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【摘 要】 近十年的部门预算改革取得了初步进展，但仍然存在不合理的资金分配格局尚未根本改变、项目支出不够细化等问题，原因是基数加增长的预算模式仍然主导预算编制，预算约束力缺乏制度保障等。文章提出了必须真正转向按真实需求编制预算、加大人大监督力度等改革思路。
【关键词】 财政改革； 部门预算； 预算公开
部门预算改革是我国政府预算管理与监督的核心环节，其总体目标是：从预算编制入手，全面提高预算管理的规范性、科学性和有效性，最终建立适应社会主义市场经济体制的科学规范、高效廉洁、完整统一、公开透明的现代部门预算管理制度。近十年来，部门预算改革取得了初步进展，但仍然存在不容忽视的问题，需要通过改革不断完善。
一、存在问题及不足
（一）不合理的资金分配格局尚未根本改变
受历史因素影响，各部门预算经费宽窄不一。从2011年公布的中央各部委“三公”经费看到，各部门人均经费相差较大。通过对一些地方部门间人均项目支出、人均会议费、人均公务接待费进行计算分析比较，即使剔除基建经费及其他一次性经费，仍然存在明显的苦乐不均现象，一些部门人均会议费、公务接待费比党委、人大、政府几大班子还高。资金充裕的部门，在“一下”控制数下达后，就尽量列出各种项目把资金分配完，强调自身职能及工作的重要性，以各种名目申请预算拨款：一是与每年的重大活动相联系，列出相关项目，如新中国成立六十周年、建党九十周年、改革开放三十周年等，以举办纪念活动、系列展览、评比表彰、座谈会等形式伸手要钱；二是与中央确定的某项重大工作部署相联系，如打着学习实践科学发展观、创先争优、构建社会主义和谐社会、社会主义新农村建设、文化大繁荣的旗号，以组织比赛、建设示范点的旗号设立各种项目；三是与当地党委、政府确定的某项重要工作相联系，如安排与争创全国文明城市、卫生城市、生态城市、园林城市、双拥模范省（市、区）等相关的形象工程；四是笼统地以学习发达国家先进管理经验为由安排出国考察，以接待上级领导、外地参观学习的来宾为由列支业务招待费、专项业务费等项目预算。资金紧张的部门则只能精打细算，维持基本运转。
（二）项目支出仍然不够细化
尽管财政部门在《部门预算编制说明文本格式及要求》中明确要求对每一个项目支出都必须简要说明立项依据、经济和社会方面的绩效目标及主要内容、资金来源、已实施项目的进展情况等内容，但多数部门没有能够真正做到。有的只是强调本部门某项工作的重要性，列出某些文件或领导的要求，但没有法律或制度依据，更没有详细列出该项预算支出的具体用途及计算依据，也没有列出该项目预计达到的绩效目标。有些部门只是笼统地按惯例列会议费、培训费、调研费等，不少部门还以机动经费、特殊情况支出、待安排经费等名义列项目预算几十万元、上百万元，既不符合细化预算的要求，也脱离了监督。即使是列入预算支出绩效评价试点单位的部门，也没有选择重大或重点项目在预算编制时列出绩效目标、反映经济效益及社会效益的分项指标，使绩效评价的实施失去可供操作的依据。
（三）部分资金分散，使用效益不高
比较各部门安排的项目，可以发现不少相同或相似的内容。比如不少部门都安排与新农村建设有关的项目，如农家书屋、乡村学校少年宫、科技兴农、农民培训工程、农村清洁工程、科技电影下乡活动、农民体育健身工程等等，多个部门都掌握与“三农”有关的资金，重复安排，资金分散，使用效果自然难以提高。
在项目支出中，有不少用于供养聘用人员。从统计数据看，各部门聘用人员数量惊人，编制外人员相当于编制数的一半多，都由财政安排经费。如某省份交警部门聘用的协管人员比正式编制人数还多，耗用大量财政资金，而各市县对协管人员支付的工资及社会保险标准相差很大。
项目支出中安排的调研、会议、培训、出国考察过多过滥。其实，在本区域调研并不需要多少额外经费，车辆运行维护费已在基本支出中安排；座谈会、研讨会并不真正召开，而且多数会议完全可以在本单位会议室召开，不需要额外的经费；出国考察成了一种级别待遇，尽管中央三令五申，但从预算编制及执行看并没有实质性减少。
（四）预算内容不够完整
我国公共财政体制改革的方向是建立和完善由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系，把政府各方面的收支都纳入到这个预算体系中，通过预算来全面反映政府的收支总量、结构和管理活动。按照财政部2009年《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》，要全面推进国有资本经营预算，试编社会保险基金预算，全国的社会保险基金预算已在2010年试编，但地方政府基本上还没有编制国有资本经营预算和社会保险基金预算，大量公共资金游离于人大及社会监督之外。此外，各级政府还热衷于设立各种专项资金，如旅游发展专项资金、工业发展专项资金、水利发展专项资金、引进人才奖励专项资金等等，由政府直接掌握，既不细化，又不纳入部门预算，形成了游离于人大及其常委会监督的特殊资金。有的地方设立的政府专项资金占本级一般预算支出的1/3以上，不仅在编制环节监督薄弱，而且在执行中通过专户封闭运行，没有纳入国库集中支付系统进行管理，与部门预算改革、国库集中收付制度改革的目标相违背，不符合细化预算、加强监督的改革方向，也不符合预算的完整性原则。
二、原因分析
（一）基数加增长的预算模式仍然主导预算编制
《财政部关于编制2008年中央部门预算的通知》、《财政部关于编制2009年中央部门预算的通知》要求：中央部门在“一上”预算时，除特殊情况外，申报的项目支出预算总额应控制在上年度财政拨款安排项目预算总额的120%以内。一些地方财政部门在下达编制部门预算的通知中仍然规定“原则上在上年项目预算批复数的基础上按增长10%以内申报”，以此控制项目申报规模。多年的实践已经证明，传统的基数加增长预算编制模式既不科学又不合理，这样的规定不符合部门预算改革的基本精神，也不利于部门预算的深化改革，不利于各部门资金分配的公平公正。
【关键词】 财政改革； 部门预算； 预算公开
部门预算改革是我国政府预算管理与监督的核心环节，其总体目标是：从预算编制入手，全面提高预算管理的规范性、科学性和有效性，最终建立适应社会主义市场经济体制的科学规范、高效廉洁、完整统一、公开透明的现代部门预算管理制度。近十年来，部门预算改革取得了初步进展，但仍然存在不容忽视的问题，需要通过改革不断完善。
一、存在问题及不足
（一）不合理的资金分配格局尚未根本改变
受历史因素影响，各部门预算经费宽窄不一。从2011年公布的中央各部委“三公”经费看到，各部门人均经费相差较大。通过对一些地方部门间人均项目支出、人均会议费、人均公务接待费进行计算分析比较，即使剔除基建经费及其他一次性经费，仍然存在明显的苦乐不均现象，一些部门人均会议费、公务接待费比党委、人大、政府几大班子还高。资金充裕的部门，在“一下”控制数下达后，就尽量列出各种项目把资金分配完，强调自身职能及工作的重要性，以各种名目申请预算拨款：一是与每年的重大活动相联系，列出相关项目，如新中国成立六十周年、建党九十周年、改革开放三十周年等，以举办纪念活动、系列展览、评比表彰、座谈会等形式伸手要钱；二是与中央确定的某项重大工作部署相联系，如打着学习实践科学发展观、创先争优、构建社会主义和谐社会、社会主义新农村建设、文化大繁荣的旗号，以组织比赛、建设示范点的旗号设立各种项目；三是与当地党委、政府确定的某项重要工作相联系，如安排与争创全国文明城市、卫生城市、生态城市、园林城市、双拥模范省（市、区）等相关的形象工程；四是笼统地以学习发达国家先进管理经验为由安排出国考察，以接待上级领导、外地参观学习的来宾为由列支业务招待费、专项业务费等项目预算。资金紧张的部门则只能精打细算，维持基本运转。
（二）项目支出仍然不够细化
尽管财政部门在《部门预算编制说明文本格式及要求》中明确要求对每一个项目支出都必须简要说明立项依据、经济和社会方面的绩效目标及主要内容、资金来源、已实施项目的进展情况等内容，但多数部门没有能够真正做到。有的只是强调本部门某项工作的重要性，列出某些文件或领导的要求，但没有法律或制度依据，更没有详细列出该项预算支出的具体用途及计算依据，也没有列出该项目预计达到的绩效目标。有些部门只是笼统地按惯例列会议费、培训费、调研费等，不少部门还以机动经费、特殊情况支出、待安排经费等名义列项目预算几十万元、上百万元，既不符合细化预算的要求，也脱离了监督。即使是列入预算支出绩效评价试点单位的部门，也没有选择重大或重点项目在预算编制时列出绩效目标、反映经济效益及社会效益的分项指标，使绩效评价的实施失去可供操作的依据。
（三）部分资金分散，使用效益不高
比较各部门安排的项目，可以发现不少相同或相似的内容。比如不少部门都安排与新农村建设有关的项目，如农家书屋、乡村学校少年宫、科技兴农、农民培训工程、农村清洁工程、科技电影下乡活动、农民体育健身工程等等，多个部门都掌握与“三农”有关的资金，重复安排，资金分散，使用效果自然难以提高。
在项目支出中，有不少用于供养聘用人员。从统计数据看，各部门聘用人员数量惊人，编制外人员相当于编制数的一半多，都由财政安排经费。如某省份交警部门聘用的协管人员比正式编制人数还多，耗用大量财政资金，而各市县对协管人员支付的工资及社会保险标准相差很大。
项目支出中安排的调研、会议、培训、出国考察过多过滥。其实，在本区域调研并不需要多少额外经费，车辆运行维护费已在基本支出中安排；座谈会、研讨会并不真正召开，而且多数会议完全可以在本单位会议室召开，不需要额外的经费；出国考察成了一种级别待遇，尽管中央三令五申，但从预算编制及执行看并没有实质性减少。
（四）预算内容不够完整
我国公共财政体制改革的方向是建立和完善由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系，把政府各方面的收支都纳入到这个预算体系中，通过预算来全面反映政府的收支总量、结构和管理活动。按照财政部2009年《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》，要全面推进国有资本经营预算，试编社会保险基金预算，全国的社会保险基金预算已在2010年试编，但地方政府基本上还没有编制国有资本经营预算和社会保险基金预算，大量公共资金游离于人大及社会监督之外。此外，各级政府还热衷于设立各种专项资金，如旅游发展专项资金、工业发展专项资金、水利发展专项资金、引进人才奖励专项资金等等，由政府直接掌握，既不细化，又不纳入部门预算，形成了游离于人大及其常委会监督的特殊资金。有的地方设立的政府专项资金占本级一般预算支出的1/3以上，不仅在编制环节监督薄弱，而且在执行中通过专户封闭运行，没有纳入国库集中支付系统进行管理，与部门预算改革、国库集中收付制度改革的目标相违背，不符合细化预算、加强监督的改革方向，也不符合预算的完整性原则。
二、原因分析
（一）基数加增长的预算模式仍然主导预算编制
《财政部关于编制2008年中央部门预算的通知》、《财政部关于编制2009年中央部门预算的通知》要求：中央部门在“一上”预算时，除特殊情况外，申报的项目支出预算总额应控制在上年度财政拨款安排项目预算总额的120%以内。一些地方财政部门在下达编制部门预算的通知中仍然规定“原则上在上年项目预算批复数的基础上按增长10%以内申报”，以此控制项目申报规模。多年的实践已经证明，传统的基数加增长预算编制模式既不科学又不合理，这样的规定不符合部门预算改革的基本精神，也不利于部门预算的深化改革，不利于各部门资金分配的公平公正。