客运本无“城”“乡”之分,但多年城乡二元管理体制和政策,使之“被分割”,客观上形成了城市客运和班线客运不同的组织体系和运营模式,并导致城乡道路客运之间发展的不协调、不衔接,不利于基本公共服务均等化和资源的集约利用。
　　目前,全国主要形成了“以交通部门为主”模式和“一城一交”模式。“以交通部门为主”模式典型的有沈阳、苏州等,交通主管部门对道路运输、城市公交、市域范围内的出租车实行统一管理。“一城一交”模式典型的有北京、深圳等,交通主管部门对全市各种方式和形态的交通运输实施一体化管理。
　　
　　“两元体制”困难重重
　　
　　国内城市公交几十年来发展落后的局面没有根本改变,城市公交总体服务水平不高,不能满足城镇化加速和居民生活水平提高的要求,“行车慢、停车难、等车长、乘车挤”的问题仍不同程度存在。
　　目前,全国主要城市公交车辆停车场地不足,公交比较发达的北京市仍有近1/3的公交车辆停放在马路边;武汉市公交场站面积缺口104.77万平方米,50%的车辆无固定场站停放;广州公交首末站缺口约为60%。
　　公交专用道规模不足,设置不合理,是制约公交服务水平提高的重要因素。深圳是我国最早进行公交专用道建设的城市之一,截至目前,公交专用道规模依然偏小,总长度仅占到公交线网长度的6%,且未形成网络,另一方面,公交专用道受社会车辆干扰严重,路权保障不足,严重影响了其功能发挥。
　　城市公交行业经济效益普遍较差,绝大部分企业亏损经营,企业负担较重,负债率较高。丹东公交公司、葫芦岛公交公司经营负债率甚至高达182%和225%。据了解,兰州、定西、天水三市的公交企业职工年平均收入均低于当地职工平均收入约3000元左右。
　　而外资和民营资本进入城市公交行业在一定程度上有力促进了我国城市公交的发展。但是以外资为主流的多种经济成分并存,导致公交行业的公益性地位难以全面体现,其对公交行业的不利影响也逐渐开始显现。受资本逐利性特征的影响,合资企业或民营企业多忽视对公交企业的安全管理和长效资金投入,忽视对公交职工的关心和利益的保护,导致企业经营管理不规范、公交车辆及设施设备失修、服务质量低下、公交职工消极怠工和流失等问题严重。
　　而农村客运除了面临与城市公交相似的尴尬外,显然处于更艰苦的局面,不能满足基本公共服务均等化和新农村建设的要求。
　　虽然许多地区对农村客运进行了公司化改造,但是由于企业经营机制转变进展缓慢,公司内部仍以挂靠、承包、租赁等方式经营为主,绝大部分仍为“一车一主”家庭式经营,经营行为不规范,运输效率不高、效益低下和服务质量较差等问题仍将长期存在。经营主体不按照核定区域、线路经营、超载等违规行为也普遍存在;特别是部分地区有大量摩托车、农用车、报废车等非法社会车辆充斥农村客运市场。
　　如今,农村客运大多采取“定点、定时、定班、定线”的运行方式,运行模式单一,经营线路分布也是“线型”或“树形”,很少是“网络型”区域化经营。
　　联手共进是大势所趋,但目前仍是困难重重,城市公交拓展和延伸线路过程中,客观上与该线路上农村客运班线形成竞争局面。城市公交下乡对该线路上的农村班线经营者造成很大冲击,由此全国各地频繁产生农村客运经营者抵制公交车下乡,甚至拦车、斗殴的现象,严重影响行车安全和群众出行。
　　究其原因主要是,城乡客运的政策基点不一致,跨部门协调和实施机制缺失,“公交优先”被约定俗成为城市公共交通优先,尚没有明确涵盖其他范围。由于交通运输部门在城市总体规划中的参与和话语权不够,城市综合交通体系规划没有完全纳入到法定的城市总体规划之中,有的城市甚至没有编制城市综合交通体系规划,也往往容易造成客运线网规划、场站布局规划与城市基础设施规划不同步、不衔接。
　　
　　所有制结构偏向国有化
　　
　　随着国家“公交优先”理念的确立以及推进“公交优先”的战略举措逐渐清晰,各级地方政府纷纷树立“公交优先”发展理念,构建“城市公交优先”体系,制定了落实公交优先发展战略的实施方案以及各项优先保障措施。省级层面,北京、江苏、重庆、湖北等全国多个省市制定了优先发展公共交通的相关意见。
　　城市公交的未来随着政策调整,逐渐改变为以国有化为主导,合理配置公共资源,部分城市如广州、深圳、大连等积极探索对区域内公交资源进行整合重组。广州市将民营、外资等10多家公交企业重组为3大企业集团,初步形成了国有企业控股的所有制结构;深圳市实施公交特许经营改革,将全市38家公交企业,按区域分别整合成3大公交集团,加快建立“快速、干线、支线”三层次公交服务网络模式,提高了公交线网运行效率和服务质量。
　　在历史发展过程中,多省相继出台农村客运发展意见和规划。各级地方政府出台了许多促进农村客运发展的专项意见,典型如江苏、重庆、贵州、广东、河南等。
　　各级交通部门将农村客运场站投入作为推动农村客运发展的重要内容,在不断加快农村公路建设的同时,多方筹资加大农村客运场站的建设投入力度。为解决部分地区农村居民出行难问题,各地都把发展农村客运作为改善民生的重要举措。大力培育农村客运市场,推进公司化经营,实现农村客运企业的规模化、集约化发展是促进农村客运发展的重要内容。
　　而针对必须破除的两元体制,国家的政策趋向也逐渐明朗,随着城镇化进程加快,城市范围不断扩大,通过城市公交新辟、延伸线路及绕道等方式,逐步实现城市公交覆盖市区及周边区县,主要服务于城市郊区居民的公交出行以及远郊区县、重点镇与市区间的通勤。北京市“9”字头市郊公交,与市内公交在运营主体、票价优惠、扶持政策等方面完全一致,且不断扩大覆盖范围,基本实现了城乡客运服务的均等化。
　　在长三角、珠三角、京津冀等高度城镇化区域,城镇发展连绵成片或成带,城乡和区域之间的界限不再明显,区域一体化趋势显著。这种城市建成区与农村界限日益模糊以及城市之间日益融合的趋势,使得原有的城乡间、城际间运输需求呈现出城市公共交通的需求特征。这些地区结合区域和城乡一体化进程,积极探索跨地市的公交运营模式,取得了初步成效。