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摘要：人民监督员制度是我国最高人民检察院推出的一项新制度，该制度的目的是让人民来监督检察机关，是权利监督权力的体现，是体现和发扬司法民主的一种形式，为防止司法腐败起了很好的作用。人民监督员制度法制化是其持续稳定发挥效力的有效途径，其法制化过程中要着力解决好几个问题：如，人民监督员的遴选、监督范围、监督效力等。
关键词：人民监督员；法制化；监督范围；监督效力
实行人民监督员制度，是人民群众参与司法实践的一项制度创新，也是中央深化司法体制改革的一项重要内容。它在加强检察机关查办职务犯罪案件的监督，提高办案质量和执法水平，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平正义等方面的确起了重要的作用。
一、人民监督员制度法制化的必要性
1.宪法语境下的人民监督员制度需要更为直接、明确的法律规定
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”为贯彻落实宪法上述规定，人民检察院组织法第7条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究，重证据不轻信口供，严禁逼供，正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。”因此，人民监督员制度具有最高法律效力的宪法上的依据。但是，宪法依据是概括笼统的，只是一些原则性的规定。人民监督员制度如果要继续有效地向前推进，势必要将下位法加以细化，并作出更为明确、具体的可供实际操作的规定。
2.人民监督员制度外部监督的性质需要立法为其支撑
最高人民检察院2003年制定下发的《人民监督员制度试点工作方案》中规定：“为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，促进依法正确行使检察权，最高人民检察院决定实行检察机关直接受理侦查案件人民监督员制度”。可见检察机关创设人民监督员制度的初衷，是将人民监督员制度定性为外部监督机制。因此，人民监督员制度法制化，是人民监督员独立于检察机关，实现外部监督的必要保障。从根本上看，一方面，检察机关自身难以借助制度刚性的要求完全实现改革的预期目的；另一方面，在人民监督员制度的运作过程中，可能会涉及与检察权行使的冲突问题，所以只有走出检察改革单纯由检察机关主导进行的路径依赖，尽快推进人民监督员制度法制化，以法律的形式将人民监督员制度的运作转向体外化，才能实现“可持续发展”，使这项制度真正成为扎根于中国本土，具有长久生命力的制度创新。通过立法将人民监督员制度纳入刑事诉讼程序，使其从政策性文件提升到法律法规这层权力位阶，提高其权威性，从而增强人民监督员监督权的刚性。“立法对于人民监督员制度的确认尽管不否定检察机关在行使检察权时的裁量自由，但把法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。
二、人民监督员制度的法律定位
人民监督员制度是国家民主法制建设的组成部分之一。在宪法中应作出关于人民监督员制度的原则性规定。如：“人民检察院实行人民监督员制度”，“人民监督员在监督工作中应积极履行法定职责。”人民监督员制度是我国检察机关的一项制度创新，它有效地回答了“谁来监督监督者”的追问，这项制度的成功推行，是因为它有着坚实的理论基础：人民主权是人民监督员制度的政治基础，司法民主是人民监督员制度的理论前提，司法公正是人民监督员制度的理论追求，权力监督是人民监督制度的理论核心。
人民监督员制度是一种社会监督，是检察机关引进人民群众参与司法活动，并直接参与个案监督的一种新形式，有着坚实的法理基础、法律依据和现实必要性，它不仅是检察制度的重大创新，有力促进了检察机关监督制约机制的完善和执法行为规范，更是一场观念上的变革，它符合司法民主发展的潮流与趋势，也是中国特色社会主义检察制度的自我完善和发展。这种监督与党的领导和监督、人大监督、法律监督、行政监察监督、审计监督不处在同一层面。在社会监督子系统中，可以视人民监督员制度为人民陪审员制度、人民调解员制度一个层级、三个有差别的制度结构，可以相互促进，共同提高。
人民监督员制度是一种外部监督，不是检察机关的内部制约。这种监督不是权力机关的监督，而是人民群众的权利对权力的监督，尽管它对检察机关并无绝对的必然的效力，但这种监督也不是对检察机关可有可无的监督，更不是一种“摆设”或“门面”，这种监督是具有一定程序保障的监督。检察机关通过引入有组织性的外部监督推出人民监督员制度是民众参与对检察机关的自由裁量权进行制约的一种途径，充分体现了司法民主。
人民监督员制度是一种非诉讼程序性的监督。人民监督员不是执法主体，也不是诉讼参与人。这种监督不是诉讼程序内的监督，而是诉讼程序以外又对诉讼有积极影响的辅助监督。
三、人民监督员制度法制化的路径
（1）要抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》修改的机会，对人民监督员制度的相关细则作出具体明确的规定。将人民监督员制度纳入这两部法律之中，使宪法条文制度化，基本原则具体化，使公民的监督权利具有法定的程序作为保障。如：在《刑事诉讼法》中应规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围、人民监督员监督的组织形式，人民监督员的权利和人民监督员的回避及原则性的程序性规定。在《人民检察院组织法》中应规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围和具体情形，人民监督员监督评议的效力等。
（2）由全国人大常委会制定关于实行人民监督员制度的《决定》或《条例》。甚至，在条件成熟时，可以由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制订具有一定法律阶位的，全面详尽的《人民监督员法》。将人民监督员制度的立法宗旨、基本原则、人民监督员的产生及权利义务、监督程序、监督效力等内容以法律形式加以确定，为这项创新性制度的实施和完善提供立法保障。
（3）人民监督员制度立法模式。从现有人民监督员制度立法模式研究状况看，大多数观点在许多问题是一致：一是均认为应该尽快对人民监督员制度立法，进一步规范人民监督员制度实践，“人民监督员制度的确立需要法律明确规定其地位”；二是均认为在人民监督员法制化过程中，人民监督员制度立法与刑事诉讼法、人民检察院组织法联系在一起；三是在条件成熟时，“由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制定单行的《人民监督员法》，以法律的形式规定人民监督员的性质和地位，条件和产生，权利和责任，监督范围和效力，保障和制约机制等等”。人民监督员制度作为全国性的法律生活事件，其重要性不亚于其他全国性社会事务，理應由全国人大常委会为人民监督员制度单独立法，制定《人民监督员法》，使人民监督员制度从试点走向实行，真正发挥其应有的监督作用，促进我国法治建设进程。
关键词：人民监督员；法制化；监督范围；监督效力
实行人民监督员制度，是人民群众参与司法实践的一项制度创新，也是中央深化司法体制改革的一项重要内容。它在加强检察机关查办职务犯罪案件的监督，提高办案质量和执法水平，确保依法公正履行检察职责，维护社会公平正义等方面的确起了重要的作用。
一、人民监督员制度法制化的必要性
1.宪法语境下的人民监督员制度需要更为直接、明确的法律规定
我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”为贯彻落实宪法上述规定，人民检察院组织法第7条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究，重证据不轻信口供，严禁逼供，正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。”因此，人民监督员制度具有最高法律效力的宪法上的依据。但是，宪法依据是概括笼统的，只是一些原则性的规定。人民监督员制度如果要继续有效地向前推进，势必要将下位法加以细化，并作出更为明确、具体的可供实际操作的规定。
2.人民监督员制度外部监督的性质需要立法为其支撑
最高人民检察院2003年制定下发的《人民监督员制度试点工作方案》中规定：“为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，促进依法正确行使检察权，最高人民检察院决定实行检察机关直接受理侦查案件人民监督员制度”。可见检察机关创设人民监督员制度的初衷，是将人民监督员制度定性为外部监督机制。因此，人民监督员制度法制化，是人民监督员独立于检察机关，实现外部监督的必要保障。从根本上看，一方面，检察机关自身难以借助制度刚性的要求完全实现改革的预期目的；另一方面，在人民监督员制度的运作过程中，可能会涉及与检察权行使的冲突问题，所以只有走出检察改革单纯由检察机关主导进行的路径依赖，尽快推进人民监督员制度法制化，以法律的形式将人民监督员制度的运作转向体外化，才能实现“可持续发展”，使这项制度真正成为扎根于中国本土，具有长久生命力的制度创新。通过立法将人民监督员制度纳入刑事诉讼程序，使其从政策性文件提升到法律法规这层权力位阶，提高其权威性，从而增强人民监督员监督权的刚性。“立法对于人民监督员制度的确认尽管不否定检察机关在行使检察权时的裁量自由，但把法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性，增强监督意见的约束力。
二、人民监督员制度的法律定位
人民监督员制度是国家民主法制建设的组成部分之一。在宪法中应作出关于人民监督员制度的原则性规定。如：“人民检察院实行人民监督员制度”，“人民监督员在监督工作中应积极履行法定职责。”人民监督员制度是我国检察机关的一项制度创新，它有效地回答了“谁来监督监督者”的追问，这项制度的成功推行，是因为它有着坚实的理论基础：人民主权是人民监督员制度的政治基础，司法民主是人民监督员制度的理论前提，司法公正是人民监督员制度的理论追求，权力监督是人民监督制度的理论核心。
人民监督员制度是一种社会监督，是检察机关引进人民群众参与司法活动，并直接参与个案监督的一种新形式，有着坚实的法理基础、法律依据和现实必要性，它不仅是检察制度的重大创新，有力促进了检察机关监督制约机制的完善和执法行为规范，更是一场观念上的变革，它符合司法民主发展的潮流与趋势，也是中国特色社会主义检察制度的自我完善和发展。这种监督与党的领导和监督、人大监督、法律监督、行政监察监督、审计监督不处在同一层面。在社会监督子系统中，可以视人民监督员制度为人民陪审员制度、人民调解员制度一个层级、三个有差别的制度结构，可以相互促进，共同提高。
人民监督员制度是一种外部监督，不是检察机关的内部制约。这种监督不是权力机关的监督，而是人民群众的权利对权力的监督，尽管它对检察机关并无绝对的必然的效力，但这种监督也不是对检察机关可有可无的监督，更不是一种“摆设”或“门面”，这种监督是具有一定程序保障的监督。检察机关通过引入有组织性的外部监督推出人民监督员制度是民众参与对检察机关的自由裁量权进行制约的一种途径，充分体现了司法民主。
人民监督员制度是一种非诉讼程序性的监督。人民监督员不是执法主体，也不是诉讼参与人。这种监督不是诉讼程序内的监督，而是诉讼程序以外又对诉讼有积极影响的辅助监督。
三、人民监督员制度法制化的路径
（1）要抓住《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》修改的机会，对人民监督员制度的相关细则作出具体明确的规定。将人民监督员制度纳入这两部法律之中，使宪法条文制度化，基本原则具体化，使公民的监督权利具有法定的程序作为保障。如：在《刑事诉讼法》中应规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围、人民监督员监督的组织形式，人民监督员的权利和人民监督员的回避及原则性的程序性规定。在《人民检察院组织法》中应规定人民监督员制度、人民监督员制度适用的案件范围和具体情形，人民监督员监督评议的效力等。
（2）由全国人大常委会制定关于实行人民监督员制度的《决定》或《条例》。甚至，在条件成熟时，可以由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制订具有一定法律阶位的，全面详尽的《人民监督员法》。将人民监督员制度的立法宗旨、基本原则、人民监督员的产生及权利义务、监督程序、监督效力等内容以法律形式加以确定，为这项创新性制度的实施和完善提供立法保障。
（3）人民监督员制度立法模式。从现有人民监督员制度立法模式研究状况看，大多数观点在许多问题是一致：一是均认为应该尽快对人民监督员制度立法，进一步规范人民监督员制度实践，“人民监督员制度的确立需要法律明确规定其地位”；二是均认为在人民监督员法制化过程中，人民监督员制度立法与刑事诉讼法、人民检察院组织法联系在一起；三是在条件成熟时，“由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制定单行的《人民监督员法》，以法律的形式规定人民监督员的性质和地位，条件和产生，权利和责任，监督范围和效力，保障和制约机制等等”。人民监督员制度作为全国性的法律生活事件，其重要性不亚于其他全国性社会事务，理應由全国人大常委会为人民监督员制度单独立法，制定《人民监督员法》，使人民监督员制度从试点走向实行，真正发挥其应有的监督作用，促进我国法治建设进程。