论文部分内容阅读
[摘要]在人类社会的发展进程中，形成了三种类型的政府形式，即统治型政府、管理型政府与服务型政府。其中，服务型政府是一种全新的政府行政类型，与前两种政府行政类型有着本质的差别。这种本质差别具体体现在服务型政府以公民本位为行政指导理念，以制定服务于民的政策为根本目的，以公民为政府运转的行政主体。
[关键词]公民本位；服务型政府；统治型政府；管理型政府
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-5595(2008)01-0036-(05)
从历史变迁的角度来看，政府行政模式经历了三个不同的发展阶段，即统治行政、管理行政与服务行政。这三种行政模式相对应的政府形态也就分别是统治型政府、管理型政府和服务型政府。政府的行政模式由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”的转变，是统治和管理、管理和服务此消彼长的动态变化过程，而政府类型从统治型向管理型再向服务型的转变也就具有明显的规律性发展过程。通过对三种行政模式影响下的政府类型进行比较分析，不仅有助于明确区分三种政府行政类型，而且能够从另一个视角加深对服务型政府本质特征的认识。
一、统治型政府、管理型政府与服务型政府概说
(一)统治型政府
统治型政府是人类历史上最早的一种政府行政类型，它是伴随着国家产生而形成的。根据马克思主义的国家起源说，国家是社会发展到一定阶段的产物：“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会异化的力量，就是国家。”国家的产生形成了统治阶级与被统治阶级，统治阶级为了控制冲突，维持秩序，更多靠的是暴力机器和强制手段，而这种暴力机器和强制手段的执行者就是政府。在这种形势下形成的政府行政类型就是统治型政府。
统治型政府的首要目的就是为了维护阶级统治，从而防止社会在相互矛盾的冲突中走向灭亡，因此统治型政府的行政理念就是统治，政府的一切活动都是围绕如何更好实现阶级统治展开的。这其中也包括一些社会经济管理活动，因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”
在这种行政模式指导下，整個社会的经济结构都是建立在土地私人占有制基础上，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这就决定了统治型政府以国家君主为行政主体。由于君主直接拥有对土地的所有权，而自然经济又形成了当时人民对土地的依附，因此君主也就获得了附着在土地上的人身所有权，形成了最早的政府与人民之间的主仆关系。人民成了君主的私有财产。统治型政府中的工作人员由于直接对君主负责与效忠，因此这种行政类型的政府带有浓重的人治色彩。虽然期间也会有一些法律制度，但这些法律制度也是用来约束人民的，统治者自己根本不受法律约束，因为“法律作为他统治权的产物不能限制他或限制那个权力”。因此，统治行政时期是“行政史上的一个混沌的、蒙昧的阶段，在这个阶段中不存在管理职能与统治职能的分化”。
(二)管理型政府
管理型政府产生于西方资本主义制度确立时期，但最终形成于19世纪末20世纪初。19世纪末20世纪初，资本主义经济由自由竞争走向垄断阶段，政府不能仅仅充当“守夜人”的角色了，这就对加强政府职能提出了新的要求。美国总统、著名学者威尔逊提出了政治与行政相区别的理论，他指出：“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理。”在这种形势下，原有的“守夜人”政府职能模式已经无法适应社会经济发展的需要，“政府的职能在逐日变得更加复杂和更加艰难，它们并且在数量上也同样在大大增加。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务”。政府行政管理职能的日渐扩大，使管理行政模式在20世纪初上升为主导，管理型政府也最终形成。
管理型政府以管理作为行政理念，以政府作为自身运转的主体。在管理型政府中，政府的统治职能已经让位于管理职能而退居幕后，“它的统治职能被作为一个总目标和总原则而深深地隐藏在各项管理职能的背后，表露于外的是管理的政治职能、经济职能、文化职能以及其他各项社会职能”。在这种统治寓于管理之中的行政模式中，统治的因素越来越隐蔽，而管理的因素则越来越明显。随着政府职能的进一步分化，需要政府设立不同的机构部门来行使专门的职能，而这些机构与部门都不具有独立性，都是作为政府的一部分而存在的，来自这些机构与部门的行政行为都是建立在统一的意志与原则基础上的，而由这些机构与部门组成的政府系统才是真正的行政主体，公民与社会更被排除在公共管理的大门之外。
(三)服务型政府
19世纪末20世纪初，民主化浪潮开始由政治领域向行政领域转移，公民的民主意识进一步增强，越来越多地要求参与到公共行政中来，不再甘心做一个消极的被管理者，这就要求政府的管理模式必须对这种需求做出回应。对此，托马斯认为：“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”服务型政府把公民本位确立为自身的指导理念，正是对民主实践发展需要的一种积极回应。
那么何为服务型政府呢?有学者把服务型政府界定为：“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”这个概念恰到好处地凸显了服务型政府以公民为本位的行政理念。它意味着服务型政府存在的目的是为了公民利益的实现，而不是政府自身利益的实现，也就是说政府要将公民利益的实现作为自己一切工作的出发点和最终归宿。
显然，是否是服务型政府并不是单纯地从政府是否提供公共服务以及所提供的公共服务的量上来考察。事实上，从一定意义上说，管理型政府所提供的公共服务的量甚至比我们要建设的服务型政府提供的还要多，因为，很多管理型政府都采用了大政府模式，建立起了所谓的从摇篮到坟墓的贯穿于人的一生的社会福利制度，而服务型政府将更多地与其他非政府组织合作提供公共服务，单纯从量上来说，单独由政府所提供的公共服务似乎还没有管理型政府所提供的多。所以判断一个政府是统治型政府、管理型政府还是服务型政府的一个最根本的也是最 可行的依据就是在公共服务中政府与公民之间的关系，即在政民关系中，到底是官本位还是民本位、政府本位还是社会本位、权利本位还是权力本位。
二、服務型政府的特征
(一)服务型政府以公民本位为指导理念
在政府向公民提供服务的过程中，公民的利益需求居于决定性地位，公民需要什么，政府才能提供什么，而不是由政府自己判断公民需要什么样的服务就提供什么样的服务。服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府以公民本位作为自身运转的指导理念，决定了政府制定政策、组织国家经济社会活动的一切出发点都是为民服务。
所谓公民本位就是指政府在经济、社会与管理活动中，首先考虑的是公民的利益，也就是追求公民利益的最大化，同时，为了保障公民利益最大化还必须保障公民的意志在整个公共管理中的决定地位。而这就与统治型政府与管理型政府从出发点上形成了鲜明的对照。统治型政府以君主本位作为自身运转的指导理念，这主要是由财产私有制决定的，人民依附属于君主的土地，也就成为君主财产的一部分，这就决定了统治型政府不可能重视人民的利益与意志，更不可能使其成为指引政府行为的风向标。管理型政府强于统治型政府之处表现为：在推翻封建土地私人占有制、人民实现了名义上的平等后，政府也必须在法律约束的范围内进行公共管理活动，但随着政府管理程度的加深，在行政权大有凌驾于立法权、司法权之上的情况下，政府的位置被抬得越来越高，以至于在进行公共行政时，政府的意志成为决定政府行为最直接的主导力量，公民利益与公民意志却遭到忽视，政府本位自然成为了管理型政府的指导理念。服务型政府是管理型政府发展的下一个阶段形态，以公民为本位的指导理念就是对管理型政府以政府为指导理念的直接批判，它完全从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，重新确定了公民在政府公共管理中的主导地位，是一种全新的政府行政类型。
服务型政府理念的确立主要基于两方面原因。
一是公民本位的指导理念是服务型政府的合法性来源。任何类型的政府都存在一个合法性的问题，服务型政府也不例外。德国社会学家马克思·韦伯提倡的事实判断，认为“合法性就是人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从”。哈贝马斯则认为对一种政治统治是否具有合法性进行价值提问，即政府是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明。因此，服务型政府的合法性考察，不仅要参考正式的法律法规，更重要的是要借助价值体系，重点考查公民对政府积极支持与认可的价值正当性。在服务型政府中，只有处处以公民本位为起点和归依，形成科学的民主参与程序，才能不断地获取公民的认可与支持，进而真正取得事实与价值两个层面的合法性统一。
二是服务型政府以公民本位为指导理念是民主化浪潮推动的结果。20世纪以来，民主化的诉求就一直呈现上升的趋势，新的民主理论层出不穷，其中比较有影响的有达尔的多元民主理论、巴伯的强势民主理论以及赫尔德的自治民主理论等，这些新型民主理论在对现有民主理论批判的同时，也较为现实地提出了诸如什么才是真正的民主、怎样才能建立真正民主制度的问题。不论这些理论的具体的主．张为何，它们都有一个共同的特点，那就是对公民参与政治生活的再次强调。正如登哈特指出：“对民主和公民资格的关注在近代以来的政治和社会理论中尤为重要与明显，这两种理论都主张再度复兴的、更为积极的与更多参与的公民资格。”因此，民主理论的新发展要求重塑公民在公共行政中的主体地位，也不断要求服务型政府把公民本位确定为自身的指导理念。
(二)服务型政府以制定服务于民的政策为根本目的
在以公民为本位的行政理念指导下，服务型政府的行政就应该围绕着服务于民而展开，其推行的政策根本目的也就在于惠民与便民。这与统治型政府与管理型政府也有着本质的差别。
在统治型政府中，政府进行统治行政时，也推行一些管理与所谓服务于民的政策，但由于其根本出发点是君主个人的私利，所以一切的管理与服务不免要带有强制与命令的色彩，民众的意愿不过是君主的幌子而已。在管理型政府中，管理是行政模式的核心，统治方式变的不那么赤裸裸了，政策的制定都以政府为核心，政府考虑的是有产者的利益和需要。而作为全新行政类型的服务型政府，从理念上就给政府的公共行政活动指明了方向，公民本位要求政府一切行政活动的根本宗旨就是服务于民。这里需要指出的是，服务型政府也不是没有强制性管理的软政府，因为任何社会都会有一些人唯利是图，违法乱纪，侵害他人与社会的公共利益，他们是社会发展的破坏者，对这部分人不管制是不行的。从这个意义上讲，管制就是服务，甚至只有实现了这种管制才能彻底完成服务。因此，可以说，在公民本位的理念指导下，服务型政府以服务于民为根本，以统治与管理为辅助，是统治与管理蕴于服务的一种新型政府行政类型。服务型政府是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，因此在公共管理活动中，能够考虑到公民的意愿，并通过各种途径了解公民所想，从而使政府所推行的政策符合公民所需。
在公民本位理念的指引下，服务型政府服务于民的政策主要包括以下两方面：
一是直接服务，它是通过政府的行政行为直接给公民带来利益，增进幸福；二是间接服务，就是上面所讲的通过政府的强制手段打击国内外敌对分子与少数违法分子的破坏行为，保护公民利益不受侵害。服务型政府为了体现为民服务的宗旨，这两方面的工作都必须抓，但毕竟服务型政府还是以服务于民为根本，因此还应侧重于直接为民提供服务，这就要求不断提升政府的行政能力。要做好这点，一方面，要调节政府职能的重心。政府要不断从微观经济领域中退出，不直接干预私人领域的活动，把精力主要集中在经济调节、市场监管、公共服务和社会保障上。另一方面，要转变政府行使职能的方式。政府要更多地应用宏观的方式来开展服务活动，不断完善服务形式与流程。如各地开展的“行政服务中心”、“政务超市”等等。
另外，既然服务型政府是为公民服务的政府，是不是就意味着这个公民提出了这个服务要求，就为这个公民提供服务，那个公民提出那个服务要求就去为那个公民服务呢?当然不是，这里的症结就在于没有搞清楚服务型政府主要维护的是公民的公共利益，而不是每个公民的私人利益。什么是公共利益呢?罗勃贝拉认为：“只有公民本身以独立身份，在公共责任感的指引下，参与讨论所得到的共识，方可成为公共利益。”因此，公共利益虽然代表了广大公民的利益需求，但不能简单地理解为就是每个公民私人利益的总和，一定意义上说，公共利益往往还大于私人利益的总和。如果一个政府像救火队 一样，哪个公民提出服务要求，就为哪个公民提供服务，那这样的政府就不是服务型政府，因为它不是為“公共利益”服务的政府，而为少数人的利益服务，很可能以牺牲多数公民的利益为代价，这是与服务型政府以公民本位为指导理念相违背的。
(三)服务型政府以公民为行政主体
服务的构成至少要有两方进入角色：一个是服务的提供者，他根据他人的要求，在他人的支配下进行活动，满足他人的需要；一个是服务的消费者，他提出需要，支配提供者满足自己的要求。满意性是服务概念最为核心的特点，服务的消费者对服务是否满意最终决定了整个服务过程的存在与否。从这个意义上讲，服务型政府以公民为政治主体的特征符合了服务概念最理想的本意，而这又是公民本位指导理念直接作用下的必然结果，与其他两种政府类型具有本质上的区别。
在服务型政府中，公民的行政主体地位主要体现在两个方面：
一是公民意志在政府决策中应处于主导地位，政府的公共政策应该是公民意志的反映。这是因为政府的决策不仅是整个公共管理活动的起点，而且也是整个公共活动的发展方向。公民意志能否在政府的决策中实现，就意味着公民的主体地位能否在政府未来工作中得以实现。同时，公民意志能否在政府决策中占主导地位也决定着公民参与公共管理活动的程度大小。在管理型政府中也有公民参与，但在那种以政府为行政核心的决策征求意见中，公民什么时候参与，参与到什么程度以及参与讨论得出的意见能否被政府采纳都由政府说了算。“从一定意义上讲，公民的参与只是政府为其制定的公共政策获取合法性的一个工具，公民对政府决策的实际影响力极其有限。”而在公民为行政主体的服务型政府中，公民意志居于政府决策的主导地位，公民对政府公共管理活动的参与将作为一项权利而得到法律切实的保护，政府必须为公民的参与提供各种规则与制度的服务。
二是确保公民知情权的实现也是保证公民在服务型政府中主体地位的关键。在公民本位理念指导下，服务型政府的权力属于公民，那么既然政府只是一个接受公民委托代行公共权力的受托者，公民才是权力的最终所有者，那么作为权力所有者的公民就有资格对作为受托者政府在公共管理活动中的一切信息都有获悉的权利。美国前司法部长克拉克就曾说：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，……在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”因此，公民拥有知情权是公民行政主体地位在服务型政府中的体现，而只有确保公民知情权实现，公民才能更好地对政府的行政活动进行监督，确保公共利益的实现。
最后还有两个观点需要澄清：
一是公民在服务型政府中的主体地位是不是就意味着所有公民都要参与政府的一切行政行为呢?当然不是。公民参与行政活动是公民的一种权利，也是一种自愿的行为，公民有权选择参与，也有权选择不参与，主动权都在公民手中。正如赫尔德所说：“参与并不是必须的。人们认为自古代社会结束以来，一项最重要的消极自由就是‘脱离政治的自由’，而且这一自由也是当代民主传统的一个基本组成部分。”因此，公民一旦认为政府的行为关系到自己的根本利益或者政府的行为不符合自己的价值判断时，就选择参与，反之，他们就会选择不参与，并乐意让政府代他们处理好这些事。
二是服务型政府以公民为行政主体是否就意味着政府和公民在公共管理活动中分担同样的角色?当然也不是这样。公民的主体地位并不是要完全取消政府的领导。政府掌握着专业的管理知识、技能与信息，这些都要求政府责无旁贷地担负起领导的大任，这些优势都是单个公民所不具有的。另外，服务型政府所面临的行政环境也将更加复杂与多变，公民个体之间的需求也越来越多样化，在这些情况下，引导、协调等领导工作都是不可或缺的。就像登哈特所说：“我们仍然需要领导，我们甚至要比以前更加需要领导。然而，我们仍然需要的是一种新的领导。”受公民委托的服务型政府就是这种新的领导的现实体现。
由此可见，服务型政府是一种全新的政府行政类型，只有准确区分政府的几种行政模式，才能抓住服务型政府的本质特征。也只有这样，政府体制改革的方向才能明确、进展才能顺利，才能体现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念，从而更加凸显出服务型政府的本质特征。
责任编辑 陈墨
[关键词]公民本位；服务型政府；统治型政府；管理型政府
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1673-5595(2008)01-0036-(05)
从历史变迁的角度来看，政府行政模式经历了三个不同的发展阶段，即统治行政、管理行政与服务行政。这三种行政模式相对应的政府形态也就分别是统治型政府、管理型政府和服务型政府。政府的行政模式由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”的转变，是统治和管理、管理和服务此消彼长的动态变化过程，而政府类型从统治型向管理型再向服务型的转变也就具有明显的规律性发展过程。通过对三种行政模式影响下的政府类型进行比较分析，不仅有助于明确区分三种政府行政类型，而且能够从另一个视角加深对服务型政府本质特征的认识。
一、统治型政府、管理型政府与服务型政府概说
(一)统治型政府
统治型政府是人类历史上最早的一种政府行政类型，它是伴随着国家产生而形成的。根据马克思主义的国家起源说，国家是社会发展到一定阶段的产物：“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会异化的力量，就是国家。”国家的产生形成了统治阶级与被统治阶级，统治阶级为了控制冲突，维持秩序，更多靠的是暴力机器和强制手段，而这种暴力机器和强制手段的执行者就是政府。在这种形势下形成的政府行政类型就是统治型政府。
统治型政府的首要目的就是为了维护阶级统治，从而防止社会在相互矛盾的冲突中走向灭亡，因此统治型政府的行政理念就是统治，政府的一切活动都是围绕如何更好实现阶级统治展开的。这其中也包括一些社会经济管理活动，因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”
在这种行政模式指导下，整個社会的经济结构都是建立在土地私人占有制基础上，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这就决定了统治型政府以国家君主为行政主体。由于君主直接拥有对土地的所有权，而自然经济又形成了当时人民对土地的依附，因此君主也就获得了附着在土地上的人身所有权，形成了最早的政府与人民之间的主仆关系。人民成了君主的私有财产。统治型政府中的工作人员由于直接对君主负责与效忠，因此这种行政类型的政府带有浓重的人治色彩。虽然期间也会有一些法律制度，但这些法律制度也是用来约束人民的，统治者自己根本不受法律约束，因为“法律作为他统治权的产物不能限制他或限制那个权力”。因此，统治行政时期是“行政史上的一个混沌的、蒙昧的阶段，在这个阶段中不存在管理职能与统治职能的分化”。
(二)管理型政府
管理型政府产生于西方资本主义制度确立时期，但最终形成于19世纪末20世纪初。19世纪末20世纪初，资本主义经济由自由竞争走向垄断阶段，政府不能仅仅充当“守夜人”的角色了，这就对加强政府职能提出了新的要求。美国总统、著名学者威尔逊提出了政治与行政相区别的理论，他指出：“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理。”在这种形势下，原有的“守夜人”政府职能模式已经无法适应社会经济发展的需要，“政府的职能在逐日变得更加复杂和更加艰难，它们并且在数量上也同样在大大增加。行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务”。政府行政管理职能的日渐扩大，使管理行政模式在20世纪初上升为主导，管理型政府也最终形成。
管理型政府以管理作为行政理念，以政府作为自身运转的主体。在管理型政府中，政府的统治职能已经让位于管理职能而退居幕后，“它的统治职能被作为一个总目标和总原则而深深地隐藏在各项管理职能的背后，表露于外的是管理的政治职能、经济职能、文化职能以及其他各项社会职能”。在这种统治寓于管理之中的行政模式中，统治的因素越来越隐蔽，而管理的因素则越来越明显。随着政府职能的进一步分化，需要政府设立不同的机构部门来行使专门的职能，而这些机构与部门都不具有独立性，都是作为政府的一部分而存在的，来自这些机构与部门的行政行为都是建立在统一的意志与原则基础上的，而由这些机构与部门组成的政府系统才是真正的行政主体，公民与社会更被排除在公共管理的大门之外。
(三)服务型政府
19世纪末20世纪初，民主化浪潮开始由政治领域向行政领域转移，公民的民主意识进一步增强，越来越多地要求参与到公共行政中来，不再甘心做一个消极的被管理者，这就要求政府的管理模式必须对这种需求做出回应。对此，托马斯认为：“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”服务型政府把公民本位确立为自身的指导理念，正是对民主实践发展需要的一种积极回应。
那么何为服务型政府呢?有学者把服务型政府界定为：“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”这个概念恰到好处地凸显了服务型政府以公民为本位的行政理念。它意味着服务型政府存在的目的是为了公民利益的实现，而不是政府自身利益的实现，也就是说政府要将公民利益的实现作为自己一切工作的出发点和最终归宿。
显然，是否是服务型政府并不是单纯地从政府是否提供公共服务以及所提供的公共服务的量上来考察。事实上，从一定意义上说，管理型政府所提供的公共服务的量甚至比我们要建设的服务型政府提供的还要多，因为，很多管理型政府都采用了大政府模式，建立起了所谓的从摇篮到坟墓的贯穿于人的一生的社会福利制度，而服务型政府将更多地与其他非政府组织合作提供公共服务，单纯从量上来说，单独由政府所提供的公共服务似乎还没有管理型政府所提供的多。所以判断一个政府是统治型政府、管理型政府还是服务型政府的一个最根本的也是最 可行的依据就是在公共服务中政府与公民之间的关系，即在政民关系中，到底是官本位还是民本位、政府本位还是社会本位、权利本位还是权力本位。
二、服務型政府的特征
(一)服务型政府以公民本位为指导理念
在政府向公民提供服务的过程中，公民的利益需求居于决定性地位，公民需要什么，政府才能提供什么，而不是由政府自己判断公民需要什么样的服务就提供什么样的服务。服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府以公民本位作为自身运转的指导理念，决定了政府制定政策、组织国家经济社会活动的一切出发点都是为民服务。
所谓公民本位就是指政府在经济、社会与管理活动中，首先考虑的是公民的利益，也就是追求公民利益的最大化，同时，为了保障公民利益最大化还必须保障公民的意志在整个公共管理中的决定地位。而这就与统治型政府与管理型政府从出发点上形成了鲜明的对照。统治型政府以君主本位作为自身运转的指导理念，这主要是由财产私有制决定的，人民依附属于君主的土地，也就成为君主财产的一部分，这就决定了统治型政府不可能重视人民的利益与意志，更不可能使其成为指引政府行为的风向标。管理型政府强于统治型政府之处表现为：在推翻封建土地私人占有制、人民实现了名义上的平等后，政府也必须在法律约束的范围内进行公共管理活动，但随着政府管理程度的加深，在行政权大有凌驾于立法权、司法权之上的情况下，政府的位置被抬得越来越高，以至于在进行公共行政时，政府的意志成为决定政府行为最直接的主导力量，公民利益与公民意志却遭到忽视，政府本位自然成为了管理型政府的指导理念。服务型政府是管理型政府发展的下一个阶段形态，以公民为本位的指导理念就是对管理型政府以政府为指导理念的直接批判，它完全从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，重新确定了公民在政府公共管理中的主导地位，是一种全新的政府行政类型。
服务型政府理念的确立主要基于两方面原因。
一是公民本位的指导理念是服务型政府的合法性来源。任何类型的政府都存在一个合法性的问题，服务型政府也不例外。德国社会学家马克思·韦伯提倡的事实判断，认为“合法性就是人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从”。哈贝马斯则认为对一种政治统治是否具有合法性进行价值提问，即政府是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明。因此，服务型政府的合法性考察，不仅要参考正式的法律法规，更重要的是要借助价值体系，重点考查公民对政府积极支持与认可的价值正当性。在服务型政府中，只有处处以公民本位为起点和归依，形成科学的民主参与程序，才能不断地获取公民的认可与支持，进而真正取得事实与价值两个层面的合法性统一。
二是服务型政府以公民本位为指导理念是民主化浪潮推动的结果。20世纪以来，民主化的诉求就一直呈现上升的趋势，新的民主理论层出不穷，其中比较有影响的有达尔的多元民主理论、巴伯的强势民主理论以及赫尔德的自治民主理论等，这些新型民主理论在对现有民主理论批判的同时，也较为现实地提出了诸如什么才是真正的民主、怎样才能建立真正民主制度的问题。不论这些理论的具体的主．张为何，它们都有一个共同的特点，那就是对公民参与政治生活的再次强调。正如登哈特指出：“对民主和公民资格的关注在近代以来的政治和社会理论中尤为重要与明显，这两种理论都主张再度复兴的、更为积极的与更多参与的公民资格。”因此，民主理论的新发展要求重塑公民在公共行政中的主体地位，也不断要求服务型政府把公民本位确定为自身的指导理念。
(二)服务型政府以制定服务于民的政策为根本目的
在以公民为本位的行政理念指导下，服务型政府的行政就应该围绕着服务于民而展开，其推行的政策根本目的也就在于惠民与便民。这与统治型政府与管理型政府也有着本质的差别。
在统治型政府中，政府进行统治行政时，也推行一些管理与所谓服务于民的政策，但由于其根本出发点是君主个人的私利，所以一切的管理与服务不免要带有强制与命令的色彩，民众的意愿不过是君主的幌子而已。在管理型政府中，管理是行政模式的核心，统治方式变的不那么赤裸裸了，政策的制定都以政府为核心，政府考虑的是有产者的利益和需要。而作为全新行政类型的服务型政府，从理念上就给政府的公共行政活动指明了方向，公民本位要求政府一切行政活动的根本宗旨就是服务于民。这里需要指出的是，服务型政府也不是没有强制性管理的软政府，因为任何社会都会有一些人唯利是图，违法乱纪，侵害他人与社会的公共利益，他们是社会发展的破坏者，对这部分人不管制是不行的。从这个意义上讲，管制就是服务，甚至只有实现了这种管制才能彻底完成服务。因此，可以说，在公民本位的理念指导下，服务型政府以服务于民为根本，以统治与管理为辅助，是统治与管理蕴于服务的一种新型政府行政类型。服务型政府是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，因此在公共管理活动中，能够考虑到公民的意愿，并通过各种途径了解公民所想，从而使政府所推行的政策符合公民所需。
在公民本位理念的指引下，服务型政府服务于民的政策主要包括以下两方面：
一是直接服务，它是通过政府的行政行为直接给公民带来利益，增进幸福；二是间接服务，就是上面所讲的通过政府的强制手段打击国内外敌对分子与少数违法分子的破坏行为，保护公民利益不受侵害。服务型政府为了体现为民服务的宗旨，这两方面的工作都必须抓，但毕竟服务型政府还是以服务于民为根本，因此还应侧重于直接为民提供服务，这就要求不断提升政府的行政能力。要做好这点，一方面，要调节政府职能的重心。政府要不断从微观经济领域中退出，不直接干预私人领域的活动，把精力主要集中在经济调节、市场监管、公共服务和社会保障上。另一方面，要转变政府行使职能的方式。政府要更多地应用宏观的方式来开展服务活动，不断完善服务形式与流程。如各地开展的“行政服务中心”、“政务超市”等等。
另外，既然服务型政府是为公民服务的政府，是不是就意味着这个公民提出了这个服务要求，就为这个公民提供服务，那个公民提出那个服务要求就去为那个公民服务呢?当然不是，这里的症结就在于没有搞清楚服务型政府主要维护的是公民的公共利益，而不是每个公民的私人利益。什么是公共利益呢?罗勃贝拉认为：“只有公民本身以独立身份，在公共责任感的指引下，参与讨论所得到的共识，方可成为公共利益。”因此，公共利益虽然代表了广大公民的利益需求，但不能简单地理解为就是每个公民私人利益的总和，一定意义上说，公共利益往往还大于私人利益的总和。如果一个政府像救火队 一样，哪个公民提出服务要求，就为哪个公民提供服务，那这样的政府就不是服务型政府，因为它不是為“公共利益”服务的政府，而为少数人的利益服务，很可能以牺牲多数公民的利益为代价，这是与服务型政府以公民本位为指导理念相违背的。
(三)服务型政府以公民为行政主体
服务的构成至少要有两方进入角色：一个是服务的提供者，他根据他人的要求，在他人的支配下进行活动，满足他人的需要；一个是服务的消费者，他提出需要，支配提供者满足自己的要求。满意性是服务概念最为核心的特点，服务的消费者对服务是否满意最终决定了整个服务过程的存在与否。从这个意义上讲，服务型政府以公民为政治主体的特征符合了服务概念最理想的本意，而这又是公民本位指导理念直接作用下的必然结果，与其他两种政府类型具有本质上的区别。
在服务型政府中，公民的行政主体地位主要体现在两个方面：
一是公民意志在政府决策中应处于主导地位，政府的公共政策应该是公民意志的反映。这是因为政府的决策不仅是整个公共管理活动的起点，而且也是整个公共活动的发展方向。公民意志能否在政府的决策中实现，就意味着公民的主体地位能否在政府未来工作中得以实现。同时，公民意志能否在政府决策中占主导地位也决定着公民参与公共管理活动的程度大小。在管理型政府中也有公民参与，但在那种以政府为行政核心的决策征求意见中，公民什么时候参与，参与到什么程度以及参与讨论得出的意见能否被政府采纳都由政府说了算。“从一定意义上讲，公民的参与只是政府为其制定的公共政策获取合法性的一个工具，公民对政府决策的实际影响力极其有限。”而在公民为行政主体的服务型政府中，公民意志居于政府决策的主导地位，公民对政府公共管理活动的参与将作为一项权利而得到法律切实的保护，政府必须为公民的参与提供各种规则与制度的服务。
二是确保公民知情权的实现也是保证公民在服务型政府中主体地位的关键。在公民本位理念指导下，服务型政府的权力属于公民，那么既然政府只是一个接受公民委托代行公共权力的受托者，公民才是权力的最终所有者，那么作为权力所有者的公民就有资格对作为受托者政府在公共管理活动中的一切信息都有获悉的权利。美国前司法部长克拉克就曾说：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，……在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”因此，公民拥有知情权是公民行政主体地位在服务型政府中的体现，而只有确保公民知情权实现，公民才能更好地对政府的行政活动进行监督，确保公共利益的实现。
最后还有两个观点需要澄清：
一是公民在服务型政府中的主体地位是不是就意味着所有公民都要参与政府的一切行政行为呢?当然不是。公民参与行政活动是公民的一种权利，也是一种自愿的行为，公民有权选择参与，也有权选择不参与，主动权都在公民手中。正如赫尔德所说：“参与并不是必须的。人们认为自古代社会结束以来，一项最重要的消极自由就是‘脱离政治的自由’，而且这一自由也是当代民主传统的一个基本组成部分。”因此，公民一旦认为政府的行为关系到自己的根本利益或者政府的行为不符合自己的价值判断时，就选择参与，反之，他们就会选择不参与，并乐意让政府代他们处理好这些事。
二是服务型政府以公民为行政主体是否就意味着政府和公民在公共管理活动中分担同样的角色?当然也不是这样。公民的主体地位并不是要完全取消政府的领导。政府掌握着专业的管理知识、技能与信息，这些都要求政府责无旁贷地担负起领导的大任，这些优势都是单个公民所不具有的。另外，服务型政府所面临的行政环境也将更加复杂与多变，公民个体之间的需求也越来越多样化，在这些情况下，引导、协调等领导工作都是不可或缺的。就像登哈特所说：“我们仍然需要领导，我们甚至要比以前更加需要领导。然而，我们仍然需要的是一种新的领导。”受公民委托的服务型政府就是这种新的领导的现实体现。
由此可见，服务型政府是一种全新的政府行政类型，只有准确区分政府的几种行政模式，才能抓住服务型政府的本质特征。也只有这样，政府体制改革的方向才能明确、进展才能顺利，才能体现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念，从而更加凸显出服务型政府的本质特征。
责任编辑 陈墨