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一、对以政府为主体的财政财务收支全过程进行审计监督的问题有待突破创新
（一）党的十七大报告明确提出要“加快国有资本经营预算制度，完善各类国有资产管理体制和制度”。财政部最新制定的《2007年政府收支分类科目》规定，要将以政府为主体的所有财政性收支全部纳入政府预算管理之中，如财政收入不但包括税收收入和非税收入，还包括社会保险基金收入，贷款转贷回收本金收入，债务收入和转移性收入，在支出方面则按政府职能活动和开支具体用途设置了政府支出功能分类和支出经济分类科目。可见，国家已对以政府为主体的资本资产运营分配管理和整个政府预算管理提出了新的更高要求，常规的预算执行审计也亟待相应的转为对以政府为主体的财政财务收支全过程进行审计监督，即更高层次、更高要求的大财政审计和政府预算执行审计的任务也已然摆在了审计机关面前。
（二）一个完整的财政资金收支循环是从年初预算的编制下达开始，然后是年初预算的执行实施，最终止于年终决算。现行法律却将财政资金收支循环这一有机体人为的割裂为几个环节，并规定审计机关不得对本级财政资金收支全过程中最重要的预决算环节进行审计。随着财政预决算编制的不断细化、规范和国库集中支付等的深化改革，预算执行中存在问题的根源大都可归绺于财政预决算的不规范、不公平、约束力低和暗箱操作，财政等各部门单位原在预算执行中的资金分配权已基本在编制财政预决算时就已确定或已埋下“伏笔”，而常规预算执行中存在的问题将会越来越少，常规预算执行审计也难以发现预决算编制中存在的更为隐蔽的问题。如在年初预算中人为打包切块项目资金、少列当年收入、隐藏可用财力，任由大量滚存结余资金财政体外循环等，以及在年终决算中人为坐收坐支超收财力、虚列结转下年支出项目、隐瞒决算应缴上级收入等。
（三）预算执行审计应逐步实现由收支审计并重向以财政收支预决算全过程审计的转移，实现由常规预算执行审计向以政府为主体的财政财务收支全过程审计的转移，以切实强化大财政审计，逐步实施政府预算执行审计。
二、预算执行审计思路目标和重点要求有待创新深化
在现行法律法规未作相应修订之前，可实施逐步推进、不断创新和有效突破的预算执行审计思路目标。一是可先将常规预算执行审计的重点向预算执行的两头延伸，即向部门预算和部门决算两头延伸突破，以间接对整个财政预决算进行审计监督；向预算内外收、支和预决算管理三个方面深化，进一步满足大财政审计的需要。二是以部门预算审计为龙头，预算执行审计为基础，预决算级次管理审计为主线，对财政预算、执行、决算全过程进行监督，真正做到突出重点，抓住焦点，把握难点，以进一步拓宽预算执行审计的深度和广度，逐步过渡到对以政府为主体的财政财务收支全过程进行审计监督。三是最终实现对整个政府预算执行进行全面审计监督。大财政审计或政府预算执行审计要求对以政府为主体的各种财政财务收支进行全面的综合性审计监督，而不是仅对其中的一部分财政财务收支进行审计监督。大财政审计或政府预算执行审计尤其是要强化对各种金融资产、非经营性资产、自然资源资产和虚拟资产等的审计监管，强化对社会保险基金收入，贷款转贷回收本金收入，债务收入和转移性收入等非税收入的审计监管，并立足于从整个政府资产管理运营和财政财务收支管理运行机制、体制上来分析揭示问题。
三、审计对象监督空白问题有待突破创新，审计长期不作为的职责风险有待防范和化解
（一）党的十七大报告明确提出要“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”和“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。由于受审计力量与审计对象严重不匹配等影响，省级财政决算、国税、海关和银行、保险、国企等基本长期处于政府审计监督的空白之中。这些部门行业所拥有和管理分配的资源和财政财务收支总量往往比一级政府的财政财务收支总量要大得多，这些部门企业一旦“有事”往往都是“大事”。如违法融资理财、监守自盗、偷逃漏交税收、分配不公两极分化、行业垄断扰乱市场秩序等问题，无不严重影响着国民经济的持续稳定健康发展。对这些部门企业审计监督的长期不作为，将给审计机关带来很大的审计不作为风险；还使本级预算执行审计的完整有效性受到很大影响。
（二）审计长期不作为的职责风险和本级预算执行审计的完整有效性问题应引起我们的高度重视，应有效加大全国审计资源、审计力量的统筹调配力度，加大全国一盘棋的行业审计力度，按照党的十七大报告要求，有效化解审计长期不作为的职责风险，解决好本级预算执行审计的完整有效性问题。
四、高层次预算执行审计监管工作有待创新强化
（一）各种经济管理财会业务往往要经过本单位、主管部门、财税部门直至各级政府等多层次的内外部监管审核，但各种违纪违规问题仍能在经过各层次监管部门“严格”审核把关后轻易地“脱颖而出”，其主要原因就是有关监管部门未能很好履行自己的监管权或履行不到位，以致出现颇具中国特色的“多龙治水，旱涝无责”的怪事。这在一定程度上与审计机关未能有效追究各专职监管部门的失职渎职责任是密不可分的。
（二）党的十七大报告明确提出“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。由此，审计机关不能再对有关政府部门“监管权”缺失、缺位或形同虚设的情况见惯不怪，审计机关要力求走出这种治标不治本、“荒自家田去种人家地”来包打天下又事倍功半的怪圈，要注重搞好对各层级监管权运行的再制约和再监督，健全行政执法责任追究制度。
（三）要努力改变目前审计机关在前方疲于奔命且事倍功半式的“单兵救火”，而负有直接监管职责并握有直接监管职权的有关部门单位却在后方悠闲自得乐无其事的现状。审计机关要在真正解决好人人争监管权却又无人负监管失职之责等普遍性问题方面发挥好高层次预算执行审计监管的应有作用，运用好四两拨千斤法则，有效强化整个国家经济内外部监管体系和各种监管资源，以切实化解现有审计资源与应担负审计任务严重不相适应的矛盾。
五、审计在制度创新和与时俱进等方面的帮促作用有待强化
如对政府无偿投入（扶持）非公有制经济或混合制经济的财政资金的定性和监管问题，企业集团等的行业垄断问题，以政府为主体的大财政资金的运用、投向、监管和效益问题，历年滚存结余结转项目、资金的多次再分配使用监管问题，现行财税分配体制的“劫贫济富”问题等，就亟待在体制机制上给予解决。
特别是党的十七大报告明确提出了要“发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”的新要求，这对我们进一步探索搞好效益审计，尤其是在探索搞好生产要素综合利用开发方面的效益评估审计提出了新的更高要求。
由此，审计在建立健全财权与事权相匹配的政府预算机制、公共财政机制和生产要素资源配置机制方面，在制度创新、改革发展和与时俱进等方面是大有可为的，且可以发挥更大的审计帮促作用。
六、预算执行审计职权和成果运用有待创新深化
党的十七大报告已明确提出要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、养分岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。审计机关仅对被审单位违纪违规事项进行“就事论事式”的审计查处，而对其今后继续争取财政资金和项目等缺少实质性影响，这也是不少问题之所以屡查屡犯的重要原因之一。由此，审计机关在预算执行审计职权和成果运用的力度有待进一步加大和创新深化。如审计机关可力求广泛推行年初部门预算听审制和年终部门决算审签制，争取本级政府和人大根据部门预决算审计结果来审定调整各部门的本年预决算拨款数或下年预算拨款数，根据下级财政预决算审计结果审定调整下级政府当年预决算拨款数或下年补助标准、转移支付数等。在对审计发现问题进行查处时，审计机关能对违纪违规被审单位的财政性资金预决算分配审核说“不”，不但大大提高审计威慑力，还将有效减少违纪违规问题的屡查屡犯。
七、常规预算执行审计难以深入和关注的若干重点方面
（一）财政部门只将合计线以上的税收超收部分作为当年的预算超收收入报同级人大批准，其合计线以下的超收部分和年初预留财力等往往被财政部门自行调整安排或坐收坐支。
（二）在年初预算中人为少列下级上解收入、上级转移支付和补助收入等线上或线下收入，为自行调整安排或坐收坐支这一部分超收财力留下余地。
（三）在预算执行中随意搞支出预算科目调剂，随意串换年初支出预算科目和项目，人为弱化、逃避年初预算约束。
（四）财政年度决算报表中支出变动表中的“其他”栏，成为随意安排调整串换支出项目、坐收坐支线下超收收入、随意搞年终结算补助等的常用工具。
（五）财政年度决算报表中支出变动表中的“上年结转使用数”栏，是将大部分当年实际上并未使用的上年结转支出数“洗”为当年结转下年支出数的常用工具，其净结余的使用安排也未按规定报同级人大审批。
（作者单位：江西省审计厅）
（一）党的十七大报告明确提出要“加快国有资本经营预算制度，完善各类国有资产管理体制和制度”。财政部最新制定的《2007年政府收支分类科目》规定，要将以政府为主体的所有财政性收支全部纳入政府预算管理之中，如财政收入不但包括税收收入和非税收入，还包括社会保险基金收入，贷款转贷回收本金收入，债务收入和转移性收入，在支出方面则按政府职能活动和开支具体用途设置了政府支出功能分类和支出经济分类科目。可见，国家已对以政府为主体的资本资产运营分配管理和整个政府预算管理提出了新的更高要求，常规的预算执行审计也亟待相应的转为对以政府为主体的财政财务收支全过程进行审计监督，即更高层次、更高要求的大财政审计和政府预算执行审计的任务也已然摆在了审计机关面前。
（二）一个完整的财政资金收支循环是从年初预算的编制下达开始，然后是年初预算的执行实施，最终止于年终决算。现行法律却将财政资金收支循环这一有机体人为的割裂为几个环节，并规定审计机关不得对本级财政资金收支全过程中最重要的预决算环节进行审计。随着财政预决算编制的不断细化、规范和国库集中支付等的深化改革，预算执行中存在问题的根源大都可归绺于财政预决算的不规范、不公平、约束力低和暗箱操作，财政等各部门单位原在预算执行中的资金分配权已基本在编制财政预决算时就已确定或已埋下“伏笔”，而常规预算执行中存在的问题将会越来越少，常规预算执行审计也难以发现预决算编制中存在的更为隐蔽的问题。如在年初预算中人为打包切块项目资金、少列当年收入、隐藏可用财力，任由大量滚存结余资金财政体外循环等，以及在年终决算中人为坐收坐支超收财力、虚列结转下年支出项目、隐瞒决算应缴上级收入等。
（三）预算执行审计应逐步实现由收支审计并重向以财政收支预决算全过程审计的转移，实现由常规预算执行审计向以政府为主体的财政财务收支全过程审计的转移，以切实强化大财政审计，逐步实施政府预算执行审计。
二、预算执行审计思路目标和重点要求有待创新深化
在现行法律法规未作相应修订之前，可实施逐步推进、不断创新和有效突破的预算执行审计思路目标。一是可先将常规预算执行审计的重点向预算执行的两头延伸，即向部门预算和部门决算两头延伸突破，以间接对整个财政预决算进行审计监督；向预算内外收、支和预决算管理三个方面深化，进一步满足大财政审计的需要。二是以部门预算审计为龙头，预算执行审计为基础，预决算级次管理审计为主线，对财政预算、执行、决算全过程进行监督，真正做到突出重点，抓住焦点，把握难点，以进一步拓宽预算执行审计的深度和广度，逐步过渡到对以政府为主体的财政财务收支全过程进行审计监督。三是最终实现对整个政府预算执行进行全面审计监督。大财政审计或政府预算执行审计要求对以政府为主体的各种财政财务收支进行全面的综合性审计监督，而不是仅对其中的一部分财政财务收支进行审计监督。大财政审计或政府预算执行审计尤其是要强化对各种金融资产、非经营性资产、自然资源资产和虚拟资产等的审计监管，强化对社会保险基金收入，贷款转贷回收本金收入，债务收入和转移性收入等非税收入的审计监管，并立足于从整个政府资产管理运营和财政财务收支管理运行机制、体制上来分析揭示问题。
三、审计对象监督空白问题有待突破创新，审计长期不作为的职责风险有待防范和化解
（一）党的十七大报告明确提出要“深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系”和“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。由于受审计力量与审计对象严重不匹配等影响，省级财政决算、国税、海关和银行、保险、国企等基本长期处于政府审计监督的空白之中。这些部门行业所拥有和管理分配的资源和财政财务收支总量往往比一级政府的财政财务收支总量要大得多，这些部门企业一旦“有事”往往都是“大事”。如违法融资理财、监守自盗、偷逃漏交税收、分配不公两极分化、行业垄断扰乱市场秩序等问题，无不严重影响着国民经济的持续稳定健康发展。对这些部门企业审计监督的长期不作为，将给审计机关带来很大的审计不作为风险；还使本级预算执行审计的完整有效性受到很大影响。
（二）审计长期不作为的职责风险和本级预算执行审计的完整有效性问题应引起我们的高度重视，应有效加大全国审计资源、审计力量的统筹调配力度，加大全国一盘棋的行业审计力度，按照党的十七大报告要求，有效化解审计长期不作为的职责风险，解决好本级预算执行审计的完整有效性问题。
四、高层次预算执行审计监管工作有待创新强化
（一）各种经济管理财会业务往往要经过本单位、主管部门、财税部门直至各级政府等多层次的内外部监管审核，但各种违纪违规问题仍能在经过各层次监管部门“严格”审核把关后轻易地“脱颖而出”，其主要原因就是有关监管部门未能很好履行自己的监管权或履行不到位，以致出现颇具中国特色的“多龙治水，旱涝无责”的怪事。这在一定程度上与审计机关未能有效追究各专职监管部门的失职渎职责任是密不可分的。
（二）党的十七大报告明确提出“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。由此，审计机关不能再对有关政府部门“监管权”缺失、缺位或形同虚设的情况见惯不怪，审计机关要力求走出这种治标不治本、“荒自家田去种人家地”来包打天下又事倍功半的怪圈，要注重搞好对各层级监管权运行的再制约和再监督，健全行政执法责任追究制度。
（三）要努力改变目前审计机关在前方疲于奔命且事倍功半式的“单兵救火”，而负有直接监管职责并握有直接监管职权的有关部门单位却在后方悠闲自得乐无其事的现状。审计机关要在真正解决好人人争监管权却又无人负监管失职之责等普遍性问题方面发挥好高层次预算执行审计监管的应有作用，运用好四两拨千斤法则，有效强化整个国家经济内外部监管体系和各种监管资源，以切实化解现有审计资源与应担负审计任务严重不相适应的矛盾。
五、审计在制度创新和与时俱进等方面的帮促作用有待强化
如对政府无偿投入（扶持）非公有制经济或混合制经济的财政资金的定性和监管问题，企业集团等的行业垄断问题，以政府为主体的大财政资金的运用、投向、监管和效益问题，历年滚存结余结转项目、资金的多次再分配使用监管问题，现行财税分配体制的“劫贫济富”问题等，就亟待在体制机制上给予解决。
特别是党的十七大报告明确提出了要“发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”的新要求，这对我们进一步探索搞好效益审计，尤其是在探索搞好生产要素综合利用开发方面的效益评估审计提出了新的更高要求。
由此，审计在建立健全财权与事权相匹配的政府预算机制、公共财政机制和生产要素资源配置机制方面，在制度创新、改革发展和与时俱进等方面是大有可为的，且可以发挥更大的审计帮促作用。
六、预算执行审计职权和成果运用有待创新深化
党的十七大报告已明确提出要“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、养分岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。审计机关仅对被审单位违纪违规事项进行“就事论事式”的审计查处，而对其今后继续争取财政资金和项目等缺少实质性影响，这也是不少问题之所以屡查屡犯的重要原因之一。由此，审计机关在预算执行审计职权和成果运用的力度有待进一步加大和创新深化。如审计机关可力求广泛推行年初部门预算听审制和年终部门决算审签制，争取本级政府和人大根据部门预决算审计结果来审定调整各部门的本年预决算拨款数或下年预算拨款数，根据下级财政预决算审计结果审定调整下级政府当年预决算拨款数或下年补助标准、转移支付数等。在对审计发现问题进行查处时，审计机关能对违纪违规被审单位的财政性资金预决算分配审核说“不”，不但大大提高审计威慑力，还将有效减少违纪违规问题的屡查屡犯。
七、常规预算执行审计难以深入和关注的若干重点方面
（一）财政部门只将合计线以上的税收超收部分作为当年的预算超收收入报同级人大批准，其合计线以下的超收部分和年初预留财力等往往被财政部门自行调整安排或坐收坐支。
（二）在年初预算中人为少列下级上解收入、上级转移支付和补助收入等线上或线下收入，为自行调整安排或坐收坐支这一部分超收财力留下余地。
（三）在预算执行中随意搞支出预算科目调剂，随意串换年初支出预算科目和项目，人为弱化、逃避年初预算约束。
（四）财政年度决算报表中支出变动表中的“其他”栏，成为随意安排调整串换支出项目、坐收坐支线下超收收入、随意搞年终结算补助等的常用工具。
（五）财政年度决算报表中支出变动表中的“上年结转使用数”栏，是将大部分当年实际上并未使用的上年结转支出数“洗”为当年结转下年支出数的常用工具，其净结余的使用安排也未按规定报同级人大审批。
（作者单位：江西省审计厅）