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摘 要：我国钢铁产业发展迅速，钢铁产品在国际市场上影响越来越大，国际竞争力日益提高，已然成为世界钢铁生产大国。但我们不可忽略我国钢铁产业不断发展的同时暴露出的问题。其中产能过剩问题在近年来较为突出，也一直是政府不断进行调控的重点。通过对目前钢铁产业出现的产能过剩现状进行分析，认为政府宏观调控中的“政府失灵”、钢铁市场机制不健全以及地方政府保护主义等是造成这一现状的主要原因。建议政府应从宏观调控与市场机制相结合的角度采取相关措施解决问题，具体可从合理进行宏观调控、鼓励企业自主创新、完善市场体制以及改革地方政绩考核体制等方面入手，在政府制定的大方向基础上由市场进行微观调节。
关键词：钢铁产业;产能过剩;政策建议
中图分类号：F426.31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）12-0024-03
引言
随着我国钢铁产业投资规模的逐年提高，供给已远超过市场需求。据统计，2012年中国已有超过9亿吨粗钢生产能力，而当时市场需求仅为7亿吨;中国粗钢产量占全球粗钢产量份额从2016年的49%上升到2017年的49.2%。2017年中国粗钢产量达到8.317亿吨，同比增长5.7%，国内钢铁产能过剩问题严重。针对其原因，林毅夫、邢亦青等（2010）认为，发展中国家通过对发达国家的产业发展进程学习，很容易确定下一阶段有前景的产业，造成企业投资上的“潮涌现象”，从而引发了产能过剩[1]。王文甫、岳超云等（2014）认为，地方政府为了追求 GDP的增长目标会向当地大型企业提供政策优惠，从而引发过度投资，造成非周期性产能过剩[2]。冯梅、陈鹏（2013）运用综合指数法，利用产能利用率、销售增长率、价格增长率与库存增长率4个指标，对我国钢铁产业产能过剩进行数据分析，并提出预警[3]。
我国专门钢铁产业政策主要开始于2003年，其标志性文件是国务院发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，主要内容是采取措施遏制盲目投资和重复建设[4]。截至2013年，国家发布关于钢铁行业相关政策超20项。环保部（2017）发布关于《钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准》修改单（征求意见稿），对排放标准大幅度收严。2018年的《钢铁行业产能置换实施办法》，明令严禁钢铁行业新增产能的出现。
总体来看，国内学者主要是从市场角度出发分析我国钢铁产能过剩问题，缺乏国家宏观层面分析。针对钢铁产业颁布的相关政策也没有达到预期效果。本文通过对我国钢铁产业产能过剩问题的分析，从政府宏观调控与市场机制相结合的角度，提出相关政策建议。
一、我国钢铁产业产能过剩的现状
1.钢材产能过剩严重。自2014年开始我国钢材总产量受去产能政策的影响增速有减缓趋势，但自2015—2018年我国钢铁总产量分别为11.23、11.38、10.48和11.06万吨。总体来看，还是呈增长态势的。据统计，截至2018年3月，重点企业库存为1 479.16万吨，同比上升4.14%，2018年4月，我国主要钢材品种社会库存达到1 681.85万吨，同比上升18.98%，出现严重过剩问题。2018年，我国粗钢产量继续增长，生铁、钢和钢材产量分别为7.71亿吨、9.28亿吨和11.06亿吨，同比分别增加3%、6.6%和8.5%。显然，国家产业政策并没有达到预期效果，淘汰落后产能的成效被新建、扩大产能完全抵消。
2.钢铁市场出现结构性产能过剩。这里的结构性产能过剩主要是指低端产品过剩，高端产品不足。对于低端产品，其销售渠道主要是出口与内销。出口市场上，我国对外出口主要钢材品种是低端、低附加值钢材产品，由于近年来国际贸易摩擦加剧以及钢铁生产成本的提升，造成我国钢材出口总量与前两年相比总体呈下降趋势（如下页图2所示）。国内市场中，随着我国汽车、機械制造等行业的高速发展，必然会对于钢材质量要求有所提升，对高端产品需求增加以及低端产品需求量下降，最终导致原有低端钢材市场出现严重过剩问题。对于高端产品来说，我国每年都要大量进口。2018年我国板材进口量为1 111万吨，较2017年小幅增加5万吨，占我国钢材进口总量的84%。钢材每年进口总量一直处于高居不下的稳定趋势（如图2所示）。而国内对于高端板材的生产能力，远不能满足市场。
二、我国钢铁产业产能过剩的原因
1.宏观调控中的“政府失灵”。我国政府通过宏观调控对我国钢铁产能过剩问题进行过多次调节，但从结果来看，这一问题不仅没有解决反而有恶化趋势，由此造成了“政府失灵”。首先，受信息不对称影响，政府对钢铁市场信息缺乏全面掌控。政府做出宏观调控决策前提是对整个市场信息的绝对把控上，但由于政府宏观政策调整成本高，一般政策变化频率要低于市场决策频率，造成较大政策迟滞性。其次，我国货币政策基本是全局统一模式，缺乏针对钢铁产业差异化的货币政策。最后，我国钢铁产业政策注重用行政手段强制执行，忽视了市场的自动调节机制。
2.钢铁市场机制不健全。市场本身的局限性与不稳定性，导致仅靠市场是不能对所有经济活动都发挥积极作用，因此出现“市场失灵”现象。钢铁市场机制不健全主要表现在以下两点：一是钢铁市场准入门槛低。其后果就是大量缺乏竞争力企业进入钢铁市场，造成低端产品市场饱和。此外，兼并重组作为国家去产能政策有效手段并没有实质性开展，造成钢铁市场各企业间落差较大，存在很多以生产低端钢材产品获取利润的小型企业，社会资源浪费严重。二是缺乏科学清出机制。由于早期落后产能判别标准过于单一，随着社会经济发展以及对生态环保的严格要求，难以制定一个科学合理的新标准，淘汰落后钢铁企业比较困难。
3.技术水平落后。早期国家为追求高速发展，产业技术政策上忽视了技术创新及开发重要性，技术开发、自主创新投入力度不足，很多高新技术产品直接依靠进口。对比我国高铁技术的成熟及高新技术匮乏现状可以看出，国家早期产业政策对各行业长期发展具有很大影响。我国钢铁产业也同样面临技术难关，虽然国内钢铁生产总量一直处于领先地位，但生产技术与发达国家相比却有很大落差。钢铁产品多为低端初级产品，国内特殊钢材占比不足20%。对于高端钢铁产品，国内生产技术还处于早期阶段。通过对国外先进技术引进，虽高技术钢铁产品生产有所增长，但国内市场占有率依然很低。对于钢铁生产设备，高技术含量的大型冶金设备大多从国外进口，新兴智能化工厂等先进技术在国内实际应用发展与国际水平相差较大。 4.地方政府过度追求GDP增长。虽国家在大力推进钢铁去产能工作，但事实上我国产业政策执行偏差度很高，主要原因是在地方上推进困难。我国地方政府官员晋升考核主要以GDP增长为核心。由于中央对地方政府的限制，大部分地方政府都存在财政危机。而钢铁产业投资规模大、GDP产值高、就业和税收贡献都很大，能够带来政治业绩的快速提升与地方财政规模的迅速扩大，使政府有干预市场经济行为的强烈动机。造成地方政府会为本地钢铁企业提供各种优惠政策，实行地方保护主义，从而降低了钢铁市场进入门槛。地方政府经济、政治利益的独立性与竞争性，导致其发展规划及产能调控与国家整体规划有所出入，引发重复建设和过度投资。
三、政策建议
1.政府进行合理的宏观调控。在我国市场经济条件下，政府的一系列调控手段必须与市场相结合，坚持政府在大方向上进行宏观调控，总量把控，再由市场进行微观调节。首先，政府有关部门应与钢铁产业相关组织通力合作，对行业动态进行持续跟踪分析，定期发布行业运行数据和研究报告，为政府和企业提供市场供需状况和世界钢铁发展趋势的可靠信息。其次，由于货币政策本身的非对称性，因此，对钢铁行业所采用的宏观调控应是具有针对性的、差异性的货币政策。最后，政府宏观调控手段必须符合市场发展规律，政府要明确自身职能所在以及权力定位，避免过度干预市场。
2.完善钢铁市场机制。由于市场本身具有局限性，政府需要出面制定一套科学、合理的市场机制来规范市场秩序，促进市场良性发展。政府应主要从准入机制和退出机制两方面入手。首先，从技术、规模、质量、环保以及安全等方面制定一套严格完整的市场准入标准，在源头上严格把控整个行业的质量水平。其次，一套科学合理退出机制对于实现整个钢铁产业的优胜劣汰、良性发展至关重要。要降低行业的退出壁垒，疏通钢铁市场进出渠道，规范市场竞争行为，制定一套科学合理的淘汰机制，通过市场良性竞争以及政府的严格监管将落后产能淘汰，优化产业结构，确保钢铁产业健康发展。
3.鼓励企业自主创新，提高核心竞争力。提高技术水平，增强核心竞争力，打开国际市场是缓解国内钢铁产能过剩压力的重要手段。政府可通过货币政策以及财政政策对企业自主创新给予有力支持，搭建银企联手平台，进一步发挥货币政策工具的作用;进一步完善知识产权制度，鼓励企业技术开发申请专利，设置配套知识产权保护政策;采取有效措施对自主创新型企业和科研机构给予财政和税收扶持与支持政策，完善自主創新的正向激励机制。营造良好的技术创新市场环境，鼓励技术创新型钢铁企业借助“一带一路”重要机遇打入国际市场。
4.改革地方政府考核体制。根据地方政府管理范围和责任，设置科学合理的政绩考核制度，对各级政府和行政人员进行考核，是规范地方政府行为，抑制产能过剩关键。首先，要调整地方政绩考评指标。改变以财政总收入状况、工业发展及固定资产投资为主的考评项目，注重当地经济发展的质量、可持续性及稳定性。转变单纯对GDP增长的要求，结合当地市场经济秩序稳定、市场竞争环境进行综合评定。将眼光放在产业结构、节能减排、生态环境、居民生活水平等长期考核目标上。其次，更新考评方式及手段。考评方式的合理性将直接影响着考评结果的公平程度，应进一步优化考核手段，引入企业、群众、行业协会等多种成分的代表进行考核，并将考核进程及结果向社会公式，接受来自社会各方的监督。
参考文献：
[1] 林毅夫，巫和懋，邢亦青.“潮涌现象”与产能过剩的形成机制[J].经济研究，2010，（10）：118.
[2] 王文甫，明娟，岳超云.企业规模、地方政府干预与产能过剩[J].管理世界，2014，（10）：17-36.
[3] 冯梅，陈鹏.中国钢铁产业产能过剩程度的量化分析与预警[J].中国软科学，2013，（5）.
[4] 杨莉.我国钢铁产业限产政策的历史反思与生态转向[J].河北经贸大学学报，2015，（3）：82-86.
关键词：钢铁产业;产能过剩;政策建议
中图分类号：F426.31 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）12-0024-03
引言
随着我国钢铁产业投资规模的逐年提高，供给已远超过市场需求。据统计，2012年中国已有超过9亿吨粗钢生产能力，而当时市场需求仅为7亿吨;中国粗钢产量占全球粗钢产量份额从2016年的49%上升到2017年的49.2%。2017年中国粗钢产量达到8.317亿吨，同比增长5.7%，国内钢铁产能过剩问题严重。针对其原因，林毅夫、邢亦青等（2010）认为，发展中国家通过对发达国家的产业发展进程学习，很容易确定下一阶段有前景的产业，造成企业投资上的“潮涌现象”，从而引发了产能过剩[1]。王文甫、岳超云等（2014）认为，地方政府为了追求 GDP的增长目标会向当地大型企业提供政策优惠，从而引发过度投资，造成非周期性产能过剩[2]。冯梅、陈鹏（2013）运用综合指数法，利用产能利用率、销售增长率、价格增长率与库存增长率4个指标，对我国钢铁产业产能过剩进行数据分析，并提出预警[3]。
我国专门钢铁产业政策主要开始于2003年，其标志性文件是国务院发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，主要内容是采取措施遏制盲目投资和重复建设[4]。截至2013年，国家发布关于钢铁行业相关政策超20项。环保部（2017）发布关于《钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准》修改单（征求意见稿），对排放标准大幅度收严。2018年的《钢铁行业产能置换实施办法》，明令严禁钢铁行业新增产能的出现。
总体来看，国内学者主要是从市场角度出发分析我国钢铁产能过剩问题，缺乏国家宏观层面分析。针对钢铁产业颁布的相关政策也没有达到预期效果。本文通过对我国钢铁产业产能过剩问题的分析，从政府宏观调控与市场机制相结合的角度，提出相关政策建议。
一、我国钢铁产业产能过剩的现状
1.钢材产能过剩严重。自2014年开始我国钢材总产量受去产能政策的影响增速有减缓趋势，但自2015—2018年我国钢铁总产量分别为11.23、11.38、10.48和11.06万吨。总体来看，还是呈增长态势的。据统计，截至2018年3月，重点企业库存为1 479.16万吨，同比上升4.14%，2018年4月，我国主要钢材品种社会库存达到1 681.85万吨，同比上升18.98%，出现严重过剩问题。2018年，我国粗钢产量继续增长，生铁、钢和钢材产量分别为7.71亿吨、9.28亿吨和11.06亿吨，同比分别增加3%、6.6%和8.5%。显然，国家产业政策并没有达到预期效果，淘汰落后产能的成效被新建、扩大产能完全抵消。
2.钢铁市场出现结构性产能过剩。这里的结构性产能过剩主要是指低端产品过剩，高端产品不足。对于低端产品，其销售渠道主要是出口与内销。出口市场上，我国对外出口主要钢材品种是低端、低附加值钢材产品，由于近年来国际贸易摩擦加剧以及钢铁生产成本的提升，造成我国钢材出口总量与前两年相比总体呈下降趋势（如下页图2所示）。国内市场中，随着我国汽车、機械制造等行业的高速发展，必然会对于钢材质量要求有所提升，对高端产品需求增加以及低端产品需求量下降，最终导致原有低端钢材市场出现严重过剩问题。对于高端产品来说，我国每年都要大量进口。2018年我国板材进口量为1 111万吨，较2017年小幅增加5万吨，占我国钢材进口总量的84%。钢材每年进口总量一直处于高居不下的稳定趋势（如图2所示）。而国内对于高端板材的生产能力，远不能满足市场。
二、我国钢铁产业产能过剩的原因
1.宏观调控中的“政府失灵”。我国政府通过宏观调控对我国钢铁产能过剩问题进行过多次调节，但从结果来看，这一问题不仅没有解决反而有恶化趋势，由此造成了“政府失灵”。首先，受信息不对称影响，政府对钢铁市场信息缺乏全面掌控。政府做出宏观调控决策前提是对整个市场信息的绝对把控上，但由于政府宏观政策调整成本高，一般政策变化频率要低于市场决策频率，造成较大政策迟滞性。其次，我国货币政策基本是全局统一模式，缺乏针对钢铁产业差异化的货币政策。最后，我国钢铁产业政策注重用行政手段强制执行，忽视了市场的自动调节机制。
2.钢铁市场机制不健全。市场本身的局限性与不稳定性，导致仅靠市场是不能对所有经济活动都发挥积极作用，因此出现“市场失灵”现象。钢铁市场机制不健全主要表现在以下两点：一是钢铁市场准入门槛低。其后果就是大量缺乏竞争力企业进入钢铁市场，造成低端产品市场饱和。此外，兼并重组作为国家去产能政策有效手段并没有实质性开展，造成钢铁市场各企业间落差较大，存在很多以生产低端钢材产品获取利润的小型企业，社会资源浪费严重。二是缺乏科学清出机制。由于早期落后产能判别标准过于单一，随着社会经济发展以及对生态环保的严格要求，难以制定一个科学合理的新标准，淘汰落后钢铁企业比较困难。
3.技术水平落后。早期国家为追求高速发展，产业技术政策上忽视了技术创新及开发重要性，技术开发、自主创新投入力度不足，很多高新技术产品直接依靠进口。对比我国高铁技术的成熟及高新技术匮乏现状可以看出，国家早期产业政策对各行业长期发展具有很大影响。我国钢铁产业也同样面临技术难关，虽然国内钢铁生产总量一直处于领先地位，但生产技术与发达国家相比却有很大落差。钢铁产品多为低端初级产品，国内特殊钢材占比不足20%。对于高端钢铁产品，国内生产技术还处于早期阶段。通过对国外先进技术引进，虽高技术钢铁产品生产有所增长，但国内市场占有率依然很低。对于钢铁生产设备，高技术含量的大型冶金设备大多从国外进口，新兴智能化工厂等先进技术在国内实际应用发展与国际水平相差较大。 4.地方政府过度追求GDP增长。虽国家在大力推进钢铁去产能工作，但事实上我国产业政策执行偏差度很高，主要原因是在地方上推进困难。我国地方政府官员晋升考核主要以GDP增长为核心。由于中央对地方政府的限制，大部分地方政府都存在财政危机。而钢铁产业投资规模大、GDP产值高、就业和税收贡献都很大，能够带来政治业绩的快速提升与地方财政规模的迅速扩大，使政府有干预市场经济行为的强烈动机。造成地方政府会为本地钢铁企业提供各种优惠政策，实行地方保护主义，从而降低了钢铁市场进入门槛。地方政府经济、政治利益的独立性与竞争性，导致其发展规划及产能调控与国家整体规划有所出入，引发重复建设和过度投资。
三、政策建议
1.政府进行合理的宏观调控。在我国市场经济条件下，政府的一系列调控手段必须与市场相结合，坚持政府在大方向上进行宏观调控，总量把控，再由市场进行微观调节。首先，政府有关部门应与钢铁产业相关组织通力合作，对行业动态进行持续跟踪分析，定期发布行业运行数据和研究报告，为政府和企业提供市场供需状况和世界钢铁发展趋势的可靠信息。其次，由于货币政策本身的非对称性，因此，对钢铁行业所采用的宏观调控应是具有针对性的、差异性的货币政策。最后，政府宏观调控手段必须符合市场发展规律，政府要明确自身职能所在以及权力定位，避免过度干预市场。
2.完善钢铁市场机制。由于市场本身具有局限性，政府需要出面制定一套科学、合理的市场机制来规范市场秩序，促进市场良性发展。政府应主要从准入机制和退出机制两方面入手。首先，从技术、规模、质量、环保以及安全等方面制定一套严格完整的市场准入标准，在源头上严格把控整个行业的质量水平。其次，一套科学合理退出机制对于实现整个钢铁产业的优胜劣汰、良性发展至关重要。要降低行业的退出壁垒，疏通钢铁市场进出渠道，规范市场竞争行为，制定一套科学合理的淘汰机制，通过市场良性竞争以及政府的严格监管将落后产能淘汰，优化产业结构，确保钢铁产业健康发展。
3.鼓励企业自主创新，提高核心竞争力。提高技术水平，增强核心竞争力，打开国际市场是缓解国内钢铁产能过剩压力的重要手段。政府可通过货币政策以及财政政策对企业自主创新给予有力支持，搭建银企联手平台，进一步发挥货币政策工具的作用;进一步完善知识产权制度，鼓励企业技术开发申请专利，设置配套知识产权保护政策;采取有效措施对自主创新型企业和科研机构给予财政和税收扶持与支持政策，完善自主創新的正向激励机制。营造良好的技术创新市场环境，鼓励技术创新型钢铁企业借助“一带一路”重要机遇打入国际市场。
4.改革地方政府考核体制。根据地方政府管理范围和责任，设置科学合理的政绩考核制度，对各级政府和行政人员进行考核，是规范地方政府行为，抑制产能过剩关键。首先，要调整地方政绩考评指标。改变以财政总收入状况、工业发展及固定资产投资为主的考评项目，注重当地经济发展的质量、可持续性及稳定性。转变单纯对GDP增长的要求，结合当地市场经济秩序稳定、市场竞争环境进行综合评定。将眼光放在产业结构、节能减排、生态环境、居民生活水平等长期考核目标上。其次，更新考评方式及手段。考评方式的合理性将直接影响着考评结果的公平程度，应进一步优化考核手段，引入企业、群众、行业协会等多种成分的代表进行考核，并将考核进程及结果向社会公式，接受来自社会各方的监督。
参考文献：
[1] 林毅夫，巫和懋，邢亦青.“潮涌现象”与产能过剩的形成机制[J].经济研究，2010，（10）：118.
[2] 王文甫，明娟，岳超云.企业规模、地方政府干预与产能过剩[J].管理世界，2014，（10）：17-36.
[3] 冯梅，陈鹏.中国钢铁产业产能过剩程度的量化分析与预警[J].中国软科学，2013，（5）.
[4] 杨莉.我国钢铁产业限产政策的历史反思与生态转向[J].河北经贸大学学报，2015，（3）：82-86.