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建设全国碳排放交易体系是推进生态文明建设、推动我国实现控制温室气体排放和2030年左右达到排放峰值目标的重大措施，是党中央、国务院作出的重要决策部署，也是我国对国际社会的庄严承诺。近年来，我国出台了一系列碳排放交易相关政策文件，实施了7省市碳排放权交易试点，取得了积极成效，为全国碳排放权交易市场建设奠定了良好基础。2017年12月19日，国家发展改革委召开全国碳排放交易体系启动电视电话会议，宣布全国碳排放交易体系正式启动。12月20日，国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称“方案”），方案明确了全国碳排放权交易市场建设的原则、目标、基本要素、制度建设、支撑系统和保障措施等内容，标志着全国碳排放交易体系和市场建设进入了新的阶段。方案的核心可概括为“四个原则、三个阶段、三项制度、四个系统、四项措施”，准确把握这些要素，对于进一步推进全国碳排放权交易市场建设具有十分重要的意义。
方案提出了全国碳排放权交易市场建设的四个原则。一是坚持市场导向、政府服务。由于碳排放权交易是将温室气体排放权进行分配、通过交易从而达到整体低成本减排的市场机制，因此方案中明确要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，以企业为主体，以市场为导向，强化政府监管和服务。二是坚持先易后难、循序渐进。近年来我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，并且不同区域、不同行业之间发展存在较大差异，加之碳排放权交易市场建设涉及诸多方面，是一项复杂的系统工程，因此全国碳排放权交易市场建设极具挑战，不可能一蹴而就，需要循序渐进加以推进。三是坚持协调协同、广泛参与。当前我国正处在市场化改革的关键时期，建设全国碳排放权交易市场与电力体制改革、能源消耗总量和强度双控、大气污染防治等政策措施具有一定的相关性，因此需统筹协调相关政策措施，提高政策的实施效率，同时调动相关部门、地方、企业和社会各界的积极性，群策群力建设好全国碳排放权交易市场。四是坚持统一标准、公平公开。全国碳排放权交易市场是全国统一市场，因此方案中明确统一市场准入标准、配额分配方法和技术规范，以为市场参与主体提供明确的政策信号，构建公平公开的市场环境，保障市场的健康稳定发展。
方案将全国碳排放权交易市场建设分为三个阶段，包括基础建设期、模拟运行期和深化完善期。其中基础建设期主要有以下几方面任务：一是进行排放报告系统、注册登记系统、交易系统等支撑系统建设，二是进行针对各类主体进行能力建设，三是进行全国碳排放权交易市场的管理制度建设。基础建设期为期一年左右。模拟运行期主要进行发电行业的配额模拟交易，检验市场各要素、各环节的有效性，建立市场风险防控机制，据此进一步完善管理制度和支撑体系，为期一年左右。深化完善期则开展发电行业交易主体之间以履约为目的的配额现货交易，逐步扩大市场覆盖范围、交易品种和交易方式，并尽早将国家核证自愿减排量纳入市场。我国的全国碳排放权交易市场体量较大，发电一个行业的市场纳入规模将超过30亿吨，已超过欧盟碳排放交易体系规模，且市场建设涉及诸多环节，流程较为复杂，工作任务艰巨，因此必须立足我国国情，坚持先易后难、边干边学，在加强制度建设、完善基础条件、提高参与主体能力和意识水平的基础之上，逐步推进全国碳排放权交易市场建设。
方案明确了全国碳排放权交易市场建设的三项主要制度，包括碳排放监测、报告与核查制度，重点排放单位配额管理制度，市场交易相关制度。数据是碳排放交易体系的基础所在，因此，方案要求制定碳排放监测、报告与核查相关管理办法和技术规范，以保障数据的真实性和准确性。国家发展改革委已经分三批发布了24个行业的温室气体排放核算与报告指南，之后还将制定和出台企业碳排放报告管理办法，进一步完善核算报告指南和相关技术规范。在配额管理方面，国家和省级碳交易主管部门各司其职，国家发展改革委制定配额分配方法，省级主管部门进行具体分配并监督清缴履约，对于违约的重点排放单位，主管部门将进行处罚，并通过将信息纳入信用体系等方式实施联合惩戒，充分发挥现有相关机制的约束作用。此外，方案要求制定市场交易管理办法，对交易主体、交易方式、交易行为、市场监管等进行规定，以构建反映供需关系、减排成本等因素的价格形成机制，并建立市场调节机制和风险防控机制，尽可能降低市场风险，保障市场的平稳有序运行。上述三项制度和未来国务院将出台的《碳排放交易管理条例》构成了全国碳排放权交易市场的基本法规制度框架。
方案明确了全国碳排放权交易市场建设的四个系统，包括重点排放单位碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和碳排放权交易结算系统。其中，碳排放数据报送系统主要收集重点排放单位的温室气体排放基础数据，经过第三方核查及主管部门确认后的排放数据将进入注册登记系统，作为重点排放单位进行清缴履约的依据。碳排放权注册登记系统记录排放配额等碳单位的权属和流转全过程，与交易系统连接以实现交易，并进行市场参与方账户管理，是市场参与主体进行碳资产管理和主管部门进行市场监管的重要工具，也是碳排放交易体系的核心信息系统。碳排放权交易系统和注册登记系统连接，为市场参与主体提供交易服务和综合信息服务。碳排放权交易结算系统与结算银行连接，实现交易的资金结算和管理，并为市场参与主体提供信息查询和咨询等服务。上述四个系统构成了全国碳排放权交易市场的技术支撑工具，能够实现市场建设各环节的连通，对全国碳排放权交易市场的有序运行将发挥不可或缺的作用。
方案明确了建设全国碳排放权交易市场的四项保障措施，即加强组织领导、强化责任落实、推进能力建设和做好宣传引导。按照各司其职、相互配合的原则，全国碳排放权交易市场将实施分级监管，国家发展改革委将会同相关行业主管部门和省级发展改革委共同做好市场监管工作，建立相应的工作协调机制。受国家发展改革委的委托，湖北省和上海市将分别牵头进行注册登记系统和交易系统的建设，北京、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建、江苏等相关省市也将共同参与系统建设工作。国家发展改革委还将组织开展面向各类市场主体的能力建设活动，并充分发挥行业协会和央企的优势和积极性，开展相关数据调查和分析工作。由于碳市场建设在我国尚属新生事物，因此国家发展改革委和相关部门还将加强绿色低碳发展和碳排放权交易市场相关政策措施的宣传，提升企业和公众对温室气体减排和碳排放交易的意识水平，为全国碳排放权交易市场的运行和发展营造良好氛围。
此外，方案中还明确了7个碳排放权交易试点地区符合条件的重点排放单位将逐步纳入全国碳市场，试点地区在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡。这为试点地区继续发挥温室气体减排和市场建设示范作用给予了空间，也为试点地区未来向全国碳排放权交易市场过渡留出了时间。
在当前我国推动经济高质量发展和绿色低碳發展的背景之下，准确把握全国碳排放权交易市场建设的核心要素，充分考虑市场建设的复杂性和艰巨性，坚持稳中求进的工作基调，有利于逐步推进和完善全国碳排放权交易市场建设，为我国实现控制温室气体排放目标以及参与全球气候治理作出积极贡献。
（张敏思，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心CDM项目管理中心助理研究员。张昕，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心CDM项目管理中心主任、研究员。）
方案提出了全国碳排放权交易市场建设的四个原则。一是坚持市场导向、政府服务。由于碳排放权交易是将温室气体排放权进行分配、通过交易从而达到整体低成本减排的市场机制，因此方案中明确要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，以企业为主体，以市场为导向，强化政府监管和服务。二是坚持先易后难、循序渐进。近年来我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，并且不同区域、不同行业之间发展存在较大差异，加之碳排放权交易市场建设涉及诸多方面，是一项复杂的系统工程，因此全国碳排放权交易市场建设极具挑战，不可能一蹴而就，需要循序渐进加以推进。三是坚持协调协同、广泛参与。当前我国正处在市场化改革的关键时期，建设全国碳排放权交易市场与电力体制改革、能源消耗总量和强度双控、大气污染防治等政策措施具有一定的相关性，因此需统筹协调相关政策措施，提高政策的实施效率，同时调动相关部门、地方、企业和社会各界的积极性，群策群力建设好全国碳排放权交易市场。四是坚持统一标准、公平公开。全国碳排放权交易市场是全国统一市场，因此方案中明确统一市场准入标准、配额分配方法和技术规范，以为市场参与主体提供明确的政策信号，构建公平公开的市场环境，保障市场的健康稳定发展。
方案将全国碳排放权交易市场建设分为三个阶段，包括基础建设期、模拟运行期和深化完善期。其中基础建设期主要有以下几方面任务：一是进行排放报告系统、注册登记系统、交易系统等支撑系统建设，二是进行针对各类主体进行能力建设，三是进行全国碳排放权交易市场的管理制度建设。基础建设期为期一年左右。模拟运行期主要进行发电行业的配额模拟交易，检验市场各要素、各环节的有效性，建立市场风险防控机制，据此进一步完善管理制度和支撑体系，为期一年左右。深化完善期则开展发电行业交易主体之间以履约为目的的配额现货交易，逐步扩大市场覆盖范围、交易品种和交易方式，并尽早将国家核证自愿减排量纳入市场。我国的全国碳排放权交易市场体量较大，发电一个行业的市场纳入规模将超过30亿吨，已超过欧盟碳排放交易体系规模，且市场建设涉及诸多环节，流程较为复杂，工作任务艰巨，因此必须立足我国国情，坚持先易后难、边干边学，在加强制度建设、完善基础条件、提高参与主体能力和意识水平的基础之上，逐步推进全国碳排放权交易市场建设。
方案明确了全国碳排放权交易市场建设的三项主要制度，包括碳排放监测、报告与核查制度，重点排放单位配额管理制度，市场交易相关制度。数据是碳排放交易体系的基础所在，因此，方案要求制定碳排放监测、报告与核查相关管理办法和技术规范，以保障数据的真实性和准确性。国家发展改革委已经分三批发布了24个行业的温室气体排放核算与报告指南，之后还将制定和出台企业碳排放报告管理办法，进一步完善核算报告指南和相关技术规范。在配额管理方面，国家和省级碳交易主管部门各司其职，国家发展改革委制定配额分配方法，省级主管部门进行具体分配并监督清缴履约，对于违约的重点排放单位，主管部门将进行处罚，并通过将信息纳入信用体系等方式实施联合惩戒，充分发挥现有相关机制的约束作用。此外，方案要求制定市场交易管理办法，对交易主体、交易方式、交易行为、市场监管等进行规定，以构建反映供需关系、减排成本等因素的价格形成机制，并建立市场调节机制和风险防控机制，尽可能降低市场风险，保障市场的平稳有序运行。上述三项制度和未来国务院将出台的《碳排放交易管理条例》构成了全国碳排放权交易市场的基本法规制度框架。
方案明确了全国碳排放权交易市场建设的四个系统，包括重点排放单位碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统和碳排放权交易结算系统。其中，碳排放数据报送系统主要收集重点排放单位的温室气体排放基础数据，经过第三方核查及主管部门确认后的排放数据将进入注册登记系统，作为重点排放单位进行清缴履约的依据。碳排放权注册登记系统记录排放配额等碳单位的权属和流转全过程，与交易系统连接以实现交易，并进行市场参与方账户管理，是市场参与主体进行碳资产管理和主管部门进行市场监管的重要工具，也是碳排放交易体系的核心信息系统。碳排放权交易系统和注册登记系统连接，为市场参与主体提供交易服务和综合信息服务。碳排放权交易结算系统与结算银行连接，实现交易的资金结算和管理，并为市场参与主体提供信息查询和咨询等服务。上述四个系统构成了全国碳排放权交易市场的技术支撑工具，能够实现市场建设各环节的连通，对全国碳排放权交易市场的有序运行将发挥不可或缺的作用。
方案明确了建设全国碳排放权交易市场的四项保障措施，即加强组织领导、强化责任落实、推进能力建设和做好宣传引导。按照各司其职、相互配合的原则，全国碳排放权交易市场将实施分级监管，国家发展改革委将会同相关行业主管部门和省级发展改革委共同做好市场监管工作，建立相应的工作协调机制。受国家发展改革委的委托，湖北省和上海市将分别牵头进行注册登记系统和交易系统的建设，北京、天津、重庆、湖北、广东、深圳、福建、江苏等相关省市也将共同参与系统建设工作。国家发展改革委还将组织开展面向各类市场主体的能力建设活动，并充分发挥行业协会和央企的优势和积极性，开展相关数据调查和分析工作。由于碳市场建设在我国尚属新生事物，因此国家发展改革委和相关部门还将加强绿色低碳发展和碳排放权交易市场相关政策措施的宣传，提升企业和公众对温室气体减排和碳排放交易的意识水平，为全国碳排放权交易市场的运行和发展营造良好氛围。
此外，方案中还明确了7个碳排放权交易试点地区符合条件的重点排放单位将逐步纳入全国碳市场，试点地区在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡。这为试点地区继续发挥温室气体减排和市场建设示范作用给予了空间，也为试点地区未来向全国碳排放权交易市场过渡留出了时间。
在当前我国推动经济高质量发展和绿色低碳發展的背景之下，准确把握全国碳排放权交易市场建设的核心要素，充分考虑市场建设的复杂性和艰巨性，坚持稳中求进的工作基调，有利于逐步推进和完善全国碳排放权交易市场建设，为我国实现控制温室气体排放目标以及参与全球气候治理作出积极贡献。
（张敏思，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心CDM项目管理中心助理研究员。张昕，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心CDM项目管理中心主任、研究员。）