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北宋元丰改制以前，宋廷以“中书门下”作为宰相机构，即中央政府，主管全国的民政事务，与主管军政的枢密院，号称“二府”。“中书门下”以同平章事和参知政事为正副长官，在国家政务决策与运作中发挥了重要作用。随着宋朝政令颁行制度的建立与不断规范，中书宰辅的权力得到制约，然而，由于宰辅员任、个性、工作态度及与皇帝亲疏关系的不同，某些宰辅不断突破制度约束，在制敕文书的起草、颁降过程中试图掌握主动权，并直接运用堂帖、札子等处理政务，以此扩充中书宰辅的权力及影响。这些因素决定了政令运行的实际曲线。