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摘要:环保目标责任制对环保工作开展起到积极的推进作用,但在实施中存在的一些形式主义,同样影响和削弱了环保目标责任制的作用。本文就实施过程中存在的问题进行探讨,并提出了具体对策
关键词:环保目标责任制 存在问题 对策
0 引言
环保目标责任制是《环保法》规定的“地方各级人民政府对环境质量负责”的具体体现。这项制度的实施是通过各级政府层层签环保目标责任状的形式进行的。各级政府签订环保目标责任状后,便向上一级政府承诺了本年度或本届政府任期的环保目标。
随着社会主义市场经济体制的建立,企业作为市场经济体制的主体,不再是政府的附属物,不再依附于政府的某个部门而生存。它与各级政府及其部门之间的关系不是领导与被领导的关系,也就没有下级服从上级的义务。作为企业,只要不违法,他的一切行为都是允许的。因此,以行政手段为动力的环保目标责任制,在没有得到法律强有力的保障下,逐渐黯然失色,也就不足为怪了。
1 存在的问题
环保目标责任制在企盼得到法律有力支撑的同时,也呼唤着可操作的规范性法规早日出台,由于目前环保目标责任制的实施从内容到形式都无章可循,各地自行其事,纵然各有千秋,但存在的问题都带有一定普遍性。这些弊病可概括为以下五个方面:
1.1 层层签定责任状,由造势流为形式主义。为了扩大实施环保目标责任制的声势。各地都在举行隆重的签责任状仪式。从上到下层层鉴定。在签约仪式上,每个签约单位鱼贯上台与上级领导签字。同时,兴师动众,安排各类宣传媒体进行立体宣传报道。对环保工作的开展确实起到了一定的推动作用。但是,有的地方每年都按照这个固定的程式,自上而下举行轰轰烈烈的签约仪式。这就难免会被人们把它看作摆花架子、雷声大雨点小的形式主义了。
1.2 内容无重点,样样都要签。环保目标责任制是一种对政府行为的调控手段。责任状的内容应该是必须由政府出面才能解决的问题,比如,环保机构建设,把环保纳入本地的经济和社会发展规划,把群众关注的重大环境问题列入政府办实事等。然而,目前,一些地方却把环保部门自身的业务都列入到目标责任状中,如征收排污费、环评、“三同时”制度执行率,污染纠纷和违法事件的处理等。其实,这些内容都是法律赋予环保部门的职责。与其说是考核各级政府领导,到不如说是考核环保局长。应该由环保部门履行的职责,环保部门就要理直气壮地行使起来;该由政府承担的职责,政府应责无旁贷地承担起来,不能变相推脱。
1.3 目标制定不规范,缺乏制约性。由于缺乏一套目标制定、内容编制等统一要求,各级政府制定责任状时,都采用基层自定目标的做法。由于“鞭打快牛”现象的普遍存在,某些地方为了在考核中轻而易举地完成目标,往往偏离环保目标责任制的宗旨,不是将责任状的重点放在当前环保工作的难点和群众关注的热点上,而是避难择易,只拣现成的煮熟饭,以确保考核万无一失。即使有问题,也只需临时再把冷饭炒一下,某地与上级政府签订的环保目标责任书中,15个建设项目中,8个均已在签订前完成,甚至个别项目是在一年前已验收投产。环保目标责任状在一定程度上演化为无责任可言的一纸空文,失去了应有的约束力,削弱了行政领导抓环保工作责任感。这样做,不仅不能唤起领导对环保工作的重视,反而使一些领导产生环保工作不难搞的错觉,可谓事与愿违。
1.4 领导签字,环保做事。环保工作是一项复杂的系统工程,与经济建设、社会生活、商业服务、交通运输等n个方面都有着息息相关的密切联系。受上下左右的牵制,环保部门往往处于孤军作战的境地。纵然运筹帷幄,东征西伐,但在错综复杂的环境问题面前,还是力不从心。环保目标责任制的实施,使人们看到了扭转局面的希望,但现实与人们的期望仍差距很大。究其原因,签责任状的政府领导心不在焉,左顾右盼,这是某些领导抓环保工作真实心态的表露。在当前,干部政绩考核主要看经济指标。环保指标很少或者根本没有纳入政府领导政绩考核的内容。一些领导重经济轻环境的短视观念根深蒂固,即使郑重其事地签了责任状,也无责任感,在实施中,只发虚功,不使实劲,下级看到上级如此贯彻,心领神会,将责任状束之高阁,让环保部门去应付考核。
1.5 考核走过场,制度流于形式。考核工作是对责任状实施情况的全面总结和衡量。考核结果是奖励先进、鞭策落后的依据和动力。考核的科学性、公正性和合理性是考核工作的核心。但目前考核工作的现状,似乎形式更重于实效,表面更重于本质,定性更重于定量。长期以来沿袭一套重复而又空洞的检查模式。先是发通知要求自查,上报自查报告,然后组成考核班子前呼后拥开往各地,首先听取当地有关部门的工作汇报,而后,选一、二个企业进行蜻蜓点水式的察看,最后作一个千篇一律的既肯定成绩,又指出不足的总结。公布的考核结果是,大家榜上有名,皆大欢喜。就这样,年复一年,一些难度小,易解决的问题,不签也能解决,而一些久拖不决、矛盾突出的问题依然悬而未决。
2 对策
从以上不难看出,环保目标责任制力度的疲乏,有管理制度自身的缺陷,也有贯彻实施不力的因素。如不予以重视,研究解决,这项制度最终将名存实亡。环保目标责任制如何走出困境,可以尝试从以下几方面入手:
2.1 淡化龙头观念。始于计划经济体制,以行政手段为特色的环保目标责任制,随着体制的转轨,其作用和地位也有调整的必要。市场经济对政府行为有其特殊的要求。政府对经济发展过程中产生的问题,更多地依赖于法律手段、经济手段予以处理。环保工作应审时度势,遵循经济规律充分运用法律手段、经济手段调控企业的环境保护行为。如严格执行建设项目环境管理法规,提高“三同时”制度的执行率;采取限期治理措施,整治污染严重的重点污染源,提高征收排污费标准,促进污染治理。不要把环保目标责任制视为包治百病的灵丹妙药,不要比喻为“龙头”。真正的龙头应该是全面贯彻执行环境保护法律法规。环保目标责任制的作用应定位于解决其他管理制度力所不及的问题,也就是不得不依靠行政手段来解决的问题。如环保机构建设、环保计划等,都是环保部门运用法律、经济手段无法触及的深层次和高层次问题。环保目标责任制龙头观念的淡化,可把实施这项制度的指导思想调整过来,不再面面俱到,眉毛胡子一把抓,把涉及环保工作的一切内容都往责任状里塞,从而使之更务实、有效,更具可操作性。
2.2 建立环保目标责任制的激励机制和制约机制 一是加强法制建设,完善行为模式和法律后果相对应的法律规范,使环保目标责任制能得到法律的支持。二是建立奖惩分明的制约机制、激励机制,提高各级政府的使命感和紧迫感。政府环保目标责任状一经签定,对积极组织实施,在工作机制上有所创新,按要求全面完成的要给予奖励;不按要求完成的给予相应的处罚。
2.3 强化政府环保目标责任制的考核机制。将政府环保目标责任制考核结果列入各级政府主要领导人的政绩考核中,建立环境保护目标管理与考核奖惩制度。任期内加强考核,切实做到责任到位、投入到位、措施到位,并将考核情况作为职务晋升和奖惩的依据之一。实行评先选创优“环保一票否决”,对未完成环保责任目标的,不能参与先进的评选与表彰。真正体现“地方各级人民政府对环境质量负责”的要求。为了使政府环保目标责任制得到有效实施,事先根据政府环保目标责任任务制定考核细则,包括考核标准、检查方式、检查组织等,同时建立各级政府环保目标责任制完成情况的公开制度,对责任状任务每年考核一次,并将考核结果在各类宣传媒体中公布,真正把环境保护作为考核各级政府主要领导政绩的一项重要内容。
2.4 建立政府目标责任制的日常监督运行机制。建立定期自查(互查)、督查、抽查和通报制度,下情上报,加强动态管理,随时了解政府环保目标责任制任务的实施情况, 及时解决存在的问题和不足,重点解决对当地环境质量影响较大的突出的综合性环境问题,减虚增实,切实发挥目标责任制工作在环境保护工作中的龙头作用。
任何一项管理制度都有建立、调整、完善的过程,环保目标责任制也不例外。在计划经济体制下曾立下汗马功劳的环保目标责任制,在新的体制下,只要我们认真研究,完善规范,强化措施,完全可以再创辉煌。
关键词:环保目标责任制 存在问题 对策
0 引言
环保目标责任制是《环保法》规定的“地方各级人民政府对环境质量负责”的具体体现。这项制度的实施是通过各级政府层层签环保目标责任状的形式进行的。各级政府签订环保目标责任状后,便向上一级政府承诺了本年度或本届政府任期的环保目标。
随着社会主义市场经济体制的建立,企业作为市场经济体制的主体,不再是政府的附属物,不再依附于政府的某个部门而生存。它与各级政府及其部门之间的关系不是领导与被领导的关系,也就没有下级服从上级的义务。作为企业,只要不违法,他的一切行为都是允许的。因此,以行政手段为动力的环保目标责任制,在没有得到法律强有力的保障下,逐渐黯然失色,也就不足为怪了。
1 存在的问题
环保目标责任制在企盼得到法律有力支撑的同时,也呼唤着可操作的规范性法规早日出台,由于目前环保目标责任制的实施从内容到形式都无章可循,各地自行其事,纵然各有千秋,但存在的问题都带有一定普遍性。这些弊病可概括为以下五个方面:
1.1 层层签定责任状,由造势流为形式主义。为了扩大实施环保目标责任制的声势。各地都在举行隆重的签责任状仪式。从上到下层层鉴定。在签约仪式上,每个签约单位鱼贯上台与上级领导签字。同时,兴师动众,安排各类宣传媒体进行立体宣传报道。对环保工作的开展确实起到了一定的推动作用。但是,有的地方每年都按照这个固定的程式,自上而下举行轰轰烈烈的签约仪式。这就难免会被人们把它看作摆花架子、雷声大雨点小的形式主义了。
1.2 内容无重点,样样都要签。环保目标责任制是一种对政府行为的调控手段。责任状的内容应该是必须由政府出面才能解决的问题,比如,环保机构建设,把环保纳入本地的经济和社会发展规划,把群众关注的重大环境问题列入政府办实事等。然而,目前,一些地方却把环保部门自身的业务都列入到目标责任状中,如征收排污费、环评、“三同时”制度执行率,污染纠纷和违法事件的处理等。其实,这些内容都是法律赋予环保部门的职责。与其说是考核各级政府领导,到不如说是考核环保局长。应该由环保部门履行的职责,环保部门就要理直气壮地行使起来;该由政府承担的职责,政府应责无旁贷地承担起来,不能变相推脱。
1.3 目标制定不规范,缺乏制约性。由于缺乏一套目标制定、内容编制等统一要求,各级政府制定责任状时,都采用基层自定目标的做法。由于“鞭打快牛”现象的普遍存在,某些地方为了在考核中轻而易举地完成目标,往往偏离环保目标责任制的宗旨,不是将责任状的重点放在当前环保工作的难点和群众关注的热点上,而是避难择易,只拣现成的煮熟饭,以确保考核万无一失。即使有问题,也只需临时再把冷饭炒一下,某地与上级政府签订的环保目标责任书中,15个建设项目中,8个均已在签订前完成,甚至个别项目是在一年前已验收投产。环保目标责任状在一定程度上演化为无责任可言的一纸空文,失去了应有的约束力,削弱了行政领导抓环保工作责任感。这样做,不仅不能唤起领导对环保工作的重视,反而使一些领导产生环保工作不难搞的错觉,可谓事与愿违。
1.4 领导签字,环保做事。环保工作是一项复杂的系统工程,与经济建设、社会生活、商业服务、交通运输等n个方面都有着息息相关的密切联系。受上下左右的牵制,环保部门往往处于孤军作战的境地。纵然运筹帷幄,东征西伐,但在错综复杂的环境问题面前,还是力不从心。环保目标责任制的实施,使人们看到了扭转局面的希望,但现实与人们的期望仍差距很大。究其原因,签责任状的政府领导心不在焉,左顾右盼,这是某些领导抓环保工作真实心态的表露。在当前,干部政绩考核主要看经济指标。环保指标很少或者根本没有纳入政府领导政绩考核的内容。一些领导重经济轻环境的短视观念根深蒂固,即使郑重其事地签了责任状,也无责任感,在实施中,只发虚功,不使实劲,下级看到上级如此贯彻,心领神会,将责任状束之高阁,让环保部门去应付考核。
1.5 考核走过场,制度流于形式。考核工作是对责任状实施情况的全面总结和衡量。考核结果是奖励先进、鞭策落后的依据和动力。考核的科学性、公正性和合理性是考核工作的核心。但目前考核工作的现状,似乎形式更重于实效,表面更重于本质,定性更重于定量。长期以来沿袭一套重复而又空洞的检查模式。先是发通知要求自查,上报自查报告,然后组成考核班子前呼后拥开往各地,首先听取当地有关部门的工作汇报,而后,选一、二个企业进行蜻蜓点水式的察看,最后作一个千篇一律的既肯定成绩,又指出不足的总结。公布的考核结果是,大家榜上有名,皆大欢喜。就这样,年复一年,一些难度小,易解决的问题,不签也能解决,而一些久拖不决、矛盾突出的问题依然悬而未决。
2 对策
从以上不难看出,环保目标责任制力度的疲乏,有管理制度自身的缺陷,也有贯彻实施不力的因素。如不予以重视,研究解决,这项制度最终将名存实亡。环保目标责任制如何走出困境,可以尝试从以下几方面入手:
2.1 淡化龙头观念。始于计划经济体制,以行政手段为特色的环保目标责任制,随着体制的转轨,其作用和地位也有调整的必要。市场经济对政府行为有其特殊的要求。政府对经济发展过程中产生的问题,更多地依赖于法律手段、经济手段予以处理。环保工作应审时度势,遵循经济规律充分运用法律手段、经济手段调控企业的环境保护行为。如严格执行建设项目环境管理法规,提高“三同时”制度的执行率;采取限期治理措施,整治污染严重的重点污染源,提高征收排污费标准,促进污染治理。不要把环保目标责任制视为包治百病的灵丹妙药,不要比喻为“龙头”。真正的龙头应该是全面贯彻执行环境保护法律法规。环保目标责任制的作用应定位于解决其他管理制度力所不及的问题,也就是不得不依靠行政手段来解决的问题。如环保机构建设、环保计划等,都是环保部门运用法律、经济手段无法触及的深层次和高层次问题。环保目标责任制龙头观念的淡化,可把实施这项制度的指导思想调整过来,不再面面俱到,眉毛胡子一把抓,把涉及环保工作的一切内容都往责任状里塞,从而使之更务实、有效,更具可操作性。
2.2 建立环保目标责任制的激励机制和制约机制 一是加强法制建设,完善行为模式和法律后果相对应的法律规范,使环保目标责任制能得到法律的支持。二是建立奖惩分明的制约机制、激励机制,提高各级政府的使命感和紧迫感。政府环保目标责任状一经签定,对积极组织实施,在工作机制上有所创新,按要求全面完成的要给予奖励;不按要求完成的给予相应的处罚。
2.3 强化政府环保目标责任制的考核机制。将政府环保目标责任制考核结果列入各级政府主要领导人的政绩考核中,建立环境保护目标管理与考核奖惩制度。任期内加强考核,切实做到责任到位、投入到位、措施到位,并将考核情况作为职务晋升和奖惩的依据之一。实行评先选创优“环保一票否决”,对未完成环保责任目标的,不能参与先进的评选与表彰。真正体现“地方各级人民政府对环境质量负责”的要求。为了使政府环保目标责任制得到有效实施,事先根据政府环保目标责任任务制定考核细则,包括考核标准、检查方式、检查组织等,同时建立各级政府环保目标责任制完成情况的公开制度,对责任状任务每年考核一次,并将考核结果在各类宣传媒体中公布,真正把环境保护作为考核各级政府主要领导政绩的一项重要内容。
2.4 建立政府目标责任制的日常监督运行机制。建立定期自查(互查)、督查、抽查和通报制度,下情上报,加强动态管理,随时了解政府环保目标责任制任务的实施情况, 及时解决存在的问题和不足,重点解决对当地环境质量影响较大的突出的综合性环境问题,减虚增实,切实发挥目标责任制工作在环境保护工作中的龙头作用。
任何一项管理制度都有建立、调整、完善的过程,环保目标责任制也不例外。在计划经济体制下曾立下汗马功劳的环保目标责任制,在新的体制下,只要我们认真研究,完善规范,强化措施,完全可以再创辉煌。