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摘要：现阶段我国宏观层面的农村土地“三权分置”制度和流转机制仍处于加紧构建和完善过程中，急需微观层面的创新实践提供经验支持和政策借鉴。四川省安岳县农村土地流转具有土地利用特色鲜明、推行时间长、流转规模大、流转效果较好等特征，但也存在流转行为不规范、农户利益难以保障、土地利用效率不高等关键问题。近年来，安岳通过建立“信用保证金”制度、“照市过价”制度和“土地再流转”制度，达到了规范土地流转行为、土地流转定价市场化和提高土地资源利用效率的目的，有效解决了当地农村土地流转中存在的突出问题。当前，在农村土地流转实践中，应加强对承包业主的信用评价与监管，积极推动土地流转定价市场化，充分提高土地资源利用效率。
关键词：农村土地流转；土地流转效率；土地流转价格；微观制度创新；三权分置；信用保证金；照市过价；土地再流转；安岳县
中图分类号：F321.1；F301.1文献标志码：A文章编号：16748131（2017）04002208
一、引言
近年来，随着城镇化进程的加快和第二、第三产业的迅速发展，传统的农村土地小规模、分散化经营模式已难以适应我国农村经济社会发展的新趋势和新要求，农村劳动力外流、农地撂荒等问题日益严重。为此，推进农村土地流转逐渐成为实现土地资源有效配置、农业增效、农民增收和促进农业现代化的重要路径。改革开放后，我国对农村土地流转的实践探索起源于20世纪90年代初，而2002颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》则为农村土地流转提供了法律依据，即农村家庭获得土地承包经营权后可依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式进行流转。事实上，该法也明确了新时期我国深化农村土地制度改革的大方向。此后，在国家关于农业、农村发展的相关决策中，推进农村土地流转都是重要举措之一。例如，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流轉及承包经营权抵押、担保的权能；2016年10月中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”这一重大制度创新及其实施办法，标志着构建一个规范、高效的农村土地流转机制是今后一段时期我国农村土地制度改革创新的突破方向。我国各地区区情不一，在各地的农村土地流转实践中必然会采用各具特色的具体措施。因此，深入研究微观实践中的典型创新经验并予以总结推广，对于加快形成规范、高效的农村土地流转机制具有重要参考价值。
长期以来，我国农村土地流转面临着很多困难，其中最为关键的就是土地产权缺位与市场流转之间的矛盾（钱忠好，2002；田静婷，2009；李俊高 等，2016）。因此，在推进农村土地流转实践中，如何在国家基本土地制度下切实保障参与主体权益，规范、有效地推进农村土地流转并提高流转效率，仍是学界关注的重要问题。关于如何通过农村土地流转制度创新来提高土地流转效率，现有研究主要从宏观和微观两个层面进行了探讨：
一是从宏观层面分析创新农村土地流转制度的路径。农村土地流转制度的创新必须在国家基本土地制度框架下进行，必须坚持家庭联产承包责任制以及统分结合的双层经营体制，遵守转让有偿、保障转入者权益、确保土地合理利用、市场调节与宏观调节相结合等基本原则（刘向前，2003）；在进行农村土地“三权分置”制度构建时，要立足国情，坚守一定的原则和底线（陈朝兵，2016）。同时，还应最大限度地保护农民权益，使农民成为土地的真正权利主体；要明确土地经营权的法律地位，在规范的法律和制度框架下进行管理，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制（胡亦琴，2003；杨守玉 等，2009；李恒，2015）。在实践中，虽然各地区在土地流转模式上进行了很多探索，但由于从宏观到微观管理制度的供给不足，导致农村土地流转过程中出现了“制度租”和社会风险等问题，农户权益没有得到有效保障。因此，应加强制度变迁的综合性和配套性，明确管理主体和规范微观管理主体行为（王家庭 等，2011），构建相应的风险防控机制（王金堂，2010；金丽馥 等，2011；李永东，2015；陈朝兵，2016）。黄涛等（2016）通过对我国土地流转实践中存在的“反租倒包”“两权抵押”“租赁制”“信托制”等典型模式的分析和比较，认为设计土地流转制度时要注重保障农户合法权益和提高土地流转绩效，且在具体模式选择上应做到因地制宜。此外，还有学者提出土地流转不能仅是当前的土地要素约束放松，农业相关的其他生产要素面临的制度约束也要同步放松（徐忠，2017）。
路征，李睿：现阶段农地流转中的关键问题与微观制度创新
二是从微观层面分析实践中如何通过制度创新提高农村土地流转效率。例如，朱前涛等（2012）从公平与效率的视角对成都农村土地流转模式进行了分析，认为“成都模式”对促进农地资源的合理流动、增加农民收入、转移农村剩余劳动力有重要作用；李勇等（2014）基于对浙江嘉兴“两分两换”模式中各参与主体的行为研究认为，要充分尊重农户意愿，切实保护农户利益，加快要素市场改革，满足农业规模经营主体发展需要，加强政府农业扶持政策，提高农业规模经营主体发展效率。陈海清等（2015）通过对青州南小王村模式的案例分析认为，基于集合信托制度的农村土地流转制度创新实现了土地资源的有效配置、信息的有效利用和激励相容，能够更有效地推动农村土地流转；并且，集合信托模式无论是在政策和法律层面还是在理论和实践层面都具有构建的基础和理由（徐卫，2015）。李怡（2014）从土地流转的经济效率、福利损益和产业发展等方面分析了珠三角地区的土地股份合作制度，认为该制度在推动农村经济发展和促进农民增收过程中取得了显著的经济效率。此外，有学者通过理论与实证分析认为，农户合约方式选择与交易主体之间的关联程度有关，在现实中非正式合约和正式合约两种土地流转合约方式都同时存在，因此不能强推书面正式合约，应鼓励地方积极探索出与当地实情相符的流转合约方式（王岩，2017）。 综上所述，现阶段我国宏观层面的“三权分置”制度和土地流转机制仍处于加紧构建和完善过程之中，急需微观层面的创新实践提供现实经验支持，农村土地流转还存在很大的制度创新空间。本文基于对四川省安岳县农村土地流转的深度调研，分析该地在国家基本土地制度下通过微观制度创新提高农村土地流转效率的实践探索，以期能为我国规范、高效农村土地流转机制的形成以及类似地区进一步推动农村土地流转实践提供经验借鉴和决策参考。
二、安岳县农村土地流转态势及其存在的关键问题
本文选取的调研地是位于四川省中东部的安岳县，该县推进农村土地流转始于2001年，土地流转后主要用于柠檬的规模化种植，具有土地利用特色鲜明、推行时间长、流转规模大等特征。但在实践中，该县的农村土地流转也逐渐出现了一些突出问题，制约了土地流转的可持续发展。
1.安岳县农村土地流转的基本态势
安岳县是位于四川省中东部的典型农业大县，有“中国柠檬之乡”的美誉，全县幅员面积2 700平方公里，辖69个乡镇，总人口160余万。安岳县从2001年起开始逐步推行农村土地流转，是西南地区较早推进农村土地流转的地区之一，并于2009年在四川省率先成立了农村土地流转服务机构（安岳县农村土地流转中心）。安岳县因其推行时间早、流转形式多、流转规模大、流转效果明显而成为西南地区农村土地流转的典型代表。课题组通过访谈与问卷相结合的方式开展入户调查，除到当地政府了解土地流转情况和相关政策外，还深入到该县13个乡镇38个行政村，对823户农户进行了访谈和问卷调查，其中流转户（已参与土地流转）590户（占71.7%），非流转户（未参与土地流转）233户（占283%）。调查发现，安岳县的农村土地流转呈现出以下基本态势：
（1）土地流转规模大、合同期限长。近年来，在当地柠檬产业快速发展的带动下，农村土地流转的规模得以快速扩大。根据从当地政府获得的统计数据，2010年5月，全县通过转包、租赁、转让、入股等方式流转农村土地30.87万亩，占耕地总面积的比重为21.4%，位居四川全省前列；到2015年8月，全縣通过转包、租赁、转让、入股等方式流转农村土地达到41.94万亩，占耕地总面积的比重上升至29%。其中，转让2.1万亩，占流转面积的5%；转包12.4万亩，占流转面积的29.6%；出租22.32万亩，占流转面积的53.2%；其它形式流转5.12万亩。在土地流转合同期限方面，10年以上的占比高达9366%，其中10～20年的占31.55%，20年以上的达到62.1%。
（2）流转后土地种植物发生显著变化。调查数据显示，在非流转户中，土地用于种植粮油和经济作物的比重高达87%，用于种植柠檬的比重仅为5%。而在流转户中，流转后土地被用于种植柠檬的比重高达77.13%，用于规模化养殖的比重占162%。这表明，流转前后土地种植物发生了显著变化，受当地特色现代农业发展趋势和政府政策导向等因素的影响，流转土地大部分都用于种植柠檬。
（3）土地流转以政府和集体组织推动为主。调查数据显示，75.7%的农户表示当地土地流转是在政府或村委会的引导和推动下进行的，农户自发进行土地流转的只占7.3%，其他形式占17%。这表明，安岳县农村土地流转以当地政府及其集体组织为主导，农户自主发起的土地流转行为相对较少。
（4）土地流转绩效显著。通过土地流转，不但明显缓解了土地撂荒现象，使土地资源得以充分利用，而且通过发展以柠檬产业为主的特色现代农业，促进了县域经济的整体发展。同时，流转区域的交通、水利等配套基础设施也得到了显著改善。更为重要的是，土地流转还带来了明显的农民增收效应。调查数据显示，非流转户的年家庭总收入介于1～3万元之间，而流转户的年家庭总收入介于5～8万元之间。家庭收入显著提升的主要原因在于，流转户不但可以获得流转收入（每亩每年600～1 000元），还可以就地成为“农业工人”获得工资性收入或外出务工获得收入。此外，有90%的流转户表示流转后休闲娱乐时间明显增多，近70%的流转户认为流转后生活压力明显减小，这说明参与土地流转还有助于改善农民的生活质量。
（5）农户对土地流转现状满意度较高，未来参与流转的意愿较强。调查数据显示，80.75%的流转户对当地推行的土地流转“很满意”，“一般满意”的流转户占16.72%，“不满意”的流转户仅占2.35%。在未来参与或继续参与土地流转的意愿方面，明确表示愿意继续参与的流转户占比达81.8%，明确表示不愿意的只占3.5%，持观望态度的占14.7%；明确表示愿意参与流转的非流转户占比为77.23%，明确表示不愿意的占比仅1.33%，持观望态度的占2144%。这说明，流转户对当前土地流转的满意度较高，并且无论是流转户还是非流转户未来继续参与或参与土地流转的意愿都较强。
2.安岳县土地流转中存在的关键问题
尽管安岳县农村土地流转的规模较大、效果较好，但在实施过程中，一些突出问题也制约着当地农村土地流转效率的提高。调研发现，近年来该地农村土地流转主要存在以下问题：
（1）管理机制不健全，流转行为欠规范。随着土地流转市场的不断扩大，以及在当地政府发展柠檬产业优惠政策的推动下，很多当地企业和个体在对市场缺乏充分考察的情况下就盲目进入市场，通过土地流转进行规模化经营，加上早期阶段政府在引导土地流转时尚未建立起完善的土地流转管理机制，导致合同条款不明晰、流转项目在初期就出现经营不善甚至资金链断裂、长期拖欠农户承包金等问题较为普遍和突出。同时，作为土地流转主体的普通农户受文化教育水平的限制，在土地流转过程中谈判能力低下，维权意识薄弱，难以有效保护自身利益。
（2）流转价格固定导致农户利益受损，不利于实现可持续流转。在推动农村土地流转的早期阶段，当地土地流转价格主要采取合同约定方式确定，即双方在合同签订时协商确定每亩土地每年的固定承包价格。合同签订后，承包业主每年按照合同约定的固定价格在固定日期向农户支付土地承包费用，该价格标准一直沿用至合同到期，其间不再变化。但是，安岳县土地流转的合同期限较长，绝大多数都在10年以上，随着经济增长和社会发展，这种定价模式显然不具合理性和科学性。在这种情况下，农户希望通过改变合同内容来提高承包价格，而承包业主又不愿增加承包费用。这一矛盾不但增加了土地流转纠纷发生的隐患，也使农户进行土地流转的意愿减弱，阻碍了土地流转的可持续发展。 （3）土地流转效率和资源利用效率有待提高。安岳县地貌多山地丘陵，人均耕地面积较少，耕地分布较为细碎分散。当地鼓励种植的柠檬属于经济类果树，流转土地用于种植柠檬后，大多数都没有进行复合种植或发展林下经济，农地复合利用率很低，导致农户用于粮食种植的耕地面积大大减少，流转户基本口粮以及日常所必须的蔬菜、肉类等都需要到市场上购买，增加了流转户的生活成本。这在一定程度上影响了农户继续参与土地流转的意愿，成为阻碍土地流转可持续发展的重要因素之一。
因此，为了切实维护土地流转参与各方的利益，提高土地流转的效率，实现土地流转可持续发展，在坚持国家基本土地制度的同时，必须在微观制度方面进行创新探索。
三、安岳县农村土地流转中的微观制度创新
针对土地流转过程中出现的主要问题，安岳县积极探索创新，在规范土地流转行为、土地流转定价市场化和土地资源利用三个方面探索出了一些新的制度措施，有效提高了土地流转效率，保障了农村土地流转的可持续发展。
1.建立“信用保证金”制度以规范流转行为
（1）制度运行模式
自2015年开始，安岳县在部分乡镇试点实施农村土地流转风险和复垦保证金制度，即“信用保证金”制度。该制度的主要运作模式为（参见图1）：在土地承包合同签订之前，当地政府先对承包业主的整体实力和信用进行评定，根据业主拟承包土地的规模，要求业主先行拿出足以支付一年土地承包费用的资金作为信用保证金，存入业主与政府共同开设的银行账户，由业主与政府共同管理。如果承包业主未能按照合同的要求支付土地承包费，出现在约定日期拖欠或不支付土地承包费用的情况时，政府有权将这部分信用保证金发放给农户，并降低承包业主的信用等级。同时，部分乡镇还初步建立了信用监管体系，对于评定信用等级的标准进行了规定，将信用度不高的承包业主纳入“黑名单”，并不再提供相关的政策支持；而对于信用度較高的承包业主，政府则会加大对其的支持力度。
（2）制度绩效评价
土地流转信用保证金实际上是一种特殊的担保方式，它将担保理念引入农村土地经营权流转之中，通过预存一定的土地承包费用作为保证金来督促承包业主履行合约，从而达到确保流出土地农户按期按量获得流转收益的目的，有效保障了农户的基本利益。同时，这一制度安排还有利于约束和规范土地转入方的行为。一方面，可促使承包业主在流转行为发生前客观评估自身实力，审慎做出流转决策；另一方面，承包业主为收回这部分信用保证金，在经营过程中也更有动力规范自身行为，努力提高土地经营效果。从实际操作层面来看，“信用保证金”制度的设立，一方面可为政府制定财政补贴、信贷支持、税收优惠等扶持政策提供参考，提高政府决策的效率；另一方面也是一种激励机制，能督促和鼓励承包业主不断优化自身资源，提高经营水平。“信用保证金”制度在土地流转中的作用已初见成效。以第一批试点镇石羊镇为例，据当地土地流转中心介绍，该镇2016年因拖欠农户承包款而引起的纠纷事件减少近30%，农户与承包业主之间的关系得到明显改善，农户土地流转的意愿也大幅度提高。
图1信用保证金制度运行模式
当然，这一制度也存在一些不足，主要体现在以下几方面：一是政府直接参与了对承包业主的信用评定。在信用评定体系完善的市场中，对经济主体的信用评估或信用等级评定工作一般都是由独立的第三方信用评价机构来实施，而政府直接进行信用评估，可能会因缺乏独立性、公平性、科学性而导致评定结果失真。二是由承包业主独立承担保证金可能会降低潜在业主的承包意愿。目前，保证金由承包业主单方面负担，如果保证金额度设置过高，就可能导致部分规模不大、流动资金较少的潜在业主放弃承包计划。因而在保证金额度设置上还需要有一套科学的决策方案。三是缺乏风险分担机制。“信用保证金”制度的根本目的是保护农户利益，对承包业主一方的利益考虑较少。一旦因自然灾害、市场波动等客观原因造成难以按期支付承包费，承包业主不但要独立承担风险，还可能导致其信用等级下降。
2.采用“照市过价”以实现土地流转定价市场化
（1）制度运行模式
为解决因土地流转价格固化导致农民利益受损这一现实问题，安岳县于2015年开始探索实施“照市过价”制度。该制度的主要运作方式为（参见图2）：承包业主和农户双方在签订合同时，协商每亩土地每年需支付的粮食（主要是水稻）斤数，同时确定在一年中固定的时间段（一般在每年九月份，即新产粮食上市时间），由合同双方派代表共同到当地粮食交易市场调查每斤粮食的平均价格，以此来进行折算，确定当年承包业主应该支付给农户的承包费用。
（2）制度绩效评价
土地流转价格受多种因素的影响，但为保障农户的根本权益，必须努力缩小价格预期与现实的差异（骆东奇 等，2011）。“照市过价”制度创新性地引进了市场机制，使承包价格随着市场价格的波动而波动，消除了固定价格带来的农户利益损失。在这一定价机制下，承包价格充分反应了市场物价水平的波动，具有科学性和合理性。在实际操作上，“照市过价”制度的实行并不需要耗费太多的人力和财力，只需在双方约定的时间去市场调查粮食价格并在价格上达成一致，具有很好的经济性。“照市过价”制度目前已经在安岳县的大部分乡镇推行，并产生了良好的效果。它使土地承包价格随市场价格变化而变化，在物价上涨时能增加农户的收益，提高了农户土地流转意愿；在物价下降时也能降低承包业主的成本负担。
“照市过价”制度的不足之处在于：因承包业主试图最大程度地保留收益，有时会故意提前或延迟约定定价时间，以期在粮食价格较低时进行定价；同时，该制度没有明确价格确定后的实际支付时间，实地调查发现，存在部分承包业主以各种理由拖延费用发放的现象。当然，在“信用保证金”制度下，转出方利益可以得到有效保障。此外，如果短期内粮食市场价格出现剧烈波动，而定价时间恰好处在这个剧烈波动期内，则可能会给农户或承包业主利益带来一定影响。 3.实施“土地再流转”以提高土地资源利用效率
（1）制度运行模式
为提高流转土地的利用效率，安岳县油井村率先实施了“土地再流转”制度。“土地再流转”制度的运作方式为（参见图3）：柠檬种植业主首先通过与当地农户签订合同，以每亩600斤稻谷的价格获得土地经营权；然后，柠檬种植业主再以300元/亩的价格将土地部分经营权再次转让给蔬菜种植业主或以100元/亩的价格将土地部分经营权回转给农户；从柠檬种植业主手中承包土地的业主或农户可以在柠檬树下种植蔬菜、毛豆等较为矮小且不影响柠檬正常生长的作物。当然，再流转对象选择上有一定标准，如农户或业主是否有很高的诚信度，是否善于经营土地，是否勤劳，是否有充足的资金，其种植的作物是否会影响到柠檬的正常生长，等等。通过综合考虑这些因素来确定业主或农户是否适合参与土地再流转。
（2）制度绩效评价
“土地再流转”制度实质上是土地流转制度的重复使用，它将原有的土地整体经营权进行分割，使土地每个部分的经营权都能得到最大限度的利用，从而实现了土地经营权流转效益最大化。“土地再流转”制度给参与流转的各方都带来了好处：对于柠檬种植业主，通过再流转获得了额外收益，有助于在柠檬树成长期提前回收部分资金，分散柠檬种植的风险；同时，受转业主或农户在柠檬树下种植作物时，对土地进行培肥，也有利于柠檬树的生长。对于进行再流转的受转业主来说，柠檬种植园内有较好的水利设施、交通道路设施和仓储设施，这些设施为其种植蔬菜、毛豆等作物提供了基础保障；同时，柠檬种植园内会定期除草，很大程度上降低了其生产的人力成本。对于再流转中受转的普通农户来说，以100元/亩的价格获得土地部分经营权后，可以在土地上种植日常食用所需的蔬菜，还可以在柠檬园内养殖各种家禽，能满足自己对食物的基本需求，多余部分还可以通过出售获得额外收入。在对油井村农户进行入户调查时了解到，在进行土地再流转后，種植蔬菜、养殖家禽等可使每户家庭总体净收入每年平均提高1 500元左右。
当然，“土地再流转”制度也在一定程度上使土地流转中各方关系变得更加复杂。如果各方承包经营土地的范围、权益和责任界定不清晰，极有可能导致承包业主与再流转业主或农户之间的责任推诿和利益矛盾，这为土地流转的管理带来了更大挑战。
四、结论及借鉴意义
本文考察了在坚持国家基本土地制度下，为解决土地流转中存在的流转行为不规范、农户利益难以保障、土地利用效率不高等关键问题，四川省安岳县在微观制度上的实践创新。调查研究发现，安岳县通过建立“信用保证”金制度、“照市过价”制度和“土地再流转”制度，达到了规范流转行为、土地流转定价市场化和提高土地资源利用效率的目的，有效解决了当地土地流转中存在的关键问题，取得了显著成效。安岳县推进农村土地流转的这些创新实践，对于完善我国农村土地流转机制以及类似地区提高农村土地流转效率具有很强的参考价值和借鉴意义：
一是加强对土地承包业主的信用评价与监管。在土地流转的过程中，承包业主的信用问题一直是影响农户土地流转意愿和土地流转效率的重要因素。可借鉴安岳县的“信用保证金”制度，建立针对承包业主的信用评价与监管机制。在土地流转前，要制定完善的准入资格评定标准；在土地流转过程中，应定期对承包业主的经营状况进行评估，并对存在经营风险的业主进行风险提示，督促各方履行合同，对不符合土地流转基本规定和相关法律政策的合同予以及时纠正甚至终止，最大限度保证农户利益；在土地流转后，应重新评定承包业主信用，并按规定进行奖惩。当然，在承包业主信用评估过程中，要逐步引入独立第三方机构进行客观的、专业化信用评估，以确保公正性和科学性。
二是积极推动土地流转定价市场化。一般情况下，农村土地流转的期限都较长，长期固定的定价方式会严重损害参与主体的利益。推动土地流转定价市场化，既有利于保护农户的利益，也有利于降低承包业主的经营风险。可借鉴安岳县的“照市过价”制度，以固定数量的粮食作为定价基础，再根据市场粮食价格进行折算，可以使土地承包价充分对接市场物价。其中，要注意合理确定定价的时间段，应尽量在市场价格稳定的时期进行市场定价，避免价格短期剧烈波动带来的不利影响。
三是充分提高已流转土地的资源利用效率。在以种植类似柠檬、柑橘等经济树种为主的土地流转过程中，要注重采用复合种植模式和发展林下经济来提高土地的利用效率。可借鉴安岳县的“土地再流转”制度，鼓励种植经济果树的大型承包业主将土地资源进行再次流转，使土地资源能够得到充分利用。当然，由于土地再流转导致各方关系更加复杂，应在再流转过程中注意权责利的界定，避免复杂关系带来的多方矛盾及利益冲突。
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The Key Problems Existing in Present Rural Landuse Rights
Transfer and the Corresponding Microinstitutional Innovation
—Investigation and Analysis on Rural Landuse Rights Transfer in Anyue County， Sichuan Province
LU Zheng， LI Rui
（School of Economics， Sichuan University， Chengdu 610064， China）
Abstract： Currently， the rural land institution with “threeright separation” and its transfer mechanism at China’s macrolevel are still in the process of construction and perfection， which is urgently needs the experience support and policy references in innovative practice at microlevel. The rural land transfer at Anyue County of Sichuan Province has the achievements such as clear characteristics， long time， big scale， good effect and so on but still has the crucial problems in nonstandardized behavior， difficulty in protecting farmers’ interests， low efficiency in land use and so on. In recent years， by establishing the land transfer creditdeposit system， market landtransferpricing system and land retransfer system， Anyue has achieved the purpose of regularizing the transfer behaviors， marketizing the landtransferpricing and improving the utilization efficiency of land resources， which effectively solved critical problems in the process of landuse right transfer. At present， in the practice of rural land transfer， China should enhance the evaluation and supervision on the credit of the contracted businessmen， actively boost the landtransferpricing marketization， sufficiently promote the exploitation efficiency of land resources.
Key words： rural landuse right transfer； landuse right transfer efficiency； land transfer price； microinstitutional innovation； separation of three land rights； creditdeposit； marketized price； land retransfer； Anyue County
CLC number：F321.1；F301.1Document code： A Article ID： 16748131（2017）04002208
（編辑：杨睿；段文娟）
关键词：农村土地流转；土地流转效率；土地流转价格；微观制度创新；三权分置；信用保证金；照市过价；土地再流转；安岳县
中图分类号：F321.1；F301.1文献标志码：A文章编号：16748131（2017）04002208
一、引言
近年来，随着城镇化进程的加快和第二、第三产业的迅速发展，传统的农村土地小规模、分散化经营模式已难以适应我国农村经济社会发展的新趋势和新要求，农村劳动力外流、农地撂荒等问题日益严重。为此，推进农村土地流转逐渐成为实现土地资源有效配置、农业增效、农民增收和促进农业现代化的重要路径。改革开放后，我国对农村土地流转的实践探索起源于20世纪90年代初，而2002颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》则为农村土地流转提供了法律依据，即农村家庭获得土地承包经营权后可依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式进行流转。事实上，该法也明确了新时期我国深化农村土地制度改革的大方向。此后，在国家关于农业、农村发展的相关决策中，推进农村土地流转都是重要举措之一。例如，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流轉及承包经营权抵押、担保的权能；2016年10月中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”这一重大制度创新及其实施办法，标志着构建一个规范、高效的农村土地流转机制是今后一段时期我国农村土地制度改革创新的突破方向。我国各地区区情不一，在各地的农村土地流转实践中必然会采用各具特色的具体措施。因此，深入研究微观实践中的典型创新经验并予以总结推广，对于加快形成规范、高效的农村土地流转机制具有重要参考价值。
长期以来，我国农村土地流转面临着很多困难，其中最为关键的就是土地产权缺位与市场流转之间的矛盾（钱忠好，2002；田静婷，2009；李俊高 等，2016）。因此，在推进农村土地流转实践中，如何在国家基本土地制度下切实保障参与主体权益，规范、有效地推进农村土地流转并提高流转效率，仍是学界关注的重要问题。关于如何通过农村土地流转制度创新来提高土地流转效率，现有研究主要从宏观和微观两个层面进行了探讨：
一是从宏观层面分析创新农村土地流转制度的路径。农村土地流转制度的创新必须在国家基本土地制度框架下进行，必须坚持家庭联产承包责任制以及统分结合的双层经营体制，遵守转让有偿、保障转入者权益、确保土地合理利用、市场调节与宏观调节相结合等基本原则（刘向前，2003）；在进行农村土地“三权分置”制度构建时，要立足国情，坚守一定的原则和底线（陈朝兵，2016）。同时，还应最大限度地保护农民权益，使农民成为土地的真正权利主体；要明确土地经营权的法律地位，在规范的法律和制度框架下进行管理，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制（胡亦琴，2003；杨守玉 等，2009；李恒，2015）。在实践中，虽然各地区在土地流转模式上进行了很多探索，但由于从宏观到微观管理制度的供给不足，导致农村土地流转过程中出现了“制度租”和社会风险等问题，农户权益没有得到有效保障。因此，应加强制度变迁的综合性和配套性，明确管理主体和规范微观管理主体行为（王家庭 等，2011），构建相应的风险防控机制（王金堂，2010；金丽馥 等，2011；李永东，2015；陈朝兵，2016）。黄涛等（2016）通过对我国土地流转实践中存在的“反租倒包”“两权抵押”“租赁制”“信托制”等典型模式的分析和比较，认为设计土地流转制度时要注重保障农户合法权益和提高土地流转绩效，且在具体模式选择上应做到因地制宜。此外，还有学者提出土地流转不能仅是当前的土地要素约束放松，农业相关的其他生产要素面临的制度约束也要同步放松（徐忠，2017）。
路征，李睿：现阶段农地流转中的关键问题与微观制度创新
二是从微观层面分析实践中如何通过制度创新提高农村土地流转效率。例如，朱前涛等（2012）从公平与效率的视角对成都农村土地流转模式进行了分析，认为“成都模式”对促进农地资源的合理流动、增加农民收入、转移农村剩余劳动力有重要作用；李勇等（2014）基于对浙江嘉兴“两分两换”模式中各参与主体的行为研究认为，要充分尊重农户意愿，切实保护农户利益，加快要素市场改革，满足农业规模经营主体发展需要，加强政府农业扶持政策，提高农业规模经营主体发展效率。陈海清等（2015）通过对青州南小王村模式的案例分析认为，基于集合信托制度的农村土地流转制度创新实现了土地资源的有效配置、信息的有效利用和激励相容，能够更有效地推动农村土地流转；并且，集合信托模式无论是在政策和法律层面还是在理论和实践层面都具有构建的基础和理由（徐卫，2015）。李怡（2014）从土地流转的经济效率、福利损益和产业发展等方面分析了珠三角地区的土地股份合作制度，认为该制度在推动农村经济发展和促进农民增收过程中取得了显著的经济效率。此外，有学者通过理论与实证分析认为，农户合约方式选择与交易主体之间的关联程度有关，在现实中非正式合约和正式合约两种土地流转合约方式都同时存在，因此不能强推书面正式合约，应鼓励地方积极探索出与当地实情相符的流转合约方式（王岩，2017）。 综上所述，现阶段我国宏观层面的“三权分置”制度和土地流转机制仍处于加紧构建和完善过程之中，急需微观层面的创新实践提供现实经验支持，农村土地流转还存在很大的制度创新空间。本文基于对四川省安岳县农村土地流转的深度调研，分析该地在国家基本土地制度下通过微观制度创新提高农村土地流转效率的实践探索，以期能为我国规范、高效农村土地流转机制的形成以及类似地区进一步推动农村土地流转实践提供经验借鉴和决策参考。
二、安岳县农村土地流转态势及其存在的关键问题
本文选取的调研地是位于四川省中东部的安岳县，该县推进农村土地流转始于2001年，土地流转后主要用于柠檬的规模化种植，具有土地利用特色鲜明、推行时间长、流转规模大等特征。但在实践中，该县的农村土地流转也逐渐出现了一些突出问题，制约了土地流转的可持续发展。
1.安岳县农村土地流转的基本态势
安岳县是位于四川省中东部的典型农业大县，有“中国柠檬之乡”的美誉，全县幅员面积2 700平方公里，辖69个乡镇，总人口160余万。安岳县从2001年起开始逐步推行农村土地流转，是西南地区较早推进农村土地流转的地区之一，并于2009年在四川省率先成立了农村土地流转服务机构（安岳县农村土地流转中心）。安岳县因其推行时间早、流转形式多、流转规模大、流转效果明显而成为西南地区农村土地流转的典型代表。课题组通过访谈与问卷相结合的方式开展入户调查，除到当地政府了解土地流转情况和相关政策外，还深入到该县13个乡镇38个行政村，对823户农户进行了访谈和问卷调查，其中流转户（已参与土地流转）590户（占71.7%），非流转户（未参与土地流转）233户（占283%）。调查发现，安岳县的农村土地流转呈现出以下基本态势：
（1）土地流转规模大、合同期限长。近年来，在当地柠檬产业快速发展的带动下，农村土地流转的规模得以快速扩大。根据从当地政府获得的统计数据，2010年5月，全县通过转包、租赁、转让、入股等方式流转农村土地30.87万亩，占耕地总面积的比重为21.4%，位居四川全省前列；到2015年8月，全縣通过转包、租赁、转让、入股等方式流转农村土地达到41.94万亩，占耕地总面积的比重上升至29%。其中，转让2.1万亩，占流转面积的5%；转包12.4万亩，占流转面积的29.6%；出租22.32万亩，占流转面积的53.2%；其它形式流转5.12万亩。在土地流转合同期限方面，10年以上的占比高达9366%，其中10～20年的占31.55%，20年以上的达到62.1%。
（2）流转后土地种植物发生显著变化。调查数据显示，在非流转户中，土地用于种植粮油和经济作物的比重高达87%，用于种植柠檬的比重仅为5%。而在流转户中，流转后土地被用于种植柠檬的比重高达77.13%，用于规模化养殖的比重占162%。这表明，流转前后土地种植物发生了显著变化，受当地特色现代农业发展趋势和政府政策导向等因素的影响，流转土地大部分都用于种植柠檬。
（3）土地流转以政府和集体组织推动为主。调查数据显示，75.7%的农户表示当地土地流转是在政府或村委会的引导和推动下进行的，农户自发进行土地流转的只占7.3%，其他形式占17%。这表明，安岳县农村土地流转以当地政府及其集体组织为主导，农户自主发起的土地流转行为相对较少。
（4）土地流转绩效显著。通过土地流转，不但明显缓解了土地撂荒现象，使土地资源得以充分利用，而且通过发展以柠檬产业为主的特色现代农业，促进了县域经济的整体发展。同时，流转区域的交通、水利等配套基础设施也得到了显著改善。更为重要的是，土地流转还带来了明显的农民增收效应。调查数据显示，非流转户的年家庭总收入介于1～3万元之间，而流转户的年家庭总收入介于5～8万元之间。家庭收入显著提升的主要原因在于，流转户不但可以获得流转收入（每亩每年600～1 000元），还可以就地成为“农业工人”获得工资性收入或外出务工获得收入。此外，有90%的流转户表示流转后休闲娱乐时间明显增多，近70%的流转户认为流转后生活压力明显减小，这说明参与土地流转还有助于改善农民的生活质量。
（5）农户对土地流转现状满意度较高，未来参与流转的意愿较强。调查数据显示，80.75%的流转户对当地推行的土地流转“很满意”，“一般满意”的流转户占16.72%，“不满意”的流转户仅占2.35%。在未来参与或继续参与土地流转的意愿方面，明确表示愿意继续参与的流转户占比达81.8%，明确表示不愿意的只占3.5%，持观望态度的占14.7%；明确表示愿意参与流转的非流转户占比为77.23%，明确表示不愿意的占比仅1.33%，持观望态度的占2144%。这说明，流转户对当前土地流转的满意度较高，并且无论是流转户还是非流转户未来继续参与或参与土地流转的意愿都较强。
2.安岳县土地流转中存在的关键问题
尽管安岳县农村土地流转的规模较大、效果较好，但在实施过程中，一些突出问题也制约着当地农村土地流转效率的提高。调研发现，近年来该地农村土地流转主要存在以下问题：
（1）管理机制不健全，流转行为欠规范。随着土地流转市场的不断扩大，以及在当地政府发展柠檬产业优惠政策的推动下，很多当地企业和个体在对市场缺乏充分考察的情况下就盲目进入市场，通过土地流转进行规模化经营，加上早期阶段政府在引导土地流转时尚未建立起完善的土地流转管理机制，导致合同条款不明晰、流转项目在初期就出现经营不善甚至资金链断裂、长期拖欠农户承包金等问题较为普遍和突出。同时，作为土地流转主体的普通农户受文化教育水平的限制，在土地流转过程中谈判能力低下，维权意识薄弱，难以有效保护自身利益。
（2）流转价格固定导致农户利益受损，不利于实现可持续流转。在推动农村土地流转的早期阶段，当地土地流转价格主要采取合同约定方式确定，即双方在合同签订时协商确定每亩土地每年的固定承包价格。合同签订后，承包业主每年按照合同约定的固定价格在固定日期向农户支付土地承包费用，该价格标准一直沿用至合同到期，其间不再变化。但是，安岳县土地流转的合同期限较长，绝大多数都在10年以上，随着经济增长和社会发展，这种定价模式显然不具合理性和科学性。在这种情况下，农户希望通过改变合同内容来提高承包价格，而承包业主又不愿增加承包费用。这一矛盾不但增加了土地流转纠纷发生的隐患，也使农户进行土地流转的意愿减弱，阻碍了土地流转的可持续发展。 （3）土地流转效率和资源利用效率有待提高。安岳县地貌多山地丘陵，人均耕地面积较少，耕地分布较为细碎分散。当地鼓励种植的柠檬属于经济类果树，流转土地用于种植柠檬后，大多数都没有进行复合种植或发展林下经济，农地复合利用率很低，导致农户用于粮食种植的耕地面积大大减少，流转户基本口粮以及日常所必须的蔬菜、肉类等都需要到市场上购买，增加了流转户的生活成本。这在一定程度上影响了农户继续参与土地流转的意愿，成为阻碍土地流转可持续发展的重要因素之一。
因此，为了切实维护土地流转参与各方的利益，提高土地流转的效率，实现土地流转可持续发展，在坚持国家基本土地制度的同时，必须在微观制度方面进行创新探索。
三、安岳县农村土地流转中的微观制度创新
针对土地流转过程中出现的主要问题，安岳县积极探索创新，在规范土地流转行为、土地流转定价市场化和土地资源利用三个方面探索出了一些新的制度措施，有效提高了土地流转效率，保障了农村土地流转的可持续发展。
1.建立“信用保证金”制度以规范流转行为
（1）制度运行模式
自2015年开始，安岳县在部分乡镇试点实施农村土地流转风险和复垦保证金制度，即“信用保证金”制度。该制度的主要运作模式为（参见图1）：在土地承包合同签订之前，当地政府先对承包业主的整体实力和信用进行评定，根据业主拟承包土地的规模，要求业主先行拿出足以支付一年土地承包费用的资金作为信用保证金，存入业主与政府共同开设的银行账户，由业主与政府共同管理。如果承包业主未能按照合同的要求支付土地承包费，出现在约定日期拖欠或不支付土地承包费用的情况时，政府有权将这部分信用保证金发放给农户，并降低承包业主的信用等级。同时，部分乡镇还初步建立了信用监管体系，对于评定信用等级的标准进行了规定，将信用度不高的承包业主纳入“黑名单”，并不再提供相关的政策支持；而对于信用度較高的承包业主，政府则会加大对其的支持力度。
（2）制度绩效评价
土地流转信用保证金实际上是一种特殊的担保方式，它将担保理念引入农村土地经营权流转之中，通过预存一定的土地承包费用作为保证金来督促承包业主履行合约，从而达到确保流出土地农户按期按量获得流转收益的目的，有效保障了农户的基本利益。同时，这一制度安排还有利于约束和规范土地转入方的行为。一方面，可促使承包业主在流转行为发生前客观评估自身实力，审慎做出流转决策；另一方面，承包业主为收回这部分信用保证金，在经营过程中也更有动力规范自身行为，努力提高土地经营效果。从实际操作层面来看，“信用保证金”制度的设立，一方面可为政府制定财政补贴、信贷支持、税收优惠等扶持政策提供参考，提高政府决策的效率；另一方面也是一种激励机制，能督促和鼓励承包业主不断优化自身资源，提高经营水平。“信用保证金”制度在土地流转中的作用已初见成效。以第一批试点镇石羊镇为例，据当地土地流转中心介绍，该镇2016年因拖欠农户承包款而引起的纠纷事件减少近30%，农户与承包业主之间的关系得到明显改善，农户土地流转的意愿也大幅度提高。
图1信用保证金制度运行模式
当然，这一制度也存在一些不足，主要体现在以下几方面：一是政府直接参与了对承包业主的信用评定。在信用评定体系完善的市场中，对经济主体的信用评估或信用等级评定工作一般都是由独立的第三方信用评价机构来实施，而政府直接进行信用评估，可能会因缺乏独立性、公平性、科学性而导致评定结果失真。二是由承包业主独立承担保证金可能会降低潜在业主的承包意愿。目前，保证金由承包业主单方面负担，如果保证金额度设置过高，就可能导致部分规模不大、流动资金较少的潜在业主放弃承包计划。因而在保证金额度设置上还需要有一套科学的决策方案。三是缺乏风险分担机制。“信用保证金”制度的根本目的是保护农户利益，对承包业主一方的利益考虑较少。一旦因自然灾害、市场波动等客观原因造成难以按期支付承包费，承包业主不但要独立承担风险，还可能导致其信用等级下降。
2.采用“照市过价”以实现土地流转定价市场化
（1）制度运行模式
为解决因土地流转价格固化导致农民利益受损这一现实问题，安岳县于2015年开始探索实施“照市过价”制度。该制度的主要运作方式为（参见图2）：承包业主和农户双方在签订合同时，协商每亩土地每年需支付的粮食（主要是水稻）斤数，同时确定在一年中固定的时间段（一般在每年九月份，即新产粮食上市时间），由合同双方派代表共同到当地粮食交易市场调查每斤粮食的平均价格，以此来进行折算，确定当年承包业主应该支付给农户的承包费用。
（2）制度绩效评价
土地流转价格受多种因素的影响，但为保障农户的根本权益，必须努力缩小价格预期与现实的差异（骆东奇 等，2011）。“照市过价”制度创新性地引进了市场机制，使承包价格随着市场价格的波动而波动，消除了固定价格带来的农户利益损失。在这一定价机制下，承包价格充分反应了市场物价水平的波动，具有科学性和合理性。在实际操作上，“照市过价”制度的实行并不需要耗费太多的人力和财力，只需在双方约定的时间去市场调查粮食价格并在价格上达成一致，具有很好的经济性。“照市过价”制度目前已经在安岳县的大部分乡镇推行，并产生了良好的效果。它使土地承包价格随市场价格变化而变化，在物价上涨时能增加农户的收益，提高了农户土地流转意愿；在物价下降时也能降低承包业主的成本负担。
“照市过价”制度的不足之处在于：因承包业主试图最大程度地保留收益，有时会故意提前或延迟约定定价时间，以期在粮食价格较低时进行定价；同时，该制度没有明确价格确定后的实际支付时间，实地调查发现，存在部分承包业主以各种理由拖延费用发放的现象。当然，在“信用保证金”制度下，转出方利益可以得到有效保障。此外，如果短期内粮食市场价格出现剧烈波动，而定价时间恰好处在这个剧烈波动期内，则可能会给农户或承包业主利益带来一定影响。 3.实施“土地再流转”以提高土地资源利用效率
（1）制度运行模式
为提高流转土地的利用效率，安岳县油井村率先实施了“土地再流转”制度。“土地再流转”制度的运作方式为（参见图3）：柠檬种植业主首先通过与当地农户签订合同，以每亩600斤稻谷的价格获得土地经营权；然后，柠檬种植业主再以300元/亩的价格将土地部分经营权再次转让给蔬菜种植业主或以100元/亩的价格将土地部分经营权回转给农户；从柠檬种植业主手中承包土地的业主或农户可以在柠檬树下种植蔬菜、毛豆等较为矮小且不影响柠檬正常生长的作物。当然，再流转对象选择上有一定标准，如农户或业主是否有很高的诚信度，是否善于经营土地，是否勤劳，是否有充足的资金，其种植的作物是否会影响到柠檬的正常生长，等等。通过综合考虑这些因素来确定业主或农户是否适合参与土地再流转。
（2）制度绩效评价
“土地再流转”制度实质上是土地流转制度的重复使用，它将原有的土地整体经营权进行分割，使土地每个部分的经营权都能得到最大限度的利用，从而实现了土地经营权流转效益最大化。“土地再流转”制度给参与流转的各方都带来了好处：对于柠檬种植业主，通过再流转获得了额外收益，有助于在柠檬树成长期提前回收部分资金，分散柠檬种植的风险；同时，受转业主或农户在柠檬树下种植作物时，对土地进行培肥，也有利于柠檬树的生长。对于进行再流转的受转业主来说，柠檬种植园内有较好的水利设施、交通道路设施和仓储设施，这些设施为其种植蔬菜、毛豆等作物提供了基础保障；同时，柠檬种植园内会定期除草，很大程度上降低了其生产的人力成本。对于再流转中受转的普通农户来说，以100元/亩的价格获得土地部分经营权后，可以在土地上种植日常食用所需的蔬菜，还可以在柠檬园内养殖各种家禽，能满足自己对食物的基本需求，多余部分还可以通过出售获得额外收入。在对油井村农户进行入户调查时了解到，在进行土地再流转后，種植蔬菜、养殖家禽等可使每户家庭总体净收入每年平均提高1 500元左右。
当然，“土地再流转”制度也在一定程度上使土地流转中各方关系变得更加复杂。如果各方承包经营土地的范围、权益和责任界定不清晰，极有可能导致承包业主与再流转业主或农户之间的责任推诿和利益矛盾，这为土地流转的管理带来了更大挑战。
四、结论及借鉴意义
本文考察了在坚持国家基本土地制度下，为解决土地流转中存在的流转行为不规范、农户利益难以保障、土地利用效率不高等关键问题，四川省安岳县在微观制度上的实践创新。调查研究发现，安岳县通过建立“信用保证”金制度、“照市过价”制度和“土地再流转”制度，达到了规范流转行为、土地流转定价市场化和提高土地资源利用效率的目的，有效解决了当地土地流转中存在的关键问题，取得了显著成效。安岳县推进农村土地流转的这些创新实践，对于完善我国农村土地流转机制以及类似地区提高农村土地流转效率具有很强的参考价值和借鉴意义：
一是加强对土地承包业主的信用评价与监管。在土地流转的过程中，承包业主的信用问题一直是影响农户土地流转意愿和土地流转效率的重要因素。可借鉴安岳县的“信用保证金”制度，建立针对承包业主的信用评价与监管机制。在土地流转前，要制定完善的准入资格评定标准；在土地流转过程中，应定期对承包业主的经营状况进行评估，并对存在经营风险的业主进行风险提示，督促各方履行合同，对不符合土地流转基本规定和相关法律政策的合同予以及时纠正甚至终止，最大限度保证农户利益；在土地流转后，应重新评定承包业主信用，并按规定进行奖惩。当然，在承包业主信用评估过程中，要逐步引入独立第三方机构进行客观的、专业化信用评估，以确保公正性和科学性。
二是积极推动土地流转定价市场化。一般情况下，农村土地流转的期限都较长，长期固定的定价方式会严重损害参与主体的利益。推动土地流转定价市场化，既有利于保护农户的利益，也有利于降低承包业主的经营风险。可借鉴安岳县的“照市过价”制度，以固定数量的粮食作为定价基础，再根据市场粮食价格进行折算，可以使土地承包价充分对接市场物价。其中，要注意合理确定定价的时间段，应尽量在市场价格稳定的时期进行市场定价，避免价格短期剧烈波动带来的不利影响。
三是充分提高已流转土地的资源利用效率。在以种植类似柠檬、柑橘等经济树种为主的土地流转过程中，要注重采用复合种植模式和发展林下经济来提高土地的利用效率。可借鉴安岳县的“土地再流转”制度，鼓励种植经济果树的大型承包业主将土地资源进行再次流转，使土地资源能够得到充分利用。当然，由于土地再流转导致各方关系更加复杂，应在再流转过程中注意权责利的界定，避免复杂关系带来的多方矛盾及利益冲突。
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The Key Problems Existing in Present Rural Landuse Rights
Transfer and the Corresponding Microinstitutional Innovation
—Investigation and Analysis on Rural Landuse Rights Transfer in Anyue County， Sichuan Province
LU Zheng， LI Rui
（School of Economics， Sichuan University， Chengdu 610064， China）
Abstract： Currently， the rural land institution with “threeright separation” and its transfer mechanism at China’s macrolevel are still in the process of construction and perfection， which is urgently needs the experience support and policy references in innovative practice at microlevel. The rural land transfer at Anyue County of Sichuan Province has the achievements such as clear characteristics， long time， big scale， good effect and so on but still has the crucial problems in nonstandardized behavior， difficulty in protecting farmers’ interests， low efficiency in land use and so on. In recent years， by establishing the land transfer creditdeposit system， market landtransferpricing system and land retransfer system， Anyue has achieved the purpose of regularizing the transfer behaviors， marketizing the landtransferpricing and improving the utilization efficiency of land resources， which effectively solved critical problems in the process of landuse right transfer. At present， in the practice of rural land transfer， China should enhance the evaluation and supervision on the credit of the contracted businessmen， actively boost the landtransferpricing marketization， sufficiently promote the exploitation efficiency of land resources.
Key words： rural landuse right transfer； landuse right transfer efficiency； land transfer price； microinstitutional innovation； separation of three land rights； creditdeposit； marketized price； land retransfer； Anyue County
CLC number：F321.1；F301.1Document code： A Article ID： 16748131（2017）04002208
（編辑：杨睿；段文娟）