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摘要：下一代网络作为以业务驱动为特征的新的网络，使得电信业务的经营者在关注网络用户数量和网络质量的同时开始关注网络信息的附加值，关注从单一业务模式向全业务模式转变。由于电信业务的经营门槛降低、经营主体增加，对现有监管方式产生了影响。为了适应下一代网的发展需要，中国的监管政策需要在业务运营商的管理、用户的管理、服务质量的保障、业务的监控、业务的计费和结算等方面进行改进。同时，中国的监管部门应尽快成立适应NGN融合趋势的管制机构，考虑运营商获得全业务许可后的监管问题，并对新业务的经营主体实行有效管理以确保用户利益。
关键词：固定移动融合；下一代网络；融合；监管
Abstract: In shifting to the service-driven Next Generation Networks (NGN), transforming to an integrated service provider stand at the forefront of a operator’s concerns which now not only include the subscriber base and network quality but also growing the value of the network. The low threshold for services provision brings a new breed of service providers, impacting upon current regulation. To adapt to the development of NGN, domestic regulation and policy should be enhanced in respects of regulating service providers and users, (QoS) assurance, and monitoring, charging and billing services. Meanwhile, regulatory authorities should establish a new body quickly as possible in accordance with service integration in the NGN convergence. The regulatory body is responsible for regulation of operators that will be awarded with full-service licenses, and monitoring new service providers to protect users.
Key words: FMC; NGN; convergence; regulation
1 NGN的基本内涵
下一代网络(NGN)是以业务驱动为特征的网络，其核心的思路是将业务从承载网中剥离出来，灵活地构建于一个承载业务的平台上。NGN应当能同时提供话音、数据、多媒体等多种综合性业务以满足用户对信息通信的需求。在接入层面，NGN支持多种技术的接入；在承载层面，NGN可以提供按需的服务质量(QoS)保证机制，保证承载资源可以根据用户要求进行分配；在业务层面，NGN提供包括人与人、人与机器、机器与机器(多个与单个)的通信能力，支持用户移动性的要求；在信息资源层面，实现信息资源共享，提供广泛的信息内容。
从技术的角度看，NGN是一个基于分组的核心网络、能够提供包括电信业务在内的多种业务、能够支持多种宽带能力和具有按需求的QoS进行传送的技术。NGN实现了业务功能与底层传送技术的分离。ITU－T和相关的标准组织都对NGN的基本特征进行了描述[1]：
●控制功能从承载、呼叫/会话、应用/业务中分离；
●业务提供与网络分离，提供开放接口；
●利用基本的业务组成模块，提供广泛的业务和应用(包括实时、非实时、流媒体和多媒体业务)；
●具有端到端QoS保证能力和透明的传输能力；
●提供开放接口与传统网络的互通；
●支持多种标识体系，并能将其解析为IP地址以用于IP网选路；
●同一种业务具有统一的业务特性；
●具有通用移动性，支持固定与移动业务融合；
●业务功能独立于底层传送技术，允许用户自由地接入不同业务提供商；
●适应所有管制的要求，如应急通信、安全性和私密性等要求。
2 业务融合面临的阻力
当前，中国的电信运营市场由于市场规模趋于饱和，前期依靠提升网络服务质量、降低资费等手段来吸引用户的方式已经无法使电信运营企业达到增收的目的，目前行业内增量不增收的问题已经说明了这个问题。为了能够使电信企业寻找到新的增长点中国的电信运营企业纷纷在NGN的架构上提出了IPTV等以信息内容为核心的融合业务，作为通信企业开源、实现转型的重要举措。此外NGN架构中强调的统一的核心网络、统一的业务承载平台，也成为目前企业减支增效的一个主要思路。
正是由于NGN对业务包容性的加强，使得三网融合成为了可能，并且成为了中国当前信息产业发展的主要方向。NGN的出现就是为了满足人们对话音、数据、多媒体等综合业务的需求，因此可以说，NGN技术的出现，为最终三网融合的实现奠定了技术基础。但在中国，对基于下一代网络技术的业务融合的推动还在某些方面面临阻力。
2.1 体制方面
为了适应业务融合的发展趋势，许多国家先后适时将单纯的电信监管机构调整为融合的信息监管机构，针对信息服务的特点，对电信网、互联网和无线电视网实行统一监管。如英国就在2003年将电信监管机构由英国电信管理办公室(OFTEL)调整为英国通信办公室(OFCOM)，将更广泛意义上的基于信息的电信、电视等业务的监管全部纳入OFCOM的范围。由于种种原因，中国政府前期制订的对信息内容的服务行业管理体制变革始终未得到有效落实，使得中国信息产业仍实行分业监管，缺少统一的管理机构。这种分业监管的理念，使得电信网、互联网和无线电视网之间在发展水平、政策和技术标准上无法步调一致，影响了基于信息内容的业务融合的发展。
2.2 政策方面
1999年，中国国务院办公厅向信息产业部、中国国家广播电影电视总局下发了关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知(国办[1999]82号)，用于防止出现大规模的重复建设。在该政策出台后的7年里，信息技术已经发生了巨大的变化，尤其是NGN技术理念的出现，完全改变了以往通过不同线路资源提供不同业务的模式，而且可以在现有的传输线路基础上，通过简单的技术改造，实现对综合业务的支持，从而避免重复建设问题。但现阶段，主管部门仍旧根据该政策的规定，把“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务”[2]，作为业务管理的底线，形成基于信息内容的业务融合发展的主要障碍。
2.3 安全方面
随着融合业务的出现，将使目前的用户可以通过多种方式接收信息，也可以使用户通过不同的运营模式得到电信业务服务。这将导致现有的信息接受的主体更为广泛，同时信息服务提供的主体也会进一步增加。信息作为国家意识形态方面的一项重要管理内容，在提供业务的过程中，必须对信息制作和传播的安全提出更高的要求。而现阶段，中国对信息内容的管理手段和方法尚不完善，对多数信息内容均按照一个统一的模式进行管理，过分地强调了公益性事业安全的要求，忽略了经营性产业发展和用户对信息内容的多样性需求，影响了基于信息内容的NGN融合业务的推广。
3 电信企业向全业务发展的趋势
在目前的NGN研究中，无处不在的通信需求被看作是未来信息通信的发展方向，而这种无处不在的需求，必须要依靠NGN对通用移动性的支持。面对移动业务对传统固定电话业务的替代作用，中国的固定运营企业结合NGN的技术特点，已经开始着重对固定移动融合(FMC)进行研究。
ITU-T对NGN的研究先后完善了移动性和固定移动融合的概念[3]:“固定移动融合就是在给定的网络环境中，运营者可以使用的一种机制：可以向终端用户提供业务和应用，而不需要考虑其接入技术和位置。”
固定移动融合更多地反映了向终端用户提供业务时不受接入技术的限制的理念，迎合了固定运营企业向全业务转变的需求。
从中国的研究情况来看，现阶段中国对固定移动融合的理解包含两个层次：第1个层次是随着目前基础电信企业未来全业务运营转变的可能增加，FMC应该立足于现有的网络基础，发挥现有网络的特点，通过对网络的改造，利用多种接入技术，在向用户提供服务时，改善用户感受，随着网络的发展，网络通过改造可以不断向统一的核心网目标进行过渡；第2个层次是对于那些可能出现的新运营商，完全可以由其按照一个目标化标准，建设统一的核心网络(如建设IMS构架的核心网络)，去满足用户通过固定和移动接入使用服务的需求，而不一定需要渐近改造的过程。
FMC从满足用户需求的角度，可为用户在使用业务时提供良好的使用感受。FMC作为一种新的业务形式，将成为传统电信运营企业吸引用户的主要手段之一。可以说，FMC是下一代网络在业务发展上的一个必然趋势。
随着NGN技术在电信网络上的不断应用，FMC业务能否顺利提供，关键在于政府将如何调整目前监管政策，以满足FMC业务开展的需求，即政府是否会突破现有的分业经营的现状，使传统的固定、移动运营企业获得全业务牌照。另外当用户选择了不同运营商的固定和移动业务时，如何建立有效的监管机制，也是保证业务顺利实现的重要因素。
4 NGN技术对监管产生的影响
由于NGN业务与承载分离，使得经营传统业务提供者的进入门槛明显降低，传统业务的提供不必过分依赖基础网络设施，从而导致经营传统电信业务的主体进一步增加。NGN的技术变化对目前监管产生的影响主要反映在以下几个层面。
4.1 业务运营商的管理
由于技术上门槛的降低，在NGN网络中将出现新型的运营商——业务运营商，业务运营商的出现可能会导致电信网网业分离。业务运营商通过第三方应用网关接入到网络运营商并使用网络运营商所提供的网络资源，通过第三方应用服务器运营相关业务。业务运营商完全是新出现的网络经营实体，对这类运营商的管制经验和策略完全空白。业务运营商如何与网络运营商进行结算，如何监测业务运营商的违规经营，从保护用户利益的角度来讲是管制政策所面临的新课题。
4.2 用户的管理
NGN不再是一个独立运营的封闭的网络，用户可以通过Internet接入NGN，这样NGN中的一些节点可能要暴露给Internet网，再加上终端具有智能化，使得网络节点比较容易受到攻击。相对传统业务的电信网而言，其网络的安全性相对较低。目前IP网络上存在的安全问题也就成为了NGN所面临的安全隐患，网络核心设备的安全、网络接入设备的安全、网络自身的安全、信息的安全都成了影响NGN安全的重要问题。
由于NGN用户在接入网络和使用业务时都使用IP地址进行标识，而目前的技术又使得网络对IP地址的跟踪缺乏像传统电信网一样行之有效的手段，因而对用户的管理相对困难。
4.3 服务质量的保障
在接入层面，用户可以通过各种接入资源接入到NGN，这些接入资源可能与提供电信业务的网络分属不同的运营商，而业务提供商难以对由其他经营主体所拥有的这些接入资源进行直接控制，所以也就难以向通过这些接入资源接入到网络中的用户提供有效的服务质量保障。
由于NGN中服务质量是由业务层面的服务质量和承载层面的服务质量共同保障，业务层面的服务质量又依赖于承载层面的服务质量，而目前对承载层面的服务质量的监控缺乏有效的技术手段，只能通过确定一些硬性指标对承载网提出简单要求，造成了服务质量保障相对困难的情况。
4.4 业务的监控
NGN中业务的提供方式灵活，可以由核心控制设备提供，应用服务器提供，传统智能网提供，第三方应用服务器提供，以及和Internet相结合提供等，同时业务提供的参与方包括网络运营商、接入服务商、业务运营商、内容提供商等。业务流程复杂，涉及的运营实体多，以及实行分组传送的特点都使业务的监控变得非常困难。
4.5 业务的计费和结算
NGN中的业务种类丰富，而且可以提供综合话音、数据和视频的多媒体业务，对于同时涉及多个媒体类型的业务，其相关的计费内容和计费格式缺乏有效的标准，为运营商之间的结算增加了困难。
5 监管应遵循的原则
从中国电信行业的发展情况来看，目前中国信息产业的管制仍处于多元目标管理的阶段，即中国的电信管制政策的制订目标不是唯一的目标。目前的管制包含两个主要目标，即通过调节运营商与用户之间的关系以确保用户权益；同时通过调节运营商之间的关系来促进公平竞争和行业发展。鉴于现有的情况，中国在制订引入NGN后的管制政策时，必须要遵循保证电信消费者权益，促进电信产业发展，保证市场的公平竞争，确保网络、信息安全，保证国家利益的原则。
5.1 保证电信消费者权益
纵观世界各国的电信法，一般都把保护用户权益的目标放在首位。因此，中国在考虑NGN的监管政策时，也应当首先把消费者利益放在第一位。只有满足保证消费者利益这一大前提，才能真正地做到有利于NGN的业务发展，有利于NGN的市场培育和完善。
5.2 保证市场公平竞争
出于保证正常的电信市场秩序，促进电信市场发展的基本考虑，要避免采用不同技术的运营商在提供类似业务时出现不公平的竞争环境。中国在制订政策的时候，应当遵循技术中立的原则，把管制政策的延续性和对产业的推动问题加以综合考虑，同时也应当把促进市场公平竞争和促进产业环节上的各方合作问题作为一个重要因素予以考虑。
5.3 保证国家利益
政府无论制订什么样的政策，都应当首先考虑保证国家利益的问题。中国的监管部门在制订NGN的管制政策时，一个必须要遵循的原则就是如何保证国家利益。这里的国家利益包括3个层面的概念：一是要考虑NGN引入后如何保证公众安全和网络信息安全的问题；二是要考虑NGN引入后中国的管制政策如何适应国际业务和国际电信环境的发展，既能通过设置相应的壁垒保护中国企业的利益，同时也能保证中国信息产业在国际环境下的竞争力进一步提高；三是如何制订管制政策，在引入NGN时既能促进产业技术发展，同时也能保证存量资产发挥作用，在充分利用现有网络资源的前提下，为国家创造更大的利润。
6 结束语
随着NGN技术的不断成熟，运营企业商用实验的不断推进，以及相关业务越来越被消费者所接受，为了能保证NGN业务的迅速发展，打造健康的信息服务产业链，建议中国监管部门重点考虑以下问题：
(1)从体制上，中国应建立适应NGN融合趋势的管制机构，对基于信息内容的融合业务进行全面管理，在监管中既要保证信息内容制作和传送的安全，也应当保证信息服务产业链做大做强。
(2)在政策上，随着NGN业务的发展以及3G业务的即将展开，信息产业主管部门应当尽快考虑运营商获得全业务许可后的监管问题，单纯依赖于频率管理对移动业务进行监管的思路应当适时转变。
(3)由于NGN技术带来的系列变化，使得业务经营的技术门槛迅速降低，因此未来对NGN业务的监管，在要保证已有规定的业务按照现有方式继续进行监管的前提下，对于新出现的业务，必须对经营主体有效管理，严格保证服务质量。
7 参考文献
[1] ITU-T Draft Recommendation Y.2201NGN release 1 requirements[S]. 2006
[2] 国务院办公厅. 关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知(国办[1999]82号)[Z]. 1999.
[3] ITU-T Rec Q.1761Principle and requirements convergence of fixed and existing IMT-2000 systems[S]. 2004.
收稿日期：2006-07-25
作 者 简 介
吕军，东南大学毕业，现任信息产业部电信研究院通信标准研究所网络与交换研究部主任，高级工程师，主要从事技术标准制订、信令协议与业务测试以及相关技术政策和管制政策的研究。
关键词：固定移动融合；下一代网络；融合；监管
Abstract: In shifting to the service-driven Next Generation Networks (NGN), transforming to an integrated service provider stand at the forefront of a operator’s concerns which now not only include the subscriber base and network quality but also growing the value of the network. The low threshold for services provision brings a new breed of service providers, impacting upon current regulation. To adapt to the development of NGN, domestic regulation and policy should be enhanced in respects of regulating service providers and users, (QoS) assurance, and monitoring, charging and billing services. Meanwhile, regulatory authorities should establish a new body quickly as possible in accordance with service integration in the NGN convergence. The regulatory body is responsible for regulation of operators that will be awarded with full-service licenses, and monitoring new service providers to protect users.
Key words: FMC; NGN; convergence; regulation
1 NGN的基本内涵
下一代网络(NGN)是以业务驱动为特征的网络，其核心的思路是将业务从承载网中剥离出来，灵活地构建于一个承载业务的平台上。NGN应当能同时提供话音、数据、多媒体等多种综合性业务以满足用户对信息通信的需求。在接入层面，NGN支持多种技术的接入；在承载层面，NGN可以提供按需的服务质量(QoS)保证机制，保证承载资源可以根据用户要求进行分配；在业务层面，NGN提供包括人与人、人与机器、机器与机器(多个与单个)的通信能力，支持用户移动性的要求；在信息资源层面，实现信息资源共享，提供广泛的信息内容。
从技术的角度看，NGN是一个基于分组的核心网络、能够提供包括电信业务在内的多种业务、能够支持多种宽带能力和具有按需求的QoS进行传送的技术。NGN实现了业务功能与底层传送技术的分离。ITU－T和相关的标准组织都对NGN的基本特征进行了描述[1]：
●控制功能从承载、呼叫/会话、应用/业务中分离；
●业务提供与网络分离，提供开放接口；
●利用基本的业务组成模块，提供广泛的业务和应用(包括实时、非实时、流媒体和多媒体业务)；
●具有端到端QoS保证能力和透明的传输能力；
●提供开放接口与传统网络的互通；
●支持多种标识体系，并能将其解析为IP地址以用于IP网选路；
●同一种业务具有统一的业务特性；
●具有通用移动性，支持固定与移动业务融合；
●业务功能独立于底层传送技术，允许用户自由地接入不同业务提供商；
●适应所有管制的要求，如应急通信、安全性和私密性等要求。
2 业务融合面临的阻力
当前，中国的电信运营市场由于市场规模趋于饱和，前期依靠提升网络服务质量、降低资费等手段来吸引用户的方式已经无法使电信运营企业达到增收的目的，目前行业内增量不增收的问题已经说明了这个问题。为了能够使电信企业寻找到新的增长点中国的电信运营企业纷纷在NGN的架构上提出了IPTV等以信息内容为核心的融合业务，作为通信企业开源、实现转型的重要举措。此外NGN架构中强调的统一的核心网络、统一的业务承载平台，也成为目前企业减支增效的一个主要思路。
正是由于NGN对业务包容性的加强，使得三网融合成为了可能，并且成为了中国当前信息产业发展的主要方向。NGN的出现就是为了满足人们对话音、数据、多媒体等综合业务的需求，因此可以说，NGN技术的出现，为最终三网融合的实现奠定了技术基础。但在中国，对基于下一代网络技术的业务融合的推动还在某些方面面临阻力。
2.1 体制方面
为了适应业务融合的发展趋势，许多国家先后适时将单纯的电信监管机构调整为融合的信息监管机构，针对信息服务的特点，对电信网、互联网和无线电视网实行统一监管。如英国就在2003年将电信监管机构由英国电信管理办公室(OFTEL)调整为英国通信办公室(OFCOM)，将更广泛意义上的基于信息的电信、电视等业务的监管全部纳入OFCOM的范围。由于种种原因，中国政府前期制订的对信息内容的服务行业管理体制变革始终未得到有效落实，使得中国信息产业仍实行分业监管，缺少统一的管理机构。这种分业监管的理念，使得电信网、互联网和无线电视网之间在发展水平、政策和技术标准上无法步调一致，影响了基于信息内容的业务融合的发展。
2.2 政策方面
1999年，中国国务院办公厅向信息产业部、中国国家广播电影电视总局下发了关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知(国办[1999]82号)，用于防止出现大规模的重复建设。在该政策出台后的7年里，信息技术已经发生了巨大的变化，尤其是NGN技术理念的出现，完全改变了以往通过不同线路资源提供不同业务的模式，而且可以在现有的传输线路基础上，通过简单的技术改造，实现对综合业务的支持，从而避免重复建设问题。但现阶段，主管部门仍旧根据该政策的规定，把“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务”[2]，作为业务管理的底线，形成基于信息内容的业务融合发展的主要障碍。
2.3 安全方面
随着融合业务的出现，将使目前的用户可以通过多种方式接收信息，也可以使用户通过不同的运营模式得到电信业务服务。这将导致现有的信息接受的主体更为广泛，同时信息服务提供的主体也会进一步增加。信息作为国家意识形态方面的一项重要管理内容，在提供业务的过程中，必须对信息制作和传播的安全提出更高的要求。而现阶段，中国对信息内容的管理手段和方法尚不完善，对多数信息内容均按照一个统一的模式进行管理，过分地强调了公益性事业安全的要求，忽略了经营性产业发展和用户对信息内容的多样性需求，影响了基于信息内容的NGN融合业务的推广。
3 电信企业向全业务发展的趋势
在目前的NGN研究中，无处不在的通信需求被看作是未来信息通信的发展方向，而这种无处不在的需求，必须要依靠NGN对通用移动性的支持。面对移动业务对传统固定电话业务的替代作用，中国的固定运营企业结合NGN的技术特点，已经开始着重对固定移动融合(FMC)进行研究。
ITU-T对NGN的研究先后完善了移动性和固定移动融合的概念[3]:“固定移动融合就是在给定的网络环境中，运营者可以使用的一种机制：可以向终端用户提供业务和应用，而不需要考虑其接入技术和位置。”
固定移动融合更多地反映了向终端用户提供业务时不受接入技术的限制的理念，迎合了固定运营企业向全业务转变的需求。
从中国的研究情况来看，现阶段中国对固定移动融合的理解包含两个层次：第1个层次是随着目前基础电信企业未来全业务运营转变的可能增加，FMC应该立足于现有的网络基础，发挥现有网络的特点，通过对网络的改造，利用多种接入技术，在向用户提供服务时，改善用户感受，随着网络的发展，网络通过改造可以不断向统一的核心网目标进行过渡；第2个层次是对于那些可能出现的新运营商，完全可以由其按照一个目标化标准，建设统一的核心网络(如建设IMS构架的核心网络)，去满足用户通过固定和移动接入使用服务的需求，而不一定需要渐近改造的过程。
FMC从满足用户需求的角度，可为用户在使用业务时提供良好的使用感受。FMC作为一种新的业务形式，将成为传统电信运营企业吸引用户的主要手段之一。可以说，FMC是下一代网络在业务发展上的一个必然趋势。
随着NGN技术在电信网络上的不断应用，FMC业务能否顺利提供，关键在于政府将如何调整目前监管政策，以满足FMC业务开展的需求，即政府是否会突破现有的分业经营的现状，使传统的固定、移动运营企业获得全业务牌照。另外当用户选择了不同运营商的固定和移动业务时，如何建立有效的监管机制，也是保证业务顺利实现的重要因素。
4 NGN技术对监管产生的影响
由于NGN业务与承载分离，使得经营传统业务提供者的进入门槛明显降低，传统业务的提供不必过分依赖基础网络设施，从而导致经营传统电信业务的主体进一步增加。NGN的技术变化对目前监管产生的影响主要反映在以下几个层面。
4.1 业务运营商的管理
由于技术上门槛的降低，在NGN网络中将出现新型的运营商——业务运营商，业务运营商的出现可能会导致电信网网业分离。业务运营商通过第三方应用网关接入到网络运营商并使用网络运营商所提供的网络资源，通过第三方应用服务器运营相关业务。业务运营商完全是新出现的网络经营实体，对这类运营商的管制经验和策略完全空白。业务运营商如何与网络运营商进行结算，如何监测业务运营商的违规经营，从保护用户利益的角度来讲是管制政策所面临的新课题。
4.2 用户的管理
NGN不再是一个独立运营的封闭的网络，用户可以通过Internet接入NGN，这样NGN中的一些节点可能要暴露给Internet网，再加上终端具有智能化，使得网络节点比较容易受到攻击。相对传统业务的电信网而言，其网络的安全性相对较低。目前IP网络上存在的安全问题也就成为了NGN所面临的安全隐患，网络核心设备的安全、网络接入设备的安全、网络自身的安全、信息的安全都成了影响NGN安全的重要问题。
由于NGN用户在接入网络和使用业务时都使用IP地址进行标识，而目前的技术又使得网络对IP地址的跟踪缺乏像传统电信网一样行之有效的手段，因而对用户的管理相对困难。
4.3 服务质量的保障
在接入层面，用户可以通过各种接入资源接入到NGN，这些接入资源可能与提供电信业务的网络分属不同的运营商，而业务提供商难以对由其他经营主体所拥有的这些接入资源进行直接控制，所以也就难以向通过这些接入资源接入到网络中的用户提供有效的服务质量保障。
由于NGN中服务质量是由业务层面的服务质量和承载层面的服务质量共同保障，业务层面的服务质量又依赖于承载层面的服务质量，而目前对承载层面的服务质量的监控缺乏有效的技术手段，只能通过确定一些硬性指标对承载网提出简单要求，造成了服务质量保障相对困难的情况。
4.4 业务的监控
NGN中业务的提供方式灵活，可以由核心控制设备提供，应用服务器提供，传统智能网提供，第三方应用服务器提供，以及和Internet相结合提供等，同时业务提供的参与方包括网络运营商、接入服务商、业务运营商、内容提供商等。业务流程复杂，涉及的运营实体多，以及实行分组传送的特点都使业务的监控变得非常困难。
4.5 业务的计费和结算
NGN中的业务种类丰富，而且可以提供综合话音、数据和视频的多媒体业务，对于同时涉及多个媒体类型的业务，其相关的计费内容和计费格式缺乏有效的标准，为运营商之间的结算增加了困难。
5 监管应遵循的原则
从中国电信行业的发展情况来看，目前中国信息产业的管制仍处于多元目标管理的阶段，即中国的电信管制政策的制订目标不是唯一的目标。目前的管制包含两个主要目标，即通过调节运营商与用户之间的关系以确保用户权益；同时通过调节运营商之间的关系来促进公平竞争和行业发展。鉴于现有的情况，中国在制订引入NGN后的管制政策时，必须要遵循保证电信消费者权益，促进电信产业发展，保证市场的公平竞争，确保网络、信息安全，保证国家利益的原则。
5.1 保证电信消费者权益
纵观世界各国的电信法，一般都把保护用户权益的目标放在首位。因此，中国在考虑NGN的监管政策时，也应当首先把消费者利益放在第一位。只有满足保证消费者利益这一大前提，才能真正地做到有利于NGN的业务发展，有利于NGN的市场培育和完善。
5.2 保证市场公平竞争
出于保证正常的电信市场秩序，促进电信市场发展的基本考虑，要避免采用不同技术的运营商在提供类似业务时出现不公平的竞争环境。中国在制订政策的时候，应当遵循技术中立的原则，把管制政策的延续性和对产业的推动问题加以综合考虑，同时也应当把促进市场公平竞争和促进产业环节上的各方合作问题作为一个重要因素予以考虑。
5.3 保证国家利益
政府无论制订什么样的政策，都应当首先考虑保证国家利益的问题。中国的监管部门在制订NGN的管制政策时，一个必须要遵循的原则就是如何保证国家利益。这里的国家利益包括3个层面的概念：一是要考虑NGN引入后如何保证公众安全和网络信息安全的问题；二是要考虑NGN引入后中国的管制政策如何适应国际业务和国际电信环境的发展，既能通过设置相应的壁垒保护中国企业的利益，同时也能保证中国信息产业在国际环境下的竞争力进一步提高；三是如何制订管制政策，在引入NGN时既能促进产业技术发展，同时也能保证存量资产发挥作用，在充分利用现有网络资源的前提下，为国家创造更大的利润。
6 结束语
随着NGN技术的不断成熟，运营企业商用实验的不断推进，以及相关业务越来越被消费者所接受，为了能保证NGN业务的迅速发展，打造健康的信息服务产业链，建议中国监管部门重点考虑以下问题：
(1)从体制上，中国应建立适应NGN融合趋势的管制机构，对基于信息内容的融合业务进行全面管理，在监管中既要保证信息内容制作和传送的安全，也应当保证信息服务产业链做大做强。
(2)在政策上，随着NGN业务的发展以及3G业务的即将展开，信息产业主管部门应当尽快考虑运营商获得全业务许可后的监管问题，单纯依赖于频率管理对移动业务进行监管的思路应当适时转变。
(3)由于NGN技术带来的系列变化，使得业务经营的技术门槛迅速降低，因此未来对NGN业务的监管，在要保证已有规定的业务按照现有方式继续进行监管的前提下，对于新出现的业务，必须对经营主体有效管理，严格保证服务质量。
7 参考文献
[1] ITU-T Draft Recommendation Y.2201NGN release 1 requirements[S]. 2006
[2] 国务院办公厅. 关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知(国办[1999]82号)[Z]. 1999.
[3] ITU-T Rec Q.1761Principle and requirements convergence of fixed and existing IMT-2000 systems[S]. 2004.
收稿日期：2006-07-25
作 者 简 介
吕军，东南大学毕业，现任信息产业部电信研究院通信标准研究所网络与交换研究部主任，高级工程师，主要从事技术标准制订、信令协议与业务测试以及相关技术政策和管制政策的研究。