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摘 要：随着我国环境治理的深入，关于我国政府环境责任问题的关注也日益增多。本文从我国政府环境责任问题分析入手，讨论政府环境责任的依据，提出我国政府环境责任的缺陷，最后提出完善我国政府环境责任的设想。
关键词： 政府环境责任；政府环境责任缺陷；完善措施
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）01-136-02
所谓政府环境责任，蔡守秋教授认为，包括政府的第一性环境责任和政府第二性环境责任。第一性环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力，第二性环境责任指政府违反第一性环境责任而应当承担的法律后果。
一、我国政府的环境责任问题
（一）我国政府环境问题的提出
政府环境责任问题是指政府没有或不能发挥其应有的，相关法律规定的其应当的作用和效益，从而所体现出的政府在环境责任上的弊病，不足和缺陷。对政府环境责任的思考，源于我国的环境治理走不出“环境污染和生态破坏继续恶化”“越治理越污染”的怪圈。淮河治污十年，600亿元花费，声势浩大，震惊中外，水质却回到了原点。环保治理花费的大量人力物力和环境治理成果的收效甚微形成鲜明的对比。质疑的声音开始出现，“环保部门立法虽多，管用的不多”①，“政府在环境保护方面的不作为，干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”，“政府不履行环境责任及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍”②，“环保困局，官的问题解决了，就什么都解决了”。
（二）政府环境责任的依据
1、环境产品的特性
公共产品是指在消费上具有非排他性，供给上具有普遍性的产品。环境产品即是典型的公共产品。而作为公共物品的管理者和公共服务的提供者，政府自然成为环境产品的提供者，基于此，政府对环境负责成为其职能。此也是政府的第一性环境责任的要义。
2、政府环境职能的必然要求
在政府第二性环境责任内涵中，政府违反法定职责或者义务，应当承担不利的后果。此内涵中政府的环境职能既有其作为公共事务管理者的权利，同时也有在法治社会理念中政府影响环境的行为应当接受环境法律约束的要求。
二、我国政府环境责任的缺陷
我国的环境保护法律体系是以《环境保护法》为核心及一系列单行专门法律而形成的环境保护法律整体。而从我国环境保护法律的整体上看，存在以下主要缺陷：
首先，重视政府的环境权力轻视政府的环境责任，亦即重政府第一性环境责任而轻政府第二性环境责任。其体现为我国环境法律对我国政府责任的强化规定大多为对政府职能部门的权利配置或利益分配，而没有相对应的有关政府相应职责的法律条款，更缺少对政府官员环境责任的相关法律责任规定及其具体措施和程序。为此，有人认为中国的环境法律并非一个独立的法律体系，而是行政法律的一个方面。
其次，重视行政相对人的环境责任，而轻视对政府环境责任的问责及追究。其主要表现为，在环境法的相关内容中，“治民”条款多，“治官”条款少，如《环境保护法》第五章的“法律责任”章，其中详细的规定了企业事业单位违反环境法律所应承担的行政，民事，刑事责任，却仅以一个条文概括的规定对执行公务的人员的渎职行为的行政处分和刑事责任。同时由于第三章所规定的政府环境责任在实践中缺乏可操作性，更加弱化了政府环境责任的追究力度。
再次，缺乏对政府首长的问责机制。其体现在，相关环境立法中对政府环境责任的规定集中在环境保护的行政主管部门，而对政府首长的责任规定过于原则。特别缺乏对省长，市长，县长等政府首长的环境政绩及监督和问责机制。由于我国实行政府首长负责制，下级服从上级，及其政府首长领导下的内部监督体制，因此，政府首长的环境责任比环境主管部门的责任更加大，更加重要。而我国现今的立法却本末倒置，其收效自然不会很大。
另外，我国环境法律还存在诸如重视政府环境责任中的行政调节机制，轻环境责任中的其它调节机制；重视政府的经济责任，轻视政府的环境责任；重视各地方政府的环境责任，轻视中央的环境责任等等缺陷
三、全面完善我国政府环境责任制度的设想
（一）国外先进经验的借鉴
美国的《国家环境政策法》将包括立法、决定、规划及其相关程序等几乎所有与联邦政府有关的官方行为都纳入环境影响评价制度，形成一项以环境保护为目的的制度。另外美国在总体上明确规定了联邦政府的积极环境责任，并列举了政府加强国际合作和提供环保咨询等义务。同时给予联邦政府在环境权力方面很大的自由度，甚至可以为环境保护采取一切可行的手段和措施，但各种措施必须达到环境优化保护，最大限度的提供环境产品及其实现自由合理开发等目标。
日本的《环境基本法》详细的规定了政府在制定法律，推行政策，制定环境标准，公害防治计划及其相关程序，控制措施，经济、科技、教育方面的支持措施。
俄罗斯联邦的《俄罗斯联邦环境保护法》涉及到环境保护的方方面面，规定了不同主体如国家，企业，个人的环境保护要求和基本法律制度，同时通过大量规定公民的环境权利如公民有结社保护环境的权利，要求国家机关提供与环境相关的信息权利，可以举行与环境相关的集会，游行，示威等的方法，从另一个侧面对政府环境权利进行表述。这样便将政府的相关责任可以纳入司法审查的范围，有利于政府环境责任的实现。
由以上可见，各先进国家的经验并不在于其环境立法方面的技术高超，而在于其制度的完善与与其国家本身的国情相适应。同时环境理念在这些国家的立法中得到了贯彻，亦即环境保护不是环境行政管理，而是环境治理，环境保护不是行政部门的职权而是职能，因此，政府本身要受到环境法的约束，政府环境责任也在环境法中加以了明确。
完善我国的政府环境责任，首先也应当从完善制度入手。从目前的中国现状看，主要在于提高政府环境责任的可操作性，法律法规的可操作性不强或者没有可操作性，再完善的法律制度也只是空谈。比如要完善领导干部的政绩考核制度，将传统的以经济增长作为核心的考核制度加以适当调整，将环境政绩纳入考核体系，这样能改变地方领导只重经济不重环境的观念；建立完善生态补偿制度，改变污染者不治理，受害者治理的不公平现状。另外，要做好政府环境责任与行政相对人环境责任的协调，提高政府环境责任在我国环境法律的比重，将“治官”与“治民”摆在同等的位置。
环境行政问责制在美、日、俄等先进国家并无规定，但在我国特殊的国情下却不能放弃建立，我国现有体制下，行政力量很强大，政府行为对环境保护的影响和示范作用非常大。政府环境行政问责制的建立对于构建消极政府环境责任，亦即强化政府第二性环境责任具有积极意义。
（二）完善我国政府环境责任的监督机制
缺乏监督是我国政府环境责任未能发挥其应有之职能的重要原因。完善我国政府环境责任的监督机制，笔者认为要很好的发挥环境影响评价制度和公众参与制度的功能。
1、完善政府环境责任的环境影响评价制度。主要表现为应当扩大环境影响评价的范围，并完善现有的针对规划的环境影响评价制度，即在立法，政策的制定，决定等制定的过程中必须考虑决策的环境影响，且将其在《环境保护法》中加以确定。
2、完善公众参与制度。我国环境保护的行政色彩浓厚，对政府的环境保护监督也是施行行政监督机制，主要是上下级的监督和内部监督。将公众参与制度充分地运用于对政府环境立法，决策，制度制定以及执法等各方面，加强第三主体对行政主体在环境治理中的监督，能够避免监督不力的现象。
四、结语
政府环境问题的出现并非只因为政府环境责任的缺陷，还包括历史的、政治的、经济的、文化的、体制的、技术的等各方面原因，然而政府环境责任的缺陷却是比较重要和根本的原因。完善政府的环境责任也并非只从制度设计方面便可解决，最终的完善还有赖于社会各相关制度的完善及其民众和执法人员环境保护意识的强化。
注释：
①郄建荣.记者调查:环保部门立法多为何管用的不多［N］.法制日报，2007-07-26.
②牛晓波，杨磊.环保总局第三张牌:修法问责“污染保护伞”［N］.21世纪经济报道，2007-02-27.
参考文献：
［1］钱水苗，沈玮.论强化政府环境责任［J］.环境污染与防治，2008，30（3）：82-84.
［2］蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全［J］.河北法学，2008，（3）：17-26.
［3］周霞，李永安.论政府环境责任及其体系之完善［J］.延边党校学报，2010，（4）：56-57.
［4］李雯.政府环境责任问题研究［D］.西南政法大学硕士毕业论文，2009.
关键词： 政府环境责任；政府环境责任缺陷；完善措施
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）01-136-02
所谓政府环境责任，蔡守秋教授认为，包括政府的第一性环境责任和政府第二性环境责任。第一性环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力，第二性环境责任指政府违反第一性环境责任而应当承担的法律后果。
一、我国政府的环境责任问题
（一）我国政府环境问题的提出
政府环境责任问题是指政府没有或不能发挥其应有的，相关法律规定的其应当的作用和效益，从而所体现出的政府在环境责任上的弊病，不足和缺陷。对政府环境责任的思考，源于我国的环境治理走不出“环境污染和生态破坏继续恶化”“越治理越污染”的怪圈。淮河治污十年，600亿元花费，声势浩大，震惊中外，水质却回到了原点。环保治理花费的大量人力物力和环境治理成果的收效甚微形成鲜明的对比。质疑的声音开始出现，“环保部门立法虽多，管用的不多”①，“政府在环境保护方面的不作为，干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”，“政府不履行环境责任及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍”②，“环保困局，官的问题解决了，就什么都解决了”。
（二）政府环境责任的依据
1、环境产品的特性
公共产品是指在消费上具有非排他性，供给上具有普遍性的产品。环境产品即是典型的公共产品。而作为公共物品的管理者和公共服务的提供者，政府自然成为环境产品的提供者，基于此，政府对环境负责成为其职能。此也是政府的第一性环境责任的要义。
2、政府环境职能的必然要求
在政府第二性环境责任内涵中，政府违反法定职责或者义务，应当承担不利的后果。此内涵中政府的环境职能既有其作为公共事务管理者的权利，同时也有在法治社会理念中政府影响环境的行为应当接受环境法律约束的要求。
二、我国政府环境责任的缺陷
我国的环境保护法律体系是以《环境保护法》为核心及一系列单行专门法律而形成的环境保护法律整体。而从我国环境保护法律的整体上看，存在以下主要缺陷：
首先，重视政府的环境权力轻视政府的环境责任，亦即重政府第一性环境责任而轻政府第二性环境责任。其体现为我国环境法律对我国政府责任的强化规定大多为对政府职能部门的权利配置或利益分配，而没有相对应的有关政府相应职责的法律条款，更缺少对政府官员环境责任的相关法律责任规定及其具体措施和程序。为此，有人认为中国的环境法律并非一个独立的法律体系，而是行政法律的一个方面。
其次，重视行政相对人的环境责任，而轻视对政府环境责任的问责及追究。其主要表现为，在环境法的相关内容中，“治民”条款多，“治官”条款少，如《环境保护法》第五章的“法律责任”章，其中详细的规定了企业事业单位违反环境法律所应承担的行政，民事，刑事责任，却仅以一个条文概括的规定对执行公务的人员的渎职行为的行政处分和刑事责任。同时由于第三章所规定的政府环境责任在实践中缺乏可操作性，更加弱化了政府环境责任的追究力度。
再次，缺乏对政府首长的问责机制。其体现在，相关环境立法中对政府环境责任的规定集中在环境保护的行政主管部门，而对政府首长的责任规定过于原则。特别缺乏对省长，市长，县长等政府首长的环境政绩及监督和问责机制。由于我国实行政府首长负责制，下级服从上级，及其政府首长领导下的内部监督体制，因此，政府首长的环境责任比环境主管部门的责任更加大，更加重要。而我国现今的立法却本末倒置，其收效自然不会很大。
另外，我国环境法律还存在诸如重视政府环境责任中的行政调节机制，轻环境责任中的其它调节机制；重视政府的经济责任，轻视政府的环境责任；重视各地方政府的环境责任，轻视中央的环境责任等等缺陷
三、全面完善我国政府环境责任制度的设想
（一）国外先进经验的借鉴
美国的《国家环境政策法》将包括立法、决定、规划及其相关程序等几乎所有与联邦政府有关的官方行为都纳入环境影响评价制度，形成一项以环境保护为目的的制度。另外美国在总体上明确规定了联邦政府的积极环境责任，并列举了政府加强国际合作和提供环保咨询等义务。同时给予联邦政府在环境权力方面很大的自由度，甚至可以为环境保护采取一切可行的手段和措施，但各种措施必须达到环境优化保护，最大限度的提供环境产品及其实现自由合理开发等目标。
日本的《环境基本法》详细的规定了政府在制定法律，推行政策，制定环境标准，公害防治计划及其相关程序，控制措施，经济、科技、教育方面的支持措施。
俄罗斯联邦的《俄罗斯联邦环境保护法》涉及到环境保护的方方面面，规定了不同主体如国家，企业，个人的环境保护要求和基本法律制度，同时通过大量规定公民的环境权利如公民有结社保护环境的权利，要求国家机关提供与环境相关的信息权利，可以举行与环境相关的集会，游行，示威等的方法，从另一个侧面对政府环境权利进行表述。这样便将政府的相关责任可以纳入司法审查的范围，有利于政府环境责任的实现。
由以上可见，各先进国家的经验并不在于其环境立法方面的技术高超，而在于其制度的完善与与其国家本身的国情相适应。同时环境理念在这些国家的立法中得到了贯彻，亦即环境保护不是环境行政管理，而是环境治理，环境保护不是行政部门的职权而是职能，因此，政府本身要受到环境法的约束，政府环境责任也在环境法中加以了明确。
完善我国的政府环境责任，首先也应当从完善制度入手。从目前的中国现状看，主要在于提高政府环境责任的可操作性，法律法规的可操作性不强或者没有可操作性，再完善的法律制度也只是空谈。比如要完善领导干部的政绩考核制度，将传统的以经济增长作为核心的考核制度加以适当调整，将环境政绩纳入考核体系，这样能改变地方领导只重经济不重环境的观念；建立完善生态补偿制度，改变污染者不治理，受害者治理的不公平现状。另外，要做好政府环境责任与行政相对人环境责任的协调，提高政府环境责任在我国环境法律的比重，将“治官”与“治民”摆在同等的位置。
环境行政问责制在美、日、俄等先进国家并无规定，但在我国特殊的国情下却不能放弃建立，我国现有体制下，行政力量很强大，政府行为对环境保护的影响和示范作用非常大。政府环境行政问责制的建立对于构建消极政府环境责任，亦即强化政府第二性环境责任具有积极意义。
（二）完善我国政府环境责任的监督机制
缺乏监督是我国政府环境责任未能发挥其应有之职能的重要原因。完善我国政府环境责任的监督机制，笔者认为要很好的发挥环境影响评价制度和公众参与制度的功能。
1、完善政府环境责任的环境影响评价制度。主要表现为应当扩大环境影响评价的范围，并完善现有的针对规划的环境影响评价制度，即在立法，政策的制定，决定等制定的过程中必须考虑决策的环境影响，且将其在《环境保护法》中加以确定。
2、完善公众参与制度。我国环境保护的行政色彩浓厚，对政府的环境保护监督也是施行行政监督机制，主要是上下级的监督和内部监督。将公众参与制度充分地运用于对政府环境立法，决策，制度制定以及执法等各方面，加强第三主体对行政主体在环境治理中的监督，能够避免监督不力的现象。
四、结语
政府环境问题的出现并非只因为政府环境责任的缺陷，还包括历史的、政治的、经济的、文化的、体制的、技术的等各方面原因，然而政府环境责任的缺陷却是比较重要和根本的原因。完善政府的环境责任也并非只从制度设计方面便可解决，最终的完善还有赖于社会各相关制度的完善及其民众和执法人员环境保护意识的强化。
注释：
①郄建荣.记者调查:环保部门立法多为何管用的不多［N］.法制日报，2007-07-26.
②牛晓波，杨磊.环保总局第三张牌:修法问责“污染保护伞”［N］.21世纪经济报道，2007-02-27.
参考文献：
［1］钱水苗，沈玮.论强化政府环境责任［J］.环境污染与防治，2008，30（3）：82-84.
［2］蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全［J］.河北法学，2008，（3）：17-26.
［3］周霞，李永安.论政府环境责任及其体系之完善［J］.延边党校学报，2010，（4）：56-57.
［4］李雯.政府环境责任问题研究［D］.西南政法大学硕士毕业论文，2009.