的去留，正如央视报道曾指出，人口流动在平等自由的社会中应是自愿的，“但是，作为一个群体——而且是一个数量庞大的群体，如果在得不到应有补偿的前提下被限时“离开”，不仅老百姓不会信服，在措施执行上也显得“粗犷”。[5]上海近年来陆续关闭了许多高污染、高耗能、低产能的企业，也使得许多低端劳动力离开上海。而且上海严格的落户政策，许多非户籍的务工人员无法在自己所工作的城市买房，一些务工人员只能选择回到家乡或去其他的城市。广州政府除了采取提高生活成本，严格的落户等措施外，广州政府还通过“采取内部疏解，周围承接的办法来进一步深入推进广（州）佛（山）同城化、广（州）清（远）一体化，加强广（州）佛（山）肇（庆）等珠三角区域层面的规划协调，通过推动区域一体化发展来缓解城市人口压力”。北京相关统计部门给出的统计数据表明，“2017年末，北京市常住人口为2170.7万人，比2016年末减少2.2万人，下降了0.1%”，“2015年末北京市常住人口，与2014年末相比，增加了18.9万人，但增幅比例是下降的。[6]上海市给出统计数据也显示，上海2014年的外来常住人口为996.42万，与之相比，2015年的上海外来常住人口减少近15万。广州人口统计部门表示，2010年至2014年5年内，广州的常住人口总共仅增长了30余万人”[7]。从上面的数据可以看出近年来超大城市的外来人口出现增速放缓，也说明北上广政府采取的人口调控政策在一定程度上抑制了人口的增长，甚至有的城市外来人口出现了负增长。从短期来看，政策清理“低端人口”达到了预期的效果，但从长期发展来看，对大城市既是不可持续的同时会给超大城市发展带来负面的影响。
三、低端劳动力特征和涌进大城市原因
关于低端劳动力，上海学者胡琪认为，“其最大两个特征为低文化程度和低技能”，[8]比如保洁人员、餐馆服务员、保安、快递人员、蓝领工人等，他们大都从事技术含量低且重复性的体力劳动。而且未来随着经济水平的不断提高，人们受教育的程度也普遍得到提高，那么在各类企业、机关团体以及各类服务业中的办公文员，他们虽然不是体力劳动者，但也被归为城市低端劳动力。这样学历将不再是低端人口的分界线，一些缺乏工作经验和技能的本科毕业生也将被划为“低端人口”，这也就是说，刚刚毕业的大学生和初级白领也可被划分到“低端人口”。人口从一个地区向另一个地区迁移和流动是受趋利本能的影响，美国经济学家蒂伯特也提出了“用脚投票”模型，这个模型表明居民出于追求自身效应最大化的动机，会主动选择从福利较低的地区向福利较高的地区流动。北京、上海等超大城市具有经济水平高、就业机会多、基础设施完善等优势，自然会吸引众多外来人员，尤其是低端劳动力。低端产业在城市的生存和发展是符合城市经济发展规律，因为其本身就是一种社会经济现象。一个城市的发展不仅需要高端劳动力，同样也需要低端劳动力，各种各样的劳动力在城市集聚，才会促进城市多样化发展。一个城市到底需要多少低端劳动力主要是由市场供求平衡决定的。但近年来北京、上海等超大城市为了缓解城市人口过多所带来的压力，制定许多公共政策限制低端劳动力进入，这些公共政策的制定违背了市场经济发展准则，长此以往将不利于社会经济建设和发展，也不利于对社会和谐发展。 四、低高端劳动力具有互补性
外来低端劳动力虽然对城市发展产生一定的负面的作用，但是他们也是促进经济发展和社会进步不可缺少的重要力量。近年来政府为缓解城市压力，制定公共政策总是以“控制人口、不控制人才”、“减少低端劳动力，增加高端劳动力”为出发点，但其实这是一种错误的思维定式，不仅是对低端劳动力的歧视，而且也不符合社会经济规律。美国研究发现，“城市中一个高科技产业的就业，可以带动5个其他行业就业岗位，其中2个是相对高端服务业（如医生和律师），另外3个都集中在消费型服务业（如售货员和餐厅服务员）。换句话说，高低技能的劳动力比例大致是1∶1”。[10]同样表明高技能者与低技能者有互补性。就像上海的摩天大楼里既需要高级的工程师和白领，同样也需要保安和清洁员。中国现在已经进入后工业化阶段，城市化率越高，其服务业在GDP中所占的比重也越高，而且大城市人口还将进一步集聚，人们对消费型服务的需求也越来越强烈。其中，高端技能者因餐馆和家政这样的服务从家务中解放出来，这样有助于专业化分工，促进社会劳动生产率提高。大量从事消费型服务业的人员都是教育水平不高的低端劳动者，并且他们从事的工作是机器所替代不了的。政府通过各种方式对低技能劳动力数量的限制，结果就是导致此类服务价格上涨，因为该服务人员供给减少了。比如上海保姆的月薪已经超过了香港菲佣的价格。再以打击群租为例，上海打击群租后，小时工和保姆的价格又涨了，现在上海住家保姆的月薪普遍已经高于 4500 元。这实际上就是将其服务成本转嫁到消费者，由城市居民为她们付房租。
五、“低端人口”与“城市病”治理
市场整合带来经济集聚和城市规模扩大，吸引一大批外来人员到北京、上海等大城市就业。城市扩张和集聚有利于劳动专业化分工和提高人们的生活质量。但是同时，随着城市发展也患上了各种各样的“城市病”。那什么是“城市病”？就是指城市发展会带来城市自身的一系列问题，比如环境污染、交通拥堵、公共资源紧张、社会治安下降和犯罪率上升等，也被称为“拥挤效应”。北京、上海等大城市城市规模日益扩大和经济更加集聚，交通、污染等问题日益凸显。现在普遍的观点认为是因为人口越来越多才会导致越来越严重的拥挤和污染。更有甚者将城市拥堵和污染的产生直接归因于外来人口，认为减少了低端劳动力，这些城市问题就会迎刃而解。于是城市政府政策制定者通过户籍制度，清理低端产业等行政手段减少城市的低端劳动力。这些做法无疑是偏激的。伦敦、洛杉矶、东京等国际大都市的人口规模大，城市问题多，但也从未采取清理低端产业的措施清理“低端人口”来解决城市发展问题。清理“低端人口”不会减轻城市拥堵程度，更不会改善环境污染。相反，只会剥夺外来低收入人群的生存权，通过行政手段强行驱赶低端劳动力离开大城市，这样会造成社会不公，不仅使社会治理失控，也会增加城市管理成本。伦敦的烧煤烟雾事件，洛杉矶的光化学烟雾事件发生在半个多世纪以前，可现在它们的城市人口越来越多，还有持续上涨的趋势，但环境问题却大大改善了。除此之外，在东京80%以上的人靠地铁出行，在香港虽然路面窄，但车开得很快，这是因为大家很少开车，大都乘地铁出行，还有美国大城市如纽约、芝加哥、洛杉矶等人口持续上升，但交通拥堵问题却没有继续恶化。因此我们不能简单认为是外来人口增多才会导致交通拥堵。外来人口增多，可以多建地铁，进一步完善高架桥、地下通道等基础建设。新加坡、伦敦在高峰时段开车进入市中心会征收拥堵费。解决交通拥挤问题不一定要减少外来人口，应该采取少开车，多乘地铁的思路来解决此类问题。事实上，从发达国家中汲取的经验，只要我们用适当的措施治理城市，人口多也不会出现严重的拥挤、污染问题。同样犯罪也是如此。犯罪也是可以治理的，而且城市外来人口增多也不是影响犯罪的关键因素。但人们现在常常会陷入一个误区，通常认为城市人口多，尤其是“低端人口”增多，犯罪率也会跟着上涨。大城市的规模集聚产生规模经济，同样大城市的犯罪治理也会产生规模效应。比如在街头安装摄像头，因为人口密度大，每个摄像头监管也多，其对犯罪治理产生的作用更大。再比如最新的研究表明拉丁美洲的犯罪率高不是因为这些国家的特殊性，其影响拉丁美洲犯罪率的主要三个因素是不平等、出境情况和监禁率。这表明犯罪是公共管理问题，只要通过缩小不平等的公共政策，加强打击力度，犯罪问题就会得到有效治理。所以通过减少外来人口来减少犯罪是不明智的。如通过户籍制度政策减少外来人口会加剧由身份差异带来的不平等。他们因为无法享受与本地居民同等的福利待遇，反而这样会增加犯罪的可能性。
七、结语
工作在建筑工地上的农民工，穿行在风雨中的送餐小哥，工作在餐馆里的服务员，高档小区里的保安和打扫卫生的家政人员等，他们与我们的生活息息相关，他们共同的特征大多是外地人、收入低、没有存在感和缺少话语权。提及他们往往想到“低端人口”，总会带有歧视的意味。“低端人口”往往与跟低端产业相关联，同时文化素质低和技能低也会被划分到“低端人口”。城市的经济发展离不开人口的集聚，城市劳动力的多样化，是城市富有生命力和繁荣的基础。虽然他们生活和工作在社会底层，他们的衣着不那么光鲜，工作看起来是简单繁琐，但他们同样有属于自己的尊严，和高端劳动力一样是维持城市正常运转的不可缺少的劳动力。在2015年习近平总书记就曾指出，“无论时代条件怎样变化，我们始终都要崇尚劳动、尊重劳动者”。人口聚集是城市经济发展的关键因素，不同的人群在城市中担任不同的角色，并发挥着不可替代的作用。北京、上海等超大城市的政府运用行政手段清理“低端人口”，比如户籍制度、严格的落户政策，“以证控人”等，采用这些公共政策限制外来人口尤其是低端劳动力的进入大城市。长期下来，这类政策不仅违背市场经济的准则，而且还会激发社会矛盾。所以有关清除“低端人口”公共政策的制定，务必需要引起我们的重视。党的十九大报告指出，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。但为了解决大城市的“城市病”，使人民生活更加幸福快乐，政府也不应该制定清理“低端人口”的政策，甚至是使用行政手段暴力驱赶低端劳动力，因为这种做法很可能是失败的，也不能获得明显持久的效果。一个城市的繁华和活力在于“人性”，正是城市发展提供了多样化的选择。中国现在存在的问题就是忽视了人口聚集所带来的好处，反而夸大了由人口集聚带来的坏处。
【参考文献】
[1] Thomas R.Dye，Understanding Public Policy （Engle wood Cliffs，NJ：Prentice-Hall，1972）：2.
[2] William I.Jenkins，Policy Analysis：A Political and Organizational Perspective （London：Martin Robertson，1978）.
[3] James E.Anderson，Public Policy Making：An Introduction，3rd ed. （Boston：Houghton Mifflin Company，1984）：3.
[4] 宁骚主编.公共政策学.第二版.高等教育出版社.2011.
[5] 央視：不论以什么名义都不能践踏外来人口的尊严.[N].2017.
[6] 北京2017年末常住人口2170万人，17年来首现负增长.[N].2018.
[7] 北上广常住人口增速放缓 专家：政策清理低端人口.[N].2017.
[8] 对我国超大城市低端劳动力调控的反思.[J].胡琪.2015.10.
[9] World Bank，World Development Report 2009：Reshaping Economic Geography，2008.中译本见世界银行编：《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》，胡光宇等译，北京：清华大学出版社，2009年。
[9] 城市繁华离不开“低端产业”.[J].彭晓玲.2016.9.23.
[10] E.Moretti，The New Geography of Jobs，Boston/New York：Houghton Mifflin Harcourt，2012.
[11] 陆铭.大国大城.上海人民出版社.2016.08.
作者简介：宋晓莹（1992年-），女，汉，吉林省柳河县，研究生在读，广西师范大学，公共政策研究方向