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摘要：因政府购买居家养老服务质量评价的公共产品属性，其评价应超越传统单纯的以服务机构为对象的有效性维度。应配合合法性（公共性）维度，以考察政府参与在其中的关键绩效。而公众满意度维度是对服务机构考评的主观性指标补充。以AHP方法为框架，围绕服务机构、政府参与和客户感知三个维度，按照目标层、策略层和指标层的推演方法构建起基本的评价体系。专家赋值表明主观指标数量虽然相对客观指标较少，但其权重却较大。在对具体案例的应用中发现，服务机构在与客户感知的呼应中表现良好，而政府参与维度拉低了整体质量，政府职能发挥成为其购买居家养老服务质量提升的关键。
关键词：居家养老；政府购买；质量评价；层次分析
中图分类号：D6996文献标识码：A文章编号：1000-4149（2018）04-0012-09
DOI：103969/jissn1000-4149201804002
2016年3月出台的“国家十三五规划纲要”中明确指出“全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”。在养老服务体系建设上，我国政府的目标是建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，社区居家养老服务模式则是其中的重要一环。居家养老服务作为公共服务的一种，可以由政府直接生产或委托生产，在精简政府、提升效能、科学治理和顺应世界潮流的时代背景下，我国政府在居家养老服务的供给上选择了安排者和购买者角色，而非直接生产的角色。十多年来，政府购买居家养老服务更多地表现为地方政府结合地方实际进行各具特色的探索，实践较为突出的为南京鼓楼区、苏州沧浪区、宁波海曙区、上海静安区以及大连沙河口区等。
在政府购买居家养老服务中，政府与养老组织之间是一种契约关系：在竞争机制的作用下养老组织获得服务承包权，而在提供养老服务后得到政府的资金支付。在这一过程中，有许多变量在政府支付前是无法预知的。因此，委托社会力量提供公共养老服务并不会自然促使服务质量的提升，当安排者与生产者角色分离而前者无法对后者的服务作出科学评价时，生产者提供优质养老服务的动机便无法充分被激发。基于此，探究政府购买居家养老服务质量评价方法对于规范养老机构运行程序、提升其服务质量具有重要意义。
一、政府购买居家养老服务质量评价的含义
政府购买居家养老服务是政府通过购买的方式实现对一般公共服务的供给，是特定公共服务与特定服务供给方式的结合。因此，有必要在对公共服务质量评价以及政府购买公共服务质量评价的基础上，对政府购买居家养老服务质量评价进行探究。
1公共服务质量评价
公共服务质量得到关注兴起于西方国家公共部门质量管理运动之中，随着时间的演进，其主流含义不断更替，形式也从隐含概念转变为独立概念[1]。被学界广为引用和認同的是贝尔特米（Beltrani）对公共服务质量演变划分的考察，他将公共服务质量分为三个阶段：遵守规范和程序意义上的质量；有效性意义上的质量；顾客满意至上的质量[2]。西方学者对公共服务质量评价的研究多以模型构建为主，比较有代表性的有服务质量模型
（SERVQUAL）、美国顾客满意度指数模型（ACSI）、欧洲顾客满意度指数模型（ECSI）和平衡积分卡（BSC），以及PZB差距理论模型。国内学者借鉴国外的先进模型，在进行适当改造之后对国内公共服务质量进行了研究。张楚文构建了社区居民满意度CSI模型，在长沙岳麓区进行调研后，指出目前社区居民对改进居住环境的期望值不高，其背后原因是社区居民对社区服务质量的认知程度和接受能力偏低[3]。何华兵对ASCI模型进行了修改和调整，并着重探讨了人口统计学特征调查问卷和公民满意度量表[4]。
当前公共服务质量评价更多地着笔于公众满意度此类主观指标，但公共服务质量不应局限于主观指标，也不应仅仅存在于公众心理评估之中。张锐昕认为公共服务质量特质属性，既包括固有属性，也包括赋予属性，因此选择公共服务质量评价内容还应当包括公共服务的目标责任、标准规范和价值负荷等，要从内部、消费者、外部三个维度进行综合考量[1]。周志忍则指出主观指标存在诸多局限，主客观指标应该实现合理平衡[5]。
2政府购买公共服务质量评价
20世纪70年代以来，政府购买公共服务形成一股席卷全球的政府治理创新的潮流，其目的在于实现政府职能的转变以及提升公共服务供给的质量。国内外对政府购买公共服务质量评价的研究较少，主要是对政府购买公共服务绩效进行研究。布朗（Brown）将购买公共服务的过程进行分解，包括可行性评价、执行合同、监督和评价承包者绩效[6]。纵观整个流程，评价在事先和事后均被布朗所强调。史密斯则将“评价”贯穿于合同外包的全过程中，对资金和绩效均进行测评[7]。综合来看，国外学者主要从管理学角度对政府购买公共服务绩效进行评价，基本点在于如何提升其供给效率。
国内学者对政府购买公共服务绩效评价的研究超越了单纯的技术和经济指标，在公共性方面进行了更为广阔的拓展。王春婷从国内外公共服务绩效的评价研究中提炼出政府购买服务的绩效测评维度，提出由政府成本、效率、社会公正度和公共满意度四个变量构成[8]。黄春蕾认为，政府购买公共服务绩效是公共服务绩效评价和公共政策绩效评价的结合[9]。徐家良认同黄春蕾的观点，进一步在合法性理论的分析框架下，从公共性、制度化和社会化的维度来评价政府购买绩效的合法性，从经济、效率和效果的维度来评价政府购买绩效的有效性[10]。国内学者的观点倾向于将政府购买公共服务绩效评价一分为二，一是作为公共政策应有的公共性，二是作为经济交易应有的经济性和效率性。
本文认为“政府购买公共服务质量”与“政府购买公共服务绩效”的内涵基本相同，只是前者既可以强调静态数据，也可包括动态作为，而后者更多指绩效。本研究之所以选择质量而非绩效一词，除却这一微观层面的原因外，更多的是从相关含义的一致性来考量，即本含义考察是从“公共服务质量评价”为逻辑起点展开的。 3政府购买居家养老服务质量评价
居家养老服务有广义和狭义之分，狭义上认为居家养老服务只是一种上门服务，而广义的居家养老服务则将这种服务的空间从家庭拓展至社区，本研究认同广义的居家养老服务概念。但许多研究者在探究居家养老服务质量评价体系中多笼统言之，而就现实情况而言，基层政府在购买居家养老服务的过程中模式各有不同，南京市鼓楼区和白下区居家养老服务中心的建设是将上门服务、临托、日托等服务融于一体，而西安市莲湖区如亲居家养老服务中心、苏州沧浪区虚拟养老院和大连沙河口区居家养老院则专门负责上门服务，成都市则是培育了许多社区日间照料中心。模式各异多是因地制宜的结果，孰優孰劣难以评判，而本研究评价体系的设计则主要关注政府购买上门服务的质量评价。
国内对政府购买居家养老服务评价的研究主要着眼于构建相应的绩效评价体系。包国宪提出从政府购买居家养老服务的效率和消费者感知服务质量的双元维度视角探讨了居家养老服务的测评方法，但其针对政府的评价仅仅包括效率指标而缺失了徐家良所指的合法性指标[10]，其针对服务机构的评价仅仅包括了主观满意度指标而忽略了客观指标[11]。吉鹏从经济性、效率性、及时性、效果性和公平性维度出发，设计了效率评价指标和满意度评价指标，但其将政府与服务机构的若干指标混合，而没有凸显各主体的指标侧重，且没有进行实证研究[12]。黄佳豪在对合肥市部分居家养老服务中心进行实地调研分析的基础上，从评价模式、评价主体、评价对象、评价指标以及评价程序和方法等方面给出了相关建议[13]。胡光景则将政府购买居家养老服务划分为服务形成、服务传送和服务接受三个阶段，并对每个阶段的评价指标进行了探讨[14]。这样划分虽然细致，但是由于指标体系的庞杂会增加政府的评价成本，而且一些指标也难以与现实一一对应。
综上所述，政府购买居家养老服务质量评价首先应明确所评价的居家养老服务机构的特征，其或是集多种服务于一身，或是专注于上门服务，或是表现为照料中心，根据不同对象特征设计不同类别的考评体系。其次，应结合有效性和合法性指标，其考察对象包括政府、服务机构以及公众，其中针对政府和服务机构的评价应以客观指标为主，而针对公众的评价则应以满意度测评这一主观指标为主。需要注意的是，在整个政府购买居家养老服务质量的评价指标中，要保证主客观指标之间的平衡，客观指标的数量应略大于主观指标。此外，近年来虽然有一些学者进行了相关绩效指标的探索，但也缺乏将其评价体系应用于具体案例的探讨，本文将对此做出尝试。
二、政府购买居家养老服务质量指标设计
构建质量指标评价体系的核心是选择一个综合的分析模型，而模型的构建则依赖于具体的综合分析法。比较流行的构建指标体系的方法有专家团评价法、数据包络分析法、计量经济分析模型等。考虑到政府购买居家养老服务质量评价涉及服务机构、政府以及公众三个方面，同时考虑到方法的实用性和可操作性，本文倾向于选择层次分析法。
1构建层次结构模型
构建层次结构模型是层次分析法的基础。根据前面的推论，要实现政府购买居家养老服务质量评价体系的科学搭建，需要从服务机构、政府参与以及客户感知三方面着手，且指标的选择要遵循定性与定量结合、客观与主观互补以及客观指标多于主观指标的原则。
2指标体系的构建及分析
在层次结构模型的基础上，将指标层进一步细化，得到如表1所示的具体评价指标体系。对服务机构和政府参与的测度均采用客观指标，采用现场观察、走访以及获取政府部门相关公开信息的方式取得
具体数据。其中，对服务机构的测评选择专业水平和信息公开两个方面；对政府参与的测量选择
公共性、制度化、投标情况三个维度；而对于客户感知的衡量，则采用问卷调查的方式对老年用户进行满意度调查。在政府购买居家养老服务的指标体系中，需要对以下几点着重作出说明。
（1）本指标体系针对的是政府购买单个居家养老服务中心的质量评价，是微观层面上的评价体系，而非着眼于一个区或市甚至整个省居家养老服务的评价。这一评价体系考察的是“政府购买居家养老服务”的整体质量，而不仅仅是服务机构所提供的“居家养老服务”质量，因而
政策内涵特征更强。其考评主体既可以是本级政府、上级政府，也可以是第三方主体，而公众意见已经纳入客户感知维度。通过考评，在反映服务质量的同时，将反映政府职能发挥情况，及与社会组织的“合作绩效”。
（2）基于当前我国政府购买居家养老服务的运行主体主要是区级基层政府，所以“政府参与”方面的评价以区级基层政府为单位。“政府参与”维度实际是作为居家养老服务质量的现实背景提出的，如果在整体层面上政府参与的积极性较低或参与方式不科学，从长远来看不利于任何一个居家养老服务中心的可持续发展。
（3）关于客户感知维度，每个下属维度的满意情况调查可采用定量研究，均分为非常满意、满意、不清楚、不满意和非常不满意五个级别，并采用百分比形式，即非常满意和满意的频数之和除以被调查总人数。也可采用质性研究法，进行深度访谈获取满意情况感知水平。
3评价指标权重的确定
当某指标层指标数少于3时，判断矩阵具有完全一致性，因此对C1、C2、C6、C7、D5等指标直接赋值（而不需要检验）。C1、C2对应B1指标层的权重为075和025，C6、C7对应B3指标层的权重为05和05。由于C2指标层只有D5一个指标，D5相对C2层的指标权重为1。
（1）构造判断矩阵。
设两个元素分别为i，j，参照1—9标度表可以设定相对权重值为aij，元素的数量若设为n，则可以构造出判断矩阵A=（aij）n×n。两两指标相对权重值的设定可以采用专家评定法，分别对服务机构、政府参与和客户感知三个维度的具体指标进行判定。
专家拟定的两两指标之间的权重如表2。 专家组选择多名研究养老问题的专业人员，按照1—9标度表进行权重相对值设定，经过“赋值-检验”的多次协定论证，直到通过一次性检验为止。
以A-B指标之间的权重对比和B2-C指标之间的权重对比为例，构造如下A-B和B2-C判断矩阵：
（2）权向量的求解。
以B2-C判断矩阵为例，进行权向量W的求解，具体求解方法如表3所示。
（3）一致性检验。以B2-C判断矩阵为例，进行一致性检验。
矩阵B2-C的最大特征根λ=ni=1（AW）inWi=30037，计算判断矩阵如下指标：
一致性指标CI=（λ-n）/（n-1）=00018，n=3时，隨机一致性指标RI=058
因此，一致性比率CR=CI/RI=00032<01，通过一致性检验，权向量W的值可以保留。对其他判断矩阵进行一致性检验，其CR值均小于01，说明此次指标体系的设定具有较好的一致性。
（4）确定各层指标的权重。
分别确定了各层级指标的相对权重之后，可以最终确定最低指标层对于目标层的相对指标（如表4所示）。以D6为例，其相对A层的指标权重应为02×06483×01095=00142。
三、案例评价：以西安市莲湖区如亲居家养老服务中心为例
2009年西安市莲湖区政府出台了《莲湖区居家养老服务工作实施方案》，其基本内容是区政府引入民办非企业巾帼诺伊家政服务公司，成立了如亲居家养老服务中心，实现方式是政府购买。从实质上看，二者之间是一种委托式的购买关系，并没有明显的市场竞争特点。区政府的政策诉求是更好地满足老年人的养老需求，而企业则是将公益性与市场性结合，通过参与准公益活动而更好地承担社会责任和开拓市场。到目前为止，如亲居家养老服务中心承担了莲湖区居家养老服务中的上门服务。表5是莲湖区购买如亲居家养老服务的具体补贴标准。
2016年，如亲居家养老服务中心服务的老年人1000人，每月护工平均数量约百人。
此外，莲湖区在许多社区设立了社区居家养老服务
示范站（街道办自主运营），其主要服务内容为日托服务、老年餐桌、医疗保健、法律维权和文体娱乐等。可见，上门服务作为区一级的购买服务，与居家养老服务站的服务供给是分别进行的。本次案例评价主要针对于居家养老上门服务，而社区居家养老服务示范站的质量测评不在本次研究范围之内。
由于护工的流动性问题，此处不计算全年的护工总量（包含存量和流量），只计算每个月的平均存量。，初级和中级护工的比例约为3∶1，没有高级护工。中心会对刚入职的护工进行为期15天左右的初级培训，转为初级护工；护理员满岗无投诉，做够三年以上经考核会成为中级护工。具体护理技能培训包括保洁技能、老人急救和手机打卡软件培训等，随着服务升级的要求，及时更新对相关护理人员的培训。护工级别都有相应的资格证书。2016年
如亲居家养老服务中心
服务老人大约900人，护工人均服务老人数量为11位。护工主要根据老年人的需求进行服务，个性化服务方面做得较好，比如有的护工会多陪老人外出，有的会多打扫卫生，都取决于老年人的具体实际要求。
信息公开C2：每个月的5号左右，会有专门的如亲工作人员入户进行满意度访谈，
访谈对象是老年人或他们的家人，
并将最新的政府政策告知老人。
公共性C3：如亲居家养老服务中心的人员虽经常对老年人的满意度进行回访，但政府工作人员却没有对老人进行随访，公众参与的监管环节存在漏洞。享受服务的老人约900人，而全区老年人在13万以上，服务覆盖率低。服务级别分6级，从最高级别300元依次递减到40元，
均等化程度尚可。
制度支持C4：市级政策文件方面，直接相关的是《西安市社区居家养服务建设和运营补助管理办法》，但财政支持最多只有一年10万元。区级方面有《关于加快发展老龄事业的意见》、《莲湖区居家养老服务工作实施方案》、《莲湖区高龄老人生活保健补贴发放暂行办法》等文件，但没有出台专门的考核实施办法，
因此区级层面的政策文件体系不够完整。居家养老服务的财政支持来源是上级
返还的区级公益福彩，2015年为2051972元，2016年为1846946元，财政支持年增长率为-10%。但2015年社会福利彩票公益金支出收入比为00871，2016年为00900，从比例上说却是增加的。
投标情况C5：2014年招标项目正式开始，2015年应标的企业有如亲居家养老服务中心、029公益服务组织、莲湖区脑潜力开发训练中心；2016年应标的企业有如亲居家养老服务中心和029公益服务组织，应标企业数量不多，且多为固定。竞标过程程序性较好（走访相关的社会组织获知），定价依据和情况在《莲湖区居家养老服务购买项目招标文件》中有具体说明。
可靠性C6和人性化C7方面，如亲居家养老服务中心表现十分出色。在对老人的访谈过程中，许多老人对家政服务人员称赞有加，而且一些工作人员与老人建立了很好的友谊。帮老人打扫卫生，陪老人聊天，帮老人购物以及陪同老人外出等项目均获得老年人较大程度的认可。而且，许多服务人员已经不顾及服务时间，只要老人呼叫，就会随时赶到。但是，在专业心理慰藉方面表现欠佳。
根据上述情况，对各项指标按照 “非常好，较好，一般，不太好和很不好”分别进行评价，其对应的分值为1，08，06，04和02。具体指标得分情况见表6。
将指标权重与对应的分值相乘，最后加总后即为总得分，为07798，转换为百分比为7798分，这一数值体现的是2016年政府购买如亲居家养老服务中心服务的质量状况。如果规定分值（60，70]为基本合格，（70，80]为合格，（80，90]为良好，（90，100]为优秀，则2016莲湖区政府购买居家养老服务质量处于合格状态。于具体维度方面，在服务机构和客户感知维度上表现较好。由于服务机构和客户感知维度是从客观和主观层面反映服务机构的服务质量，这说明服务机构充分赢得了多数享受服务的老年人的认可。特别是在可靠性维度上得到较高的分值，说明服务人员不仅专业性较强，而且志愿服务精神良好，能够以饱满的精神风貌与老年人进行良性互动。但在政府参与维度层面，莲湖区政府 的表现与预期有一定差距，分数难以提升的关键在于政府职能发挥有待改良。尤其
是在服务覆盖率、财政支持年增长率和竞标企业数量方面表现不佳，政府在公共性、制度支持和服务供给方式等方面都存在一定的问题，致使整体得分走低。这也说明居家养老服务的质量与政府职能存
在密切关系——无论是政府与社会组织的互动，或是政府对公民需求的回应，都是政府职能发挥的重要环节。
四、结论与展望
在对公共服务质量评价和政府购买公共服务质量评价考察的基础上，提出了政府购买居家养老服务质量评价的思考。一些学者虽然构建了政府购买居家养老服务的绩效评价指标，但是其忽视了公共
性和
合法性维度，使其沦为一种与企业绩效评价趋同的内涵。评价体系的构建因根据政府购买情形与服务机构特征进行适当调整，而不能笼统地提出针对所有购买模式的评价体系。运用层次分析法实现了包括服务
机构、政府和公众满意度在内的指标体系构建，并借助专家学者的建议进行了权重赋值。结果表明，客户感知这一主观指标相较客观指标虽然在数量上少于后者，但其权重较大。在案例应用中，表现为当前社会组织的行为绩效较好，赢得了老年人的认可，但存在政府维度方面表现不佳的因素。这说明在居家养老服务领域，政府购买居家养老服务质量提升的关键
在于政府有效发挥其职能，而特定社会组织的服务水平现阶段已经处在一个较高的层次。政府职能效用提升的重点则要从增加财政支出、扩大服务覆盖率、培育更多的居家养老服务企业等方面着手。
需要注意的是，
本研究的评价对象是单个居家养老服务点，而不是针对一个地区展开的“面”的评价。之所以这样设计的原因在于当前的政府购买居家养老服务发展还不够成熟，需要通过一个个典型的案例作为标杆来引导行业的发展。当政府购买居家养老服务进入一个相对成熟阶段时，可以再探讨针对一个地区政府购买居家养老服务质量的评价体系。
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[12]吉鹏.政府购买居家养老服务的绩效评价：实践探索与指标体系建构[J].理论与改革，2013（3）：104-107.
[13]黄佳豪.地方政府购买居家养老服务评价研究——以合肥市为例[J].理论与改革，2016（2）：98-101.
[14]胡光景.地方政府购买社区居家养老服务管理监督与质量评价研究[D].南京大学，2013：39-64.
[责任编辑武玉]
关键词：居家养老；政府购买；质量评价；层次分析
中图分类号：D6996文献标识码：A文章编号：1000-4149（2018）04-0012-09
DOI：103969/jissn1000-4149201804002
2016年3月出台的“国家十三五规划纲要”中明确指出“全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”。在养老服务体系建设上，我国政府的目标是建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，社区居家养老服务模式则是其中的重要一环。居家养老服务作为公共服务的一种，可以由政府直接生产或委托生产，在精简政府、提升效能、科学治理和顺应世界潮流的时代背景下，我国政府在居家养老服务的供给上选择了安排者和购买者角色，而非直接生产的角色。十多年来，政府购买居家养老服务更多地表现为地方政府结合地方实际进行各具特色的探索，实践较为突出的为南京鼓楼区、苏州沧浪区、宁波海曙区、上海静安区以及大连沙河口区等。
在政府购买居家养老服务中，政府与养老组织之间是一种契约关系：在竞争机制的作用下养老组织获得服务承包权，而在提供养老服务后得到政府的资金支付。在这一过程中，有许多变量在政府支付前是无法预知的。因此，委托社会力量提供公共养老服务并不会自然促使服务质量的提升，当安排者与生产者角色分离而前者无法对后者的服务作出科学评价时，生产者提供优质养老服务的动机便无法充分被激发。基于此，探究政府购买居家养老服务质量评价方法对于规范养老机构运行程序、提升其服务质量具有重要意义。
一、政府购买居家养老服务质量评价的含义
政府购买居家养老服务是政府通过购买的方式实现对一般公共服务的供给，是特定公共服务与特定服务供给方式的结合。因此，有必要在对公共服务质量评价以及政府购买公共服务质量评价的基础上，对政府购买居家养老服务质量评价进行探究。
1公共服务质量评价
公共服务质量得到关注兴起于西方国家公共部门质量管理运动之中，随着时间的演进，其主流含义不断更替，形式也从隐含概念转变为独立概念[1]。被学界广为引用和認同的是贝尔特米（Beltrani）对公共服务质量演变划分的考察，他将公共服务质量分为三个阶段：遵守规范和程序意义上的质量；有效性意义上的质量；顾客满意至上的质量[2]。西方学者对公共服务质量评价的研究多以模型构建为主，比较有代表性的有服务质量模型
（SERVQUAL）、美国顾客满意度指数模型（ACSI）、欧洲顾客满意度指数模型（ECSI）和平衡积分卡（BSC），以及PZB差距理论模型。国内学者借鉴国外的先进模型，在进行适当改造之后对国内公共服务质量进行了研究。张楚文构建了社区居民满意度CSI模型，在长沙岳麓区进行调研后，指出目前社区居民对改进居住环境的期望值不高，其背后原因是社区居民对社区服务质量的认知程度和接受能力偏低[3]。何华兵对ASCI模型进行了修改和调整，并着重探讨了人口统计学特征调查问卷和公民满意度量表[4]。
当前公共服务质量评价更多地着笔于公众满意度此类主观指标，但公共服务质量不应局限于主观指标，也不应仅仅存在于公众心理评估之中。张锐昕认为公共服务质量特质属性，既包括固有属性，也包括赋予属性，因此选择公共服务质量评价内容还应当包括公共服务的目标责任、标准规范和价值负荷等，要从内部、消费者、外部三个维度进行综合考量[1]。周志忍则指出主观指标存在诸多局限，主客观指标应该实现合理平衡[5]。
2政府购买公共服务质量评价
20世纪70年代以来，政府购买公共服务形成一股席卷全球的政府治理创新的潮流，其目的在于实现政府职能的转变以及提升公共服务供给的质量。国内外对政府购买公共服务质量评价的研究较少，主要是对政府购买公共服务绩效进行研究。布朗（Brown）将购买公共服务的过程进行分解，包括可行性评价、执行合同、监督和评价承包者绩效[6]。纵观整个流程，评价在事先和事后均被布朗所强调。史密斯则将“评价”贯穿于合同外包的全过程中，对资金和绩效均进行测评[7]。综合来看，国外学者主要从管理学角度对政府购买公共服务绩效进行评价，基本点在于如何提升其供给效率。
国内学者对政府购买公共服务绩效评价的研究超越了单纯的技术和经济指标，在公共性方面进行了更为广阔的拓展。王春婷从国内外公共服务绩效的评价研究中提炼出政府购买服务的绩效测评维度，提出由政府成本、效率、社会公正度和公共满意度四个变量构成[8]。黄春蕾认为，政府购买公共服务绩效是公共服务绩效评价和公共政策绩效评价的结合[9]。徐家良认同黄春蕾的观点，进一步在合法性理论的分析框架下，从公共性、制度化和社会化的维度来评价政府购买绩效的合法性，从经济、效率和效果的维度来评价政府购买绩效的有效性[10]。国内学者的观点倾向于将政府购买公共服务绩效评价一分为二，一是作为公共政策应有的公共性，二是作为经济交易应有的经济性和效率性。
本文认为“政府购买公共服务质量”与“政府购买公共服务绩效”的内涵基本相同，只是前者既可以强调静态数据，也可包括动态作为，而后者更多指绩效。本研究之所以选择质量而非绩效一词，除却这一微观层面的原因外，更多的是从相关含义的一致性来考量，即本含义考察是从“公共服务质量评价”为逻辑起点展开的。 3政府购买居家养老服务质量评价
居家养老服务有广义和狭义之分，狭义上认为居家养老服务只是一种上门服务，而广义的居家养老服务则将这种服务的空间从家庭拓展至社区，本研究认同广义的居家养老服务概念。但许多研究者在探究居家养老服务质量评价体系中多笼统言之，而就现实情况而言，基层政府在购买居家养老服务的过程中模式各有不同，南京市鼓楼区和白下区居家养老服务中心的建设是将上门服务、临托、日托等服务融于一体，而西安市莲湖区如亲居家养老服务中心、苏州沧浪区虚拟养老院和大连沙河口区居家养老院则专门负责上门服务，成都市则是培育了许多社区日间照料中心。模式各异多是因地制宜的结果，孰優孰劣难以评判，而本研究评价体系的设计则主要关注政府购买上门服务的质量评价。
国内对政府购买居家养老服务评价的研究主要着眼于构建相应的绩效评价体系。包国宪提出从政府购买居家养老服务的效率和消费者感知服务质量的双元维度视角探讨了居家养老服务的测评方法，但其针对政府的评价仅仅包括效率指标而缺失了徐家良所指的合法性指标[10]，其针对服务机构的评价仅仅包括了主观满意度指标而忽略了客观指标[11]。吉鹏从经济性、效率性、及时性、效果性和公平性维度出发，设计了效率评价指标和满意度评价指标，但其将政府与服务机构的若干指标混合，而没有凸显各主体的指标侧重，且没有进行实证研究[12]。黄佳豪在对合肥市部分居家养老服务中心进行实地调研分析的基础上，从评价模式、评价主体、评价对象、评价指标以及评价程序和方法等方面给出了相关建议[13]。胡光景则将政府购买居家养老服务划分为服务形成、服务传送和服务接受三个阶段，并对每个阶段的评价指标进行了探讨[14]。这样划分虽然细致，但是由于指标体系的庞杂会增加政府的评价成本，而且一些指标也难以与现实一一对应。
综上所述，政府购买居家养老服务质量评价首先应明确所评价的居家养老服务机构的特征，其或是集多种服务于一身，或是专注于上门服务，或是表现为照料中心，根据不同对象特征设计不同类别的考评体系。其次，应结合有效性和合法性指标，其考察对象包括政府、服务机构以及公众，其中针对政府和服务机构的评价应以客观指标为主，而针对公众的评价则应以满意度测评这一主观指标为主。需要注意的是，在整个政府购买居家养老服务质量的评价指标中，要保证主客观指标之间的平衡，客观指标的数量应略大于主观指标。此外，近年来虽然有一些学者进行了相关绩效指标的探索，但也缺乏将其评价体系应用于具体案例的探讨，本文将对此做出尝试。
二、政府购买居家养老服务质量指标设计
构建质量指标评价体系的核心是选择一个综合的分析模型，而模型的构建则依赖于具体的综合分析法。比较流行的构建指标体系的方法有专家团评价法、数据包络分析法、计量经济分析模型等。考虑到政府购买居家养老服务质量评价涉及服务机构、政府以及公众三个方面，同时考虑到方法的实用性和可操作性，本文倾向于选择层次分析法。
1构建层次结构模型
构建层次结构模型是层次分析法的基础。根据前面的推论，要实现政府购买居家养老服务质量评价体系的科学搭建，需要从服务机构、政府参与以及客户感知三方面着手，且指标的选择要遵循定性与定量结合、客观与主观互补以及客观指标多于主观指标的原则。
2指标体系的构建及分析
在层次结构模型的基础上，将指标层进一步细化，得到如表1所示的具体评价指标体系。对服务机构和政府参与的测度均采用客观指标，采用现场观察、走访以及获取政府部门相关公开信息的方式取得
具体数据。其中，对服务机构的测评选择专业水平和信息公开两个方面；对政府参与的测量选择
公共性、制度化、投标情况三个维度；而对于客户感知的衡量，则采用问卷调查的方式对老年用户进行满意度调查。在政府购买居家养老服务的指标体系中，需要对以下几点着重作出说明。
（1）本指标体系针对的是政府购买单个居家养老服务中心的质量评价，是微观层面上的评价体系，而非着眼于一个区或市甚至整个省居家养老服务的评价。这一评价体系考察的是“政府购买居家养老服务”的整体质量，而不仅仅是服务机构所提供的“居家养老服务”质量，因而
政策内涵特征更强。其考评主体既可以是本级政府、上级政府，也可以是第三方主体，而公众意见已经纳入客户感知维度。通过考评，在反映服务质量的同时，将反映政府职能发挥情况，及与社会组织的“合作绩效”。
（2）基于当前我国政府购买居家养老服务的运行主体主要是区级基层政府，所以“政府参与”方面的评价以区级基层政府为单位。“政府参与”维度实际是作为居家养老服务质量的现实背景提出的，如果在整体层面上政府参与的积极性较低或参与方式不科学，从长远来看不利于任何一个居家养老服务中心的可持续发展。
（3）关于客户感知维度，每个下属维度的满意情况调查可采用定量研究，均分为非常满意、满意、不清楚、不满意和非常不满意五个级别，并采用百分比形式，即非常满意和满意的频数之和除以被调查总人数。也可采用质性研究法，进行深度访谈获取满意情况感知水平。
3评价指标权重的确定
当某指标层指标数少于3时，判断矩阵具有完全一致性，因此对C1、C2、C6、C7、D5等指标直接赋值（而不需要检验）。C1、C2对应B1指标层的权重为075和025，C6、C7对应B3指标层的权重为05和05。由于C2指标层只有D5一个指标，D5相对C2层的指标权重为1。
（1）构造判断矩阵。
设两个元素分别为i，j，参照1—9标度表可以设定相对权重值为aij，元素的数量若设为n，则可以构造出判断矩阵A=（aij）n×n。两两指标相对权重值的设定可以采用专家评定法，分别对服务机构、政府参与和客户感知三个维度的具体指标进行判定。
专家拟定的两两指标之间的权重如表2。 专家组选择多名研究养老问题的专业人员，按照1—9标度表进行权重相对值设定，经过“赋值-检验”的多次协定论证，直到通过一次性检验为止。
以A-B指标之间的权重对比和B2-C指标之间的权重对比为例，构造如下A-B和B2-C判断矩阵：
（2）权向量的求解。
以B2-C判断矩阵为例，进行权向量W的求解，具体求解方法如表3所示。
（3）一致性检验。以B2-C判断矩阵为例，进行一致性检验。
矩阵B2-C的最大特征根λ=ni=1（AW）inWi=30037，计算判断矩阵如下指标：
一致性指标CI=（λ-n）/（n-1）=00018，n=3时，隨机一致性指标RI=058
因此，一致性比率CR=CI/RI=00032<01，通过一致性检验，权向量W的值可以保留。对其他判断矩阵进行一致性检验，其CR值均小于01，说明此次指标体系的设定具有较好的一致性。
（4）确定各层指标的权重。
分别确定了各层级指标的相对权重之后，可以最终确定最低指标层对于目标层的相对指标（如表4所示）。以D6为例，其相对A层的指标权重应为02×06483×01095=00142。
三、案例评价：以西安市莲湖区如亲居家养老服务中心为例
2009年西安市莲湖区政府出台了《莲湖区居家养老服务工作实施方案》，其基本内容是区政府引入民办非企业巾帼诺伊家政服务公司，成立了如亲居家养老服务中心，实现方式是政府购买。从实质上看，二者之间是一种委托式的购买关系，并没有明显的市场竞争特点。区政府的政策诉求是更好地满足老年人的养老需求，而企业则是将公益性与市场性结合，通过参与准公益活动而更好地承担社会责任和开拓市场。到目前为止，如亲居家养老服务中心承担了莲湖区居家养老服务中的上门服务。表5是莲湖区购买如亲居家养老服务的具体补贴标准。
2016年，如亲居家养老服务中心服务的老年人1000人，每月护工平均数量约百人。
此外，莲湖区在许多社区设立了社区居家养老服务
示范站（街道办自主运营），其主要服务内容为日托服务、老年餐桌、医疗保健、法律维权和文体娱乐等。可见，上门服务作为区一级的购买服务，与居家养老服务站的服务供给是分别进行的。本次案例评价主要针对于居家养老上门服务，而社区居家养老服务示范站的质量测评不在本次研究范围之内。
由于护工的流动性问题，此处不计算全年的护工总量（包含存量和流量），只计算每个月的平均存量。，初级和中级护工的比例约为3∶1，没有高级护工。中心会对刚入职的护工进行为期15天左右的初级培训，转为初级护工；护理员满岗无投诉，做够三年以上经考核会成为中级护工。具体护理技能培训包括保洁技能、老人急救和手机打卡软件培训等，随着服务升级的要求，及时更新对相关护理人员的培训。护工级别都有相应的资格证书。2016年
如亲居家养老服务中心
服务老人大约900人，护工人均服务老人数量为11位。护工主要根据老年人的需求进行服务，个性化服务方面做得较好，比如有的护工会多陪老人外出，有的会多打扫卫生，都取决于老年人的具体实际要求。
信息公开C2：每个月的5号左右，会有专门的如亲工作人员入户进行满意度访谈，
访谈对象是老年人或他们的家人，
并将最新的政府政策告知老人。
公共性C3：如亲居家养老服务中心的人员虽经常对老年人的满意度进行回访，但政府工作人员却没有对老人进行随访，公众参与的监管环节存在漏洞。享受服务的老人约900人，而全区老年人在13万以上，服务覆盖率低。服务级别分6级，从最高级别300元依次递减到40元，
均等化程度尚可。
制度支持C4：市级政策文件方面，直接相关的是《西安市社区居家养服务建设和运营补助管理办法》，但财政支持最多只有一年10万元。区级方面有《关于加快发展老龄事业的意见》、《莲湖区居家养老服务工作实施方案》、《莲湖区高龄老人生活保健补贴发放暂行办法》等文件，但没有出台专门的考核实施办法，
因此区级层面的政策文件体系不够完整。居家养老服务的财政支持来源是上级
返还的区级公益福彩，2015年为2051972元，2016年为1846946元，财政支持年增长率为-10%。但2015年社会福利彩票公益金支出收入比为00871，2016年为00900，从比例上说却是增加的。
投标情况C5：2014年招标项目正式开始，2015年应标的企业有如亲居家养老服务中心、029公益服务组织、莲湖区脑潜力开发训练中心；2016年应标的企业有如亲居家养老服务中心和029公益服务组织，应标企业数量不多，且多为固定。竞标过程程序性较好（走访相关的社会组织获知），定价依据和情况在《莲湖区居家养老服务购买项目招标文件》中有具体说明。
可靠性C6和人性化C7方面，如亲居家养老服务中心表现十分出色。在对老人的访谈过程中，许多老人对家政服务人员称赞有加，而且一些工作人员与老人建立了很好的友谊。帮老人打扫卫生，陪老人聊天，帮老人购物以及陪同老人外出等项目均获得老年人较大程度的认可。而且，许多服务人员已经不顾及服务时间，只要老人呼叫，就会随时赶到。但是，在专业心理慰藉方面表现欠佳。
根据上述情况，对各项指标按照 “非常好，较好，一般，不太好和很不好”分别进行评价，其对应的分值为1，08，06，04和02。具体指标得分情况见表6。
将指标权重与对应的分值相乘，最后加总后即为总得分，为07798，转换为百分比为7798分，这一数值体现的是2016年政府购买如亲居家养老服务中心服务的质量状况。如果规定分值（60，70]为基本合格，（70，80]为合格，（80，90]为良好，（90，100]为优秀，则2016莲湖区政府购买居家养老服务质量处于合格状态。于具体维度方面，在服务机构和客户感知维度上表现较好。由于服务机构和客户感知维度是从客观和主观层面反映服务机构的服务质量，这说明服务机构充分赢得了多数享受服务的老年人的认可。特别是在可靠性维度上得到较高的分值，说明服务人员不仅专业性较强，而且志愿服务精神良好，能够以饱满的精神风貌与老年人进行良性互动。但在政府参与维度层面，莲湖区政府 的表现与预期有一定差距，分数难以提升的关键在于政府职能发挥有待改良。尤其
是在服务覆盖率、财政支持年增长率和竞标企业数量方面表现不佳，政府在公共性、制度支持和服务供给方式等方面都存在一定的问题，致使整体得分走低。这也说明居家养老服务的质量与政府职能存
在密切关系——无论是政府与社会组织的互动，或是政府对公民需求的回应，都是政府职能发挥的重要环节。
四、结论与展望
在对公共服务质量评价和政府购买公共服务质量评价考察的基础上，提出了政府购买居家养老服务质量评价的思考。一些学者虽然构建了政府购买居家养老服务的绩效评价指标，但是其忽视了公共
性和
合法性维度，使其沦为一种与企业绩效评价趋同的内涵。评价体系的构建因根据政府购买情形与服务机构特征进行适当调整，而不能笼统地提出针对所有购买模式的评价体系。运用层次分析法实现了包括服务
机构、政府和公众满意度在内的指标体系构建，并借助专家学者的建议进行了权重赋值。结果表明，客户感知这一主观指标相较客观指标虽然在数量上少于后者，但其权重较大。在案例应用中，表现为当前社会组织的行为绩效较好，赢得了老年人的认可，但存在政府维度方面表现不佳的因素。这说明在居家养老服务领域，政府购买居家养老服务质量提升的关键
在于政府有效发挥其职能，而特定社会组织的服务水平现阶段已经处在一个较高的层次。政府职能效用提升的重点则要从增加财政支出、扩大服务覆盖率、培育更多的居家养老服务企业等方面着手。
需要注意的是，
本研究的评价对象是单个居家养老服务点，而不是针对一个地区展开的“面”的评价。之所以这样设计的原因在于当前的政府购买居家养老服务发展还不够成熟，需要通过一个个典型的案例作为标杆来引导行业的发展。当政府购买居家养老服务进入一个相对成熟阶段时，可以再探讨针对一个地区政府购买居家养老服务质量的评价体系。
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[责任编辑武玉]