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摘要 土地经营权流转是事关农民切身利益，保障国家有限土地资源充分利用，增加国民财富的重要内容。目前我国农村土地经营权流转还存在法制不完善、基层服务能力弱、农民土地流转意愿不强、流转程序比较混乱、农村农业基础设施落后等问题，特别是西部地区。通过实证方法分析西部土地经营权流转存在问题及其产生原因，并从法治角度提出构建新农村土地经营权流转法制体系、完善司法救济制度、完善农民社会保障制度、健全土地流转模式、健全新农村基础设施建设机制等对策。
关键词 西部农村土地;经营权流转;法治体系
中图分类号 D 922.3 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）18-0252-03
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.18.062
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Study on the Rule of Law of the Transfer of Rural Land Management Right in Western China
CHEN Xi-lan1，CHEN Shu-xiang2 （1.International Business School， Chongqing University of Finance and Economics， Chongqing 401320;2.School of Economics， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067）
Abstract The transfer of land management right is an important part of guaranteeing the full utilization of the limited land resources and increasing the national wealth. At present， there are still some problems in the transfer of rural land management right in China， such as imperfect legal system， weak grass-roots service ability， weak willingness of farmers to transfer land， chaotic transfer procedures， and backward rural agricultural infrastructure， especially in the western region. Through empirical method， this paper analyzes the land circulation problems and their causes， and puts forward countermeasures from the angle of the rule of law to build new rural land management rights transfer legal system， perfect judicial relief system， perfect rural social security system，perfect land circulation mode， and improve the mechanism of the new rural infrastructure construction.
Key words Western rural land;Transfer of management rights;The rule of law system
作者简介 陈玺岚（1992—），女，重庆人，硕士，助教，从事民商法、农业法研究。*通信作者，教授，从事产业经济、农村经济研究。
收稿日期 2021-04-27
“三农”问题是我国打赢农村脱貧攻坚战，实现两个百年奋斗目标全面建成小康社会的关键所在，农村土地经营权流转是实施乡村振兴战略的主要抓手。党的十八大以来，政府发布了一系列农村土地改革政策，并修改了相关法律。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中强调“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”[1-3]。2018年《农村土地承包法》修订，2019年1月1 日起正式实施[4]。新修订的《农村土地承包法》最大亮点在于将农村土地承包经营权分离成农村土地承包权和农村土地经营权，与农村土地所有权构成“三权分置”，该转变为土地经营权流转提供了理论基础。但随着农村经济快速发展和变革，近年来因为土地流转而产生的纠纷呈现出日益增长的趋势，按照中国裁判文书网数据，2014年全国因土地流转而引发判例有2 730件，2016年有6 364件，2018年有7 266件[5]。该研究分析了西部农村土地流转过程中存在的问题及原因，并从法治角度提出发展对策。
1 西部农村土地经营权流转存在的问题
1.1 法律可操作性较弱
由于我国目前关于农村土地流转还没有一套完整的法律法规，实践中处理纠纷时大都采用《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等，但这些法律对流转中的权利义务只作了原则性规定，对流转过程中比较复杂问题的解决及纠纷的化解的可操作性比较弱。此外，法律本身的局限性和政策法律化的长期性使得农村土地流转问题的法律与政策规范不尽相同的矛盾凸显，平衡法的滞后性与政策的频繁调整是梳理解决好农村土地流转问题的关键。 1.2 基础服务能力弱
农村土地流转政策宣讲、信息沟通以及合同签订等服务以前都是由乡镇机构专门人员负责。随着前些年乡镇机构中农经干部编制的取消，土地流转工作现在服务效率不高，工作比较无序，严重影响了土地经营权流转的正常进行。
1.3 农民土地流转意识不强 土地流转主体是广大农民，只有农民真心积极响应，土地流转才会顺利持续进行。目前大多数农民由于多方面原因，在城市较难找到一份长期稳定满意的工作，加之受户籍制度影响，他们在城市社会福利方面远不如城市居民。出于对未来生活的考虑，大部分农民认为未来可能还是要回到农村，因此将土地当作“压箱宝”，希望年迈回乡后可以回归田园生活而不愿将手中土地流转出去。
1.4 土地流转程序不规范
1.4.1 流转没有签订合同。农民自行流转土地较多，一般都没有签订正式合同，只是口头协议，认为签不签合同不会有问题。但是遇特殊情况，如外出多年没回家，等回家要收回时可能会遇到受让方不退回而产生纠纷问题。
1.4.2 流转合同不规范。有的农民签订了正式土地流转合同，但不按统一的范本签，比较随意，且对流转价格、流转时间设置不合理，易发生流转合同违约纠纷[6]。
1.5 土地价格评估机制不完善
土地价格受位置、土质、市场供求等因素影响。其流转价格直接关系到各方利益，应该主要通过服务机构组织专家评估，或通过市场竞争形成。但目前多数价格确定比较随意，缺乏信息一方甚至是纯粹的价格接受者，因此，土地评估工作的不完善，价格形成的不科学不公平，不利于土地入股、土地流转市场的健康发展[7]。
1.6 流转地非粮化、非农化较多
从全国已流转土地用途看，受让方用于发展果蔬、茶叶、养殖等经济作物的较多，种植水稻、小麦、玉米等粮食作物的较少。因粮食产量和价格都不高，即使有政府价格补贴，大家种植积极性也不高。对于适宜粮食种植的地方，法律应规定不能改变土地用途。
1.7 土地利用不合理，土壤污染严重
一些经营者为追求短期利益，抢时间、赶季节，盲目过量施肥施药。滥施肥滥用药，土壤结构破坏严重，大量板化，使产量越来越低。
1.8 农业发展资金严重不足
资金不足是农业发展的瓶颈，大多金融机构对土地经营预期收益放贷顾虑较多，对土地抵押贷款不积极，找各种理由拒绝的较多。
2 西部农村土地经营权流转存在问题原因
2.1 土地流转过程中法制不健全
目前我国农村土地流转过程中还存在较多表述模糊、规定不科学且缺乏可操作性的法律规范。如土地经营者每单位面积应该给承包者多少费用比较合适;国家补贴发放给承包者还是经营者，各自比例多少且是耕种前发还是耕种后发;由谁发，怎么发，谁监督，怎么监督;对集体外主体来经营还需发包人同意，这给对当地情况本来就不熟悉的外乡人增加了可进入的门槛，这对外地竞争者不公平。这一系列问题文件都没有细化，导致流转风险和纠纷不断，严重影响土地流转的正常进行。
2.2 对农民及基层组织不积极参与土地流转行为缺乏管控机制 国家对农民及基層组织不积极参与土地流转行为缺乏管控机制。土地是公有财产，在农村属集体所有，资源短缺有限，应积极有效利用。由于受几千年形成的“土地是农民命根子”的思想影响，较多农民土地流转意识不强，自己不愿种也不愿流转给别人种，导致土地荒芜。并且土地撂荒对农民自己也没多大损失，政府也不会追究责任。由于无必须耕种压力，导致一些地方特别是西部山地丘陵土地撂荒有扩大趋势，有的可耕地已撂荒十多年已杂草丛生。此外，基层组织管理工作也不很到位。在土地流转过程中，有的村干部没有按照土地流转制度办事，缺乏法律意识，甚至凭借个人权威、个人喜好、个人利益开展工作，没有充分尊重农户意愿和民主原则，也是导致土地流转没成功或纠纷产生的原因。
2.3 农民法律意识不很强
由于受文化程度和宣传不到位影响，较多农民对土地撂荒的危害性，土地经营权流转的必要性、规范性、事后监督耕种重要性认识不足，可能使流转过程不畅，甚至出现一些法律纠纷。较多农民没有签订土地流转书面协议意识，多以口头协议方式，偶尔会找熟知的中间人佐证，从而导致产生纠纷后失去法律保护的问题。
2.4 农业基础设施落后
西部农村不少地方是丘陵、山地、沙漠等，自然条件和生产条件相对较差，虽政府下大力进行过整治改造，但未改造地区仍居多。较差环境条件使农业产值和收入都比较低，致使一些农民主动弃耕。
3 西部农村土地经营权流转法治对策
3.1 构建农村土地经营权流转法治体系 制度的执行必须依靠法律保障，农村土地流转涉及多方主体，必须建立科学完善的法制体系，以使各方利益受到保护，行为受到监督，纠纷得到化解。目前应注重以下内容。
3.1.1 完善土地经营权流转法制。要深入调研我国现行土地流转过程中具体困境及纠纷的共通性，出台一套符合农村现状、可操作性强的法律法规，为农村土地流转助力。如经营权流转无论是集体内还是集体外受让人都应变发包人同意制度为备案制度[8]。鼓励社会上愿意的机构及公民都积极参与到土地流转的竞争中，实行缴纳保证金制度即可。
3.1.2 加大对土地撂荒行为的管控。
（1）通过政策法规的大力宣传，提高人们对撂荒危害性及流转必要性的认识。土地不是私有财产，是一种不可再生的公有社会资源，任何人都无权浪费，都不能无偿地长期占有。土地撂荒已经对社会资源造成了不可估量的浪费损失，严格意义讲已经触犯了法律。如果撂荒持续下去，我国14亿人将口粮难保。政府应采取一些措施，引导农民积极耕种或积极流转土地，主动承担责任，提高农民对土地撂荒危害、对经营权流转重要性的认识。
（2）出台促进土地流转的法律法规。禁止农民私自撂荒土地，对已经撂荒的土地，政府应该鼓励农民重新耕种。对显性撂荒2年及以上的应无偿收回，且取消一定期限如2年再承包资格。对于没严格按照土地用途流转行为，有关监督部门要严肃查处，如中止合同和罚款等，避免土地变为他用。 （3）完善补贴配套制度。农业补贴可依据产出产值情况事后量化进行，避免圈地后坐收政府补贴的寻租行为。创造价值越大，补贴就越多，不搞“一刀切”，鼓励多种粮，多养猪，多种养需要大量进口的农副产品，且可加大补贴力度。补贴资金由专门机构直接发到经营者手中，并实行公示制。建议补贴资金向经营者倾斜，谁耕养谁受益多，机会均等。
3.1.3 健全土地流转服务管理机制。
（1）设立管理机构及人员。县及乡镇应设立专门机构及服务人员，定编定岗定员，落实工作责任，依法引导、规范流转行为。组织做好政策宣讲、合同签订、登记变更备案、台账和档案管理等工作。
（2）建立农村土地流转交易平台。政府要结合当地特色，建立土地流转交易平台，设立县土地流转服务中心，组织协调跨乡镇村的大宗土地流转工作，进行土地价格评估、信息发布及流转过程监管等工作。
3.2 完善司法救济制度 司法救济是现代社会文明的标志和宪法法律赋予每一位公民的权利。在农村土地流转纠纷中，农户很少选择司法途径维护自身权益，使司法救济制度未充分发挥效用。解决此类现象需从以下方面着手：①基层政府应当加大法制意识宣传，从思想層面消除农户对诉讼的防范心理;
②降低诉讼成本和提高司法援助比例是完善司法救济的关键所在;
③充分利用好乡镇社区人民调解制度及社会专业人士力量，以法律为准绳，情理结合，使得纠纷在现有资源及救济制度下以最佳方案加以解决[9]。
3.3 完善农民社会保障制度
农村“靠天吃饭”的微薄收入和不完善的社会保障制度是造成大量农民离开家乡外出务工的主要原因。城乡二元结构形成了不同的城乡居民社会保障体系。农村土地不仅具有生产功能，而且在很大程度上具有社会保障功能。所以只有通过不断提升新型农村医保水平，完善农民养老保险制度，扩大居民最低生活保障范围，加快户籍制度改革，不断拓宽农民就业渠道等方式，切实提高农民生活质量，才能使广大农民更有底气积极投身于土地流转改革中。目前，政府实施的人口300万以下城市落户无门槛限制，租房与购房家庭小孩读书享受同等待遇等政策，为城乡一体化发展，城市化进程的加速以及农村土地经营权流转创造了条件。
3.4 健全土地流转模式
农村土地流转目的在于将碎片化的土地集中起来进行规模化经营，在于将农业基础设施落后而撂荒多年的土地进行再经营，目前土地经营权流转可采取以下模式。
3.4.1 鼓励成立多种形式的合作社。
农民可以通过转包、出租、入股等方式实现土地流转，企业可将土地尽量集中在规定范围内实行规模化经营，可吸收当地农户土地入股等方式，成立各种农副土特产品的农村合作社、农民合作组织。农民专业合作社的参与性、开放性以及各方身份的平等性，容易获得农民相信和支持，可以降低合同执行、监督成本。
3.4.2 建议土地受让方范围扩大到他乡个人。2018年修订的《农村土地承包法》，农地承包经营权的受让方要求具有农业经营能力或者资质。“能力”方面很难事前衡量，“资质”方面建议他乡的企业和城乡居民个人均可参与，只要先缴纳有关费用即可。特别是不便机械化作业，几乎没有企业问津的撂荒地，更应鼓励个人投资者经营。
（1）鼓励农民工回乡或到他乡创业。农民工回乡或他乡创业有较多优势，能吃苦，有一定的农业生产经验，可利用外出务工学到的先进技术及积累的资金优势，结合当地农业特点，发展一些特色农业，引领当地群众生产经营，可减缓或杜绝愈演愈剧的撂荒趋势。
（2）鼓励大学生到农村创业。我国每年有几百万大学生毕业，2021年就达909万人。每年暂时未就业加上往年毕业又再择业大学生人数，队伍庞大。政府可采取支持政策，鼓励大学生下乡创业，投入到农村的一二三产业中发展。农村广阔天地，大有作为。
（3）鼓励各类离退休人员下乡创业发挥余热。大量刚恢复高考后离开农村的公民及下乡知青，近2年离退休者较多，其中不乏各行业精英，他们中的一些人身体还比较好，也有发展新农村的情节，有机会还是愿意到农村发挥余热。
以上3类个体人员回乡或到农村成为新农地经营者，应该不愁种养生产、加工、管理、销售及筹集资金能力，农忙时亲朋好友或各微信群、QQ群里发出招工信息，不乏愿意助力的劳动者，他们应该也可以成为新农村建设的一支生力军。
3.5 健全新农村基础设施建设机制
要大力发展农村经济，必须具备发展的基本条件，不管是对本地还是外来生产者都如此。政府在这方面必须加大投资。
3.5.1 改善农村基础设施条件。加强农村道路、水电、电视、通信网络建设，为投资者在农村的生产生活提供基本保障，使网上售货成为可能，稳定生产。
3.5.2 改善农业生产基本条件。通过土地整治、水利建设、道路加固等项目实施，增强农业抵御自然灾害的能力，实现土地遇旱能灌、遇涝能排，增强生产的稳定性。同时，完善农业保险制度，保障农业生产可能的损失。
3.5.3 提供简单的租房居住条件。政府可集中原来农户的废旧房屋进行简单粉饰或新建一点简单平板房出租给外来的经营者居住，为经营者创造能生产生活的简单环境。只有道路、水源、居住等基本问题得以解决，经营者才可能安营扎寨，规模化土地、撂荒土地才可能持续经营。
3.5.4 增强政府发展农业的筹资能力及绩效考核力度。
为激励政府对农村基础设施建设投资的积极性，可将其对农业基础设施建设投资情况纳入政府的绩效考核中[10]。同时可发行一些债券专门用于农业农村基础设施的建设，比有些地方政府发行几亿元甚至几百亿元债券修建豪华办公楼、超大体育馆、超大面积大学城而又成为烂尾楼更有价值。
参考文献
[1]
林依标.流转设底线 经营防风险——谈土地经营权的权能及其实现形式[J].青海国土经略，2015（4）：35-37.
[2] 土地经营权的权能及其实现形式——兼及借鉴台湾农地管理经验[EB/OL].（2015-06-02）[2021-02-25].http：//www.fjgtzy.go.
[3] 流转设底线 经营防风险[EB/OL].（2015-08-21）[2021-02-25].http：//www.lcrc.org.
[4] 朱强，李鑫.土地经营权流转的法律制度研究[J].湖北农业科学，2020，59（15）：182-186.
[5] 党德强.我国农村土地流转的法律制度构建研究：基于117份判例的实证分析[J].河北农业大学学报（社会科学版），2019，21（5）：82-86.
[6] 阎晓磊，黄红霞.农村土地产权结构、经营权流转与相关法律问题探讨[J].农业经济，2019（7）：77-79.
[7] 许亚敏.“三权分置”下山东省农村土地流转价格评估困境及破解路径[J].安徽农业科学，2020，48（18）：258-260，263.
[8] 王世奇，覃晚萍.土地承包经营权转让的法律规定探讨[J].菏泽学院学报，2019，41（3）：32-36.
[9] 李斌.乡村振兴战略下农村土地流转法律问题研究[J].安徽商贸职业技术学院学报（社会科学版），2020，19（3）：55-59.
[10] 曹岁新，韩萍.农村土地撂荒的法律对策[J].农村经济与科技，2018，29（9）：38-39.
关键词 西部农村土地;经营权流转;法治体系
中图分类号 D 922.3 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）18-0252-03
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.18.062
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Study on the Rule of Law of the Transfer of Rural Land Management Right in Western China
CHEN Xi-lan1，CHEN Shu-xiang2 （1.International Business School， Chongqing University of Finance and Economics， Chongqing 401320;2.School of Economics， Chongqing Technology and Business University， Chongqing 400067）
Abstract The transfer of land management right is an important part of guaranteeing the full utilization of the limited land resources and increasing the national wealth. At present， there are still some problems in the transfer of rural land management right in China， such as imperfect legal system， weak grass-roots service ability， weak willingness of farmers to transfer land， chaotic transfer procedures， and backward rural agricultural infrastructure， especially in the western region. Through empirical method， this paper analyzes the land circulation problems and their causes， and puts forward countermeasures from the angle of the rule of law to build new rural land management rights transfer legal system， perfect judicial relief system， perfect rural social security system，perfect land circulation mode， and improve the mechanism of the new rural infrastructure construction.
Key words Western rural land;Transfer of management rights;The rule of law system
作者简介 陈玺岚（1992—），女，重庆人，硕士，助教，从事民商法、农业法研究。*通信作者，教授，从事产业经济、农村经济研究。
收稿日期 2021-04-27
“三农”问题是我国打赢农村脱貧攻坚战，实现两个百年奋斗目标全面建成小康社会的关键所在，农村土地经营权流转是实施乡村振兴战略的主要抓手。党的十八大以来，政府发布了一系列农村土地改革政策，并修改了相关法律。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中强调“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”[1-3]。2018年《农村土地承包法》修订，2019年1月1 日起正式实施[4]。新修订的《农村土地承包法》最大亮点在于将农村土地承包经营权分离成农村土地承包权和农村土地经营权，与农村土地所有权构成“三权分置”，该转变为土地经营权流转提供了理论基础。但随着农村经济快速发展和变革，近年来因为土地流转而产生的纠纷呈现出日益增长的趋势，按照中国裁判文书网数据，2014年全国因土地流转而引发判例有2 730件，2016年有6 364件，2018年有7 266件[5]。该研究分析了西部农村土地流转过程中存在的问题及原因，并从法治角度提出发展对策。
1 西部农村土地经营权流转存在的问题
1.1 法律可操作性较弱
由于我国目前关于农村土地流转还没有一套完整的法律法规，实践中处理纠纷时大都采用《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等，但这些法律对流转中的权利义务只作了原则性规定，对流转过程中比较复杂问题的解决及纠纷的化解的可操作性比较弱。此外，法律本身的局限性和政策法律化的长期性使得农村土地流转问题的法律与政策规范不尽相同的矛盾凸显，平衡法的滞后性与政策的频繁调整是梳理解决好农村土地流转问题的关键。 1.2 基础服务能力弱
农村土地流转政策宣讲、信息沟通以及合同签订等服务以前都是由乡镇机构专门人员负责。随着前些年乡镇机构中农经干部编制的取消，土地流转工作现在服务效率不高，工作比较无序，严重影响了土地经营权流转的正常进行。
1.3 农民土地流转意识不强 土地流转主体是广大农民，只有农民真心积极响应，土地流转才会顺利持续进行。目前大多数农民由于多方面原因，在城市较难找到一份长期稳定满意的工作，加之受户籍制度影响，他们在城市社会福利方面远不如城市居民。出于对未来生活的考虑，大部分农民认为未来可能还是要回到农村，因此将土地当作“压箱宝”，希望年迈回乡后可以回归田园生活而不愿将手中土地流转出去。
1.4 土地流转程序不规范
1.4.1 流转没有签订合同。农民自行流转土地较多，一般都没有签订正式合同，只是口头协议，认为签不签合同不会有问题。但是遇特殊情况，如外出多年没回家，等回家要收回时可能会遇到受让方不退回而产生纠纷问题。
1.4.2 流转合同不规范。有的农民签订了正式土地流转合同，但不按统一的范本签，比较随意，且对流转价格、流转时间设置不合理，易发生流转合同违约纠纷[6]。
1.5 土地价格评估机制不完善
土地价格受位置、土质、市场供求等因素影响。其流转价格直接关系到各方利益，应该主要通过服务机构组织专家评估，或通过市场竞争形成。但目前多数价格确定比较随意，缺乏信息一方甚至是纯粹的价格接受者，因此，土地评估工作的不完善，价格形成的不科学不公平，不利于土地入股、土地流转市场的健康发展[7]。
1.6 流转地非粮化、非农化较多
从全国已流转土地用途看，受让方用于发展果蔬、茶叶、养殖等经济作物的较多，种植水稻、小麦、玉米等粮食作物的较少。因粮食产量和价格都不高，即使有政府价格补贴，大家种植积极性也不高。对于适宜粮食种植的地方，法律应规定不能改变土地用途。
1.7 土地利用不合理，土壤污染严重
一些经营者为追求短期利益，抢时间、赶季节，盲目过量施肥施药。滥施肥滥用药，土壤结构破坏严重，大量板化，使产量越来越低。
1.8 农业发展资金严重不足
资金不足是农业发展的瓶颈，大多金融机构对土地经营预期收益放贷顾虑较多，对土地抵押贷款不积极，找各种理由拒绝的较多。
2 西部农村土地经营权流转存在问题原因
2.1 土地流转过程中法制不健全
目前我国农村土地流转过程中还存在较多表述模糊、规定不科学且缺乏可操作性的法律规范。如土地经营者每单位面积应该给承包者多少费用比较合适;国家补贴发放给承包者还是经营者，各自比例多少且是耕种前发还是耕种后发;由谁发，怎么发，谁监督，怎么监督;对集体外主体来经营还需发包人同意，这给对当地情况本来就不熟悉的外乡人增加了可进入的门槛，这对外地竞争者不公平。这一系列问题文件都没有细化，导致流转风险和纠纷不断，严重影响土地流转的正常进行。
2.2 对农民及基层组织不积极参与土地流转行为缺乏管控机制 国家对农民及基層组织不积极参与土地流转行为缺乏管控机制。土地是公有财产，在农村属集体所有，资源短缺有限，应积极有效利用。由于受几千年形成的“土地是农民命根子”的思想影响，较多农民土地流转意识不强，自己不愿种也不愿流转给别人种，导致土地荒芜。并且土地撂荒对农民自己也没多大损失，政府也不会追究责任。由于无必须耕种压力，导致一些地方特别是西部山地丘陵土地撂荒有扩大趋势，有的可耕地已撂荒十多年已杂草丛生。此外，基层组织管理工作也不很到位。在土地流转过程中，有的村干部没有按照土地流转制度办事，缺乏法律意识，甚至凭借个人权威、个人喜好、个人利益开展工作，没有充分尊重农户意愿和民主原则，也是导致土地流转没成功或纠纷产生的原因。
2.3 农民法律意识不很强
由于受文化程度和宣传不到位影响，较多农民对土地撂荒的危害性，土地经营权流转的必要性、规范性、事后监督耕种重要性认识不足，可能使流转过程不畅，甚至出现一些法律纠纷。较多农民没有签订土地流转书面协议意识，多以口头协议方式，偶尔会找熟知的中间人佐证，从而导致产生纠纷后失去法律保护的问题。
2.4 农业基础设施落后
西部农村不少地方是丘陵、山地、沙漠等，自然条件和生产条件相对较差，虽政府下大力进行过整治改造，但未改造地区仍居多。较差环境条件使农业产值和收入都比较低，致使一些农民主动弃耕。
3 西部农村土地经营权流转法治对策
3.1 构建农村土地经营权流转法治体系 制度的执行必须依靠法律保障，农村土地流转涉及多方主体，必须建立科学完善的法制体系，以使各方利益受到保护，行为受到监督，纠纷得到化解。目前应注重以下内容。
3.1.1 完善土地经营权流转法制。要深入调研我国现行土地流转过程中具体困境及纠纷的共通性，出台一套符合农村现状、可操作性强的法律法规，为农村土地流转助力。如经营权流转无论是集体内还是集体外受让人都应变发包人同意制度为备案制度[8]。鼓励社会上愿意的机构及公民都积极参与到土地流转的竞争中，实行缴纳保证金制度即可。
3.1.2 加大对土地撂荒行为的管控。
（1）通过政策法规的大力宣传，提高人们对撂荒危害性及流转必要性的认识。土地不是私有财产，是一种不可再生的公有社会资源，任何人都无权浪费，都不能无偿地长期占有。土地撂荒已经对社会资源造成了不可估量的浪费损失，严格意义讲已经触犯了法律。如果撂荒持续下去，我国14亿人将口粮难保。政府应采取一些措施，引导农民积极耕种或积极流转土地，主动承担责任，提高农民对土地撂荒危害、对经营权流转重要性的认识。
（2）出台促进土地流转的法律法规。禁止农民私自撂荒土地，对已经撂荒的土地，政府应该鼓励农民重新耕种。对显性撂荒2年及以上的应无偿收回，且取消一定期限如2年再承包资格。对于没严格按照土地用途流转行为，有关监督部门要严肃查处，如中止合同和罚款等，避免土地变为他用。 （3）完善补贴配套制度。农业补贴可依据产出产值情况事后量化进行，避免圈地后坐收政府补贴的寻租行为。创造价值越大，补贴就越多，不搞“一刀切”，鼓励多种粮，多养猪，多种养需要大量进口的农副产品，且可加大补贴力度。补贴资金由专门机构直接发到经营者手中，并实行公示制。建议补贴资金向经营者倾斜，谁耕养谁受益多，机会均等。
3.1.3 健全土地流转服务管理机制。
（1）设立管理机构及人员。县及乡镇应设立专门机构及服务人员，定编定岗定员，落实工作责任，依法引导、规范流转行为。组织做好政策宣讲、合同签订、登记变更备案、台账和档案管理等工作。
（2）建立农村土地流转交易平台。政府要结合当地特色，建立土地流转交易平台，设立县土地流转服务中心，组织协调跨乡镇村的大宗土地流转工作，进行土地价格评估、信息发布及流转过程监管等工作。
3.2 完善司法救济制度 司法救济是现代社会文明的标志和宪法法律赋予每一位公民的权利。在农村土地流转纠纷中，农户很少选择司法途径维护自身权益，使司法救济制度未充分发挥效用。解决此类现象需从以下方面着手：①基层政府应当加大法制意识宣传，从思想層面消除农户对诉讼的防范心理;
②降低诉讼成本和提高司法援助比例是完善司法救济的关键所在;
③充分利用好乡镇社区人民调解制度及社会专业人士力量，以法律为准绳，情理结合，使得纠纷在现有资源及救济制度下以最佳方案加以解决[9]。
3.3 完善农民社会保障制度
农村“靠天吃饭”的微薄收入和不完善的社会保障制度是造成大量农民离开家乡外出务工的主要原因。城乡二元结构形成了不同的城乡居民社会保障体系。农村土地不仅具有生产功能，而且在很大程度上具有社会保障功能。所以只有通过不断提升新型农村医保水平，完善农民养老保险制度，扩大居民最低生活保障范围，加快户籍制度改革，不断拓宽农民就业渠道等方式，切实提高农民生活质量，才能使广大农民更有底气积极投身于土地流转改革中。目前，政府实施的人口300万以下城市落户无门槛限制，租房与购房家庭小孩读书享受同等待遇等政策，为城乡一体化发展，城市化进程的加速以及农村土地经营权流转创造了条件。
3.4 健全土地流转模式
农村土地流转目的在于将碎片化的土地集中起来进行规模化经营，在于将农业基础设施落后而撂荒多年的土地进行再经营，目前土地经营权流转可采取以下模式。
3.4.1 鼓励成立多种形式的合作社。
农民可以通过转包、出租、入股等方式实现土地流转，企业可将土地尽量集中在规定范围内实行规模化经营，可吸收当地农户土地入股等方式，成立各种农副土特产品的农村合作社、农民合作组织。农民专业合作社的参与性、开放性以及各方身份的平等性，容易获得农民相信和支持，可以降低合同执行、监督成本。
3.4.2 建议土地受让方范围扩大到他乡个人。2018年修订的《农村土地承包法》，农地承包经营权的受让方要求具有农业经营能力或者资质。“能力”方面很难事前衡量，“资质”方面建议他乡的企业和城乡居民个人均可参与，只要先缴纳有关费用即可。特别是不便机械化作业，几乎没有企业问津的撂荒地，更应鼓励个人投资者经营。
（1）鼓励农民工回乡或到他乡创业。农民工回乡或他乡创业有较多优势，能吃苦，有一定的农业生产经验，可利用外出务工学到的先进技术及积累的资金优势，结合当地农业特点，发展一些特色农业，引领当地群众生产经营，可减缓或杜绝愈演愈剧的撂荒趋势。
（2）鼓励大学生到农村创业。我国每年有几百万大学生毕业，2021年就达909万人。每年暂时未就业加上往年毕业又再择业大学生人数，队伍庞大。政府可采取支持政策，鼓励大学生下乡创业，投入到农村的一二三产业中发展。农村广阔天地，大有作为。
（3）鼓励各类离退休人员下乡创业发挥余热。大量刚恢复高考后离开农村的公民及下乡知青，近2年离退休者较多，其中不乏各行业精英，他们中的一些人身体还比较好，也有发展新农村的情节，有机会还是愿意到农村发挥余热。
以上3类个体人员回乡或到农村成为新农地经营者，应该不愁种养生产、加工、管理、销售及筹集资金能力，农忙时亲朋好友或各微信群、QQ群里发出招工信息，不乏愿意助力的劳动者，他们应该也可以成为新农村建设的一支生力军。
3.5 健全新农村基础设施建设机制
要大力发展农村经济，必须具备发展的基本条件，不管是对本地还是外来生产者都如此。政府在这方面必须加大投资。
3.5.1 改善农村基础设施条件。加强农村道路、水电、电视、通信网络建设，为投资者在农村的生产生活提供基本保障，使网上售货成为可能，稳定生产。
3.5.2 改善农业生产基本条件。通过土地整治、水利建设、道路加固等项目实施，增强农业抵御自然灾害的能力，实现土地遇旱能灌、遇涝能排，增强生产的稳定性。同时，完善农业保险制度，保障农业生产可能的损失。
3.5.3 提供简单的租房居住条件。政府可集中原来农户的废旧房屋进行简单粉饰或新建一点简单平板房出租给外来的经营者居住，为经营者创造能生产生活的简单环境。只有道路、水源、居住等基本问题得以解决，经营者才可能安营扎寨，规模化土地、撂荒土地才可能持续经营。
3.5.4 增强政府发展农业的筹资能力及绩效考核力度。
为激励政府对农村基础设施建设投资的积极性，可将其对农业基础设施建设投资情况纳入政府的绩效考核中[10]。同时可发行一些债券专门用于农业农村基础设施的建设，比有些地方政府发行几亿元甚至几百亿元债券修建豪华办公楼、超大体育馆、超大面积大学城而又成为烂尾楼更有价值。
参考文献
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[3] 流转设底线 经营防风险[EB/OL].（2015-08-21）[2021-02-25].http：//www.lcrc.org.
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[9] 李斌.乡村振兴战略下农村土地流转法律问题研究[J].安徽商贸职业技术学院学报（社会科学版），2020，19（3）：55-59.
[10] 曹岁新，韩萍.农村土地撂荒的法律对策[J].农村经济与科技，2018，29（9）：38-39.