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摘 要 “法治性”是政府预算的基本内容和活的灵魂，是区别于任何其他财政范畴的根本性质。
关键词 政府预算 法治性 市场经济
一、“计划”是政府预算的关键形式
我国对政府预算有代表性的看法主要有两种：一种是认为政府预算就是“国家制定的年度财政收支计划”。这是说政府预算就是“财政计划”；另一种认为政府预算“是国家实现其职能的基本分配手段，是有计划地筹集、供应资金，制约经济结构与比例、速度，满足社会主义现代化建设需要的重要工具。从计划管理财政收支角度看，国家预算就是国家的基本财政计划，收支是国民经济计划的重要组成部分。”两类看法都认为政府预算是政府收支计划，不同的是政府预算除了“财政计划”之外，是否还是一种“经济关系”？
财政作为国家或政府的分配活动，其收支规模是巨大的，需要依靠某种计划来安排和规范。我国古代早已存在财政计划现象，人们还得出政府预算不迟于周朝就已出现的结论。可见，财政活动与财政计划总是不同程度地相共存的。但政府预算不等同于财政。“计划”仅是政府预算的关键形式，但不反映其典型内容和根本性质。
二、法治性是政府预算的灵魂，市场经济从根本上决定了政府预算的法治性
由于“计划”仅是政府预算的形式，所以人们在定义“政府预算”概念时，往往还要对其内容加以说明。我国财政理论强调政府预算的经济性，而西方财政理论强调政府预算的法治性。
政府预算最初产生于封建社会末期的西欧，计划是政府预算直观的和鲜明的表现形式，全面、系统和完整的计划，是这一财政范畴的重要特征。到了社会主义社会，由于政府预算这一特征与计划经济的根本特征相一致，使得此时的政府预算不仅其计划形式被继承，而且其计划作用还被发扬光大。它继续是政府安排自身收支的计划手段，而且还是国家以指令性计划直接配置社会资源的财务手段，具有直接作用于经济的“经济性”。
但经济性难以正确把握政府预算的内容和实质。任何财政活动都体现为是一种分配关系，都不同程度地作用于经济活动，只不过计划经济时期政府预算对于经济的作用极为突出和醒目，以经济性来界定政府预算的内容和实质，仍然是不完整和不严密的。
在西方财政学中，政府预算通常定义为政府编制的财政年度的财政年度收支计划。西方的政府预算具有以下性质：①计划性。②法律性。③归一性。④政治程序性。⑤公开性。
上述性质可用“法治性”来归纳，以往任何财政范畴都不具有法治性，所以法治性是政府预算区别于以往任何财政范畴的根本性质。随着市场取向改革的进展，我国政府预算必将产生的变化是：弱化其经济性而强化其法治性。我国市场经济人为产生于计划经济母体中，由于计划经济对市场因素的巨大否定能力，市场无力自我发展壮大而依靠自身力量去取代计划经济，此时政府能否正确遵循市场要求去运用政治权力，就成为我国改革能否顺利进行并最终获得成功的关键。改革导致了财政财力的分散，却没有形成相应的约束、规范和制衡机制，导致了我国财政行为的严重紊乱，企业和社会无力抵制各级政府的不正当财政行为。而要克服这些问题和弊端的唯一可行办法，只有强化政府预算的法治性内容，而对政府的财力运作进行强有力的法律约束和监督，才能纠正政府的不当行为，避免政府对财力的滥用。这样，政府预算的法治性就具有了特殊的重要性。
可见，法治性是政府预算活的灵魂。只有兼备法治的形式和内容，政府预算才真正成其为政府预算而发挥应有的作用。因此，所谓政府预算，就是具有法治性的政府财政收支计划。至今为止，政府预算仅存在于市场经济和计划经济的体制环境中。
三、按照法治性的要求改革我国的政府预算制度
我国现有的政府预算制度离上述法治性要求还有很大差距，有必要进行较大幅度改革：
（一）强化政府预算的计划性
在弱化现有政府预算制度的计划经济性质的计划性内容的同时，必须强化政府预算“预先的计划”的功能。我国政府预算每年都是在预算年度已开始若干个月之后，才完成制订政府预算的法律和政治程序，此前严格地说是在没有“预算”的状态下开展财政活动的；就是此后通过的各级政府预算，也大体上是一年预算，“预算一年”，临到年终还在不按法律程序地更改预算指标。在这种无计划状态下要想真正做好财政工作，又谈何容易！为此，必须将我国政府预算的编制时间大大提前，大致在上一年年初就开始着手本年度各级政府预算草案的编制和立法审议工作。只有这样，各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批，从而形成较为成熟的各级政府预算。
（二）强化政府预算的公开性
我国通过报刊公布的政府预算，从来都只有几个收支大类的数据，其中具体的内容就是财政预算部门的工作人员，要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。为了维护自身的集团利益，往往有意采用种种方法和手段隐瞒本地区本部门本单位的财政财务收支状况，这就极大地增加了我国政府预算的模糊度。西方政府预算的公开性内容是应当为我借鉴的，这样才能借助社会公众和法律的监督去克服这些不良行为和丑恶现象，并使我国的财政支出有一个较大的压缩。
（三）强化政府预算的归一性
改革开放以来，我国财政活动日益陷于一种无序状态之中，诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用，预算外和制度外资金的过度膨胀等问题越演越烈。在大量的政府收支游离于政府预算之外的同时，预算内收入占GDP比重却下降到离奇的水准，资本和市场无力约束与抵制政府不良财政行为。为此，必须严肃政府预算的归一性，即除了某些特殊款项外，所有的政府收入和支出都必须纳入了各级政府预算，以确保资本和个人可依法抵制各政府部门与机构的非法收费征税行为。
要真正解决我国的财政问题，唯一的办法只有强化政府预算的法治性，即一方面通过预算计划严格审核控制各级财政的各项支出，另一方面则通过政府预算的计划性、公开性、归一性和政治程序性，确保社会公众经由人大会对财政收入和支出的根本决定、约束和监督，以求得我国财政状况的全面改善和好转。我国政府预算的法治性的形成可以从根本上扭转我国财政目前的被动局面。
参考资料：
[1] 张馨:《公共财政与国家财政关系析辨》，载《财政研究》,1997（11）.
[2] 哈维.S.罗森：《财政学》，北京:中国财政经济出版社,1992.
关键词 政府预算 法治性 市场经济
一、“计划”是政府预算的关键形式
我国对政府预算有代表性的看法主要有两种：一种是认为政府预算就是“国家制定的年度财政收支计划”。这是说政府预算就是“财政计划”；另一种认为政府预算“是国家实现其职能的基本分配手段，是有计划地筹集、供应资金，制约经济结构与比例、速度，满足社会主义现代化建设需要的重要工具。从计划管理财政收支角度看，国家预算就是国家的基本财政计划，收支是国民经济计划的重要组成部分。”两类看法都认为政府预算是政府收支计划，不同的是政府预算除了“财政计划”之外，是否还是一种“经济关系”？
财政作为国家或政府的分配活动，其收支规模是巨大的，需要依靠某种计划来安排和规范。我国古代早已存在财政计划现象，人们还得出政府预算不迟于周朝就已出现的结论。可见，财政活动与财政计划总是不同程度地相共存的。但政府预算不等同于财政。“计划”仅是政府预算的关键形式，但不反映其典型内容和根本性质。
二、法治性是政府预算的灵魂，市场经济从根本上决定了政府预算的法治性
由于“计划”仅是政府预算的形式，所以人们在定义“政府预算”概念时，往往还要对其内容加以说明。我国财政理论强调政府预算的经济性，而西方财政理论强调政府预算的法治性。
政府预算最初产生于封建社会末期的西欧，计划是政府预算直观的和鲜明的表现形式，全面、系统和完整的计划，是这一财政范畴的重要特征。到了社会主义社会，由于政府预算这一特征与计划经济的根本特征相一致，使得此时的政府预算不仅其计划形式被继承，而且其计划作用还被发扬光大。它继续是政府安排自身收支的计划手段，而且还是国家以指令性计划直接配置社会资源的财务手段，具有直接作用于经济的“经济性”。
但经济性难以正确把握政府预算的内容和实质。任何财政活动都体现为是一种分配关系，都不同程度地作用于经济活动，只不过计划经济时期政府预算对于经济的作用极为突出和醒目，以经济性来界定政府预算的内容和实质，仍然是不完整和不严密的。
在西方财政学中，政府预算通常定义为政府编制的财政年度的财政年度收支计划。西方的政府预算具有以下性质：①计划性。②法律性。③归一性。④政治程序性。⑤公开性。
上述性质可用“法治性”来归纳，以往任何财政范畴都不具有法治性，所以法治性是政府预算区别于以往任何财政范畴的根本性质。随着市场取向改革的进展，我国政府预算必将产生的变化是：弱化其经济性而强化其法治性。我国市场经济人为产生于计划经济母体中，由于计划经济对市场因素的巨大否定能力，市场无力自我发展壮大而依靠自身力量去取代计划经济，此时政府能否正确遵循市场要求去运用政治权力，就成为我国改革能否顺利进行并最终获得成功的关键。改革导致了财政财力的分散，却没有形成相应的约束、规范和制衡机制，导致了我国财政行为的严重紊乱，企业和社会无力抵制各级政府的不正当财政行为。而要克服这些问题和弊端的唯一可行办法，只有强化政府预算的法治性内容，而对政府的财力运作进行强有力的法律约束和监督，才能纠正政府的不当行为，避免政府对财力的滥用。这样，政府预算的法治性就具有了特殊的重要性。
可见，法治性是政府预算活的灵魂。只有兼备法治的形式和内容，政府预算才真正成其为政府预算而发挥应有的作用。因此，所谓政府预算，就是具有法治性的政府财政收支计划。至今为止，政府预算仅存在于市场经济和计划经济的体制环境中。
三、按照法治性的要求改革我国的政府预算制度
我国现有的政府预算制度离上述法治性要求还有很大差距，有必要进行较大幅度改革：
（一）强化政府预算的计划性
在弱化现有政府预算制度的计划经济性质的计划性内容的同时，必须强化政府预算“预先的计划”的功能。我国政府预算每年都是在预算年度已开始若干个月之后，才完成制订政府预算的法律和政治程序，此前严格地说是在没有“预算”的状态下开展财政活动的；就是此后通过的各级政府预算，也大体上是一年预算，“预算一年”，临到年终还在不按法律程序地更改预算指标。在这种无计划状态下要想真正做好财政工作，又谈何容易！为此，必须将我国政府预算的编制时间大大提前，大致在上一年年初就开始着手本年度各级政府预算草案的编制和立法审议工作。只有这样，各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批，从而形成较为成熟的各级政府预算。
（二）强化政府预算的公开性
我国通过报刊公布的政府预算，从来都只有几个收支大类的数据，其中具体的内容就是财政预算部门的工作人员，要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。为了维护自身的集团利益，往往有意采用种种方法和手段隐瞒本地区本部门本单位的财政财务收支状况，这就极大地增加了我国政府预算的模糊度。西方政府预算的公开性内容是应当为我借鉴的，这样才能借助社会公众和法律的监督去克服这些不良行为和丑恶现象，并使我国的财政支出有一个较大的压缩。
（三）强化政府预算的归一性
改革开放以来，我国财政活动日益陷于一种无序状态之中，诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用，预算外和制度外资金的过度膨胀等问题越演越烈。在大量的政府收支游离于政府预算之外的同时，预算内收入占GDP比重却下降到离奇的水准，资本和市场无力约束与抵制政府不良财政行为。为此，必须严肃政府预算的归一性，即除了某些特殊款项外，所有的政府收入和支出都必须纳入了各级政府预算，以确保资本和个人可依法抵制各政府部门与机构的非法收费征税行为。
要真正解决我国的财政问题，唯一的办法只有强化政府预算的法治性，即一方面通过预算计划严格审核控制各级财政的各项支出，另一方面则通过政府预算的计划性、公开性、归一性和政治程序性，确保社会公众经由人大会对财政收入和支出的根本决定、约束和监督，以求得我国财政状况的全面改善和好转。我国政府预算的法治性的形成可以从根本上扭转我国财政目前的被动局面。
参考资料：
[1] 张馨:《公共财政与国家财政关系析辨》，载《财政研究》,1997（11）.
[2] 哈维.S.罗森：《财政学》，北京:中国财政经济出版社,1992.