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水是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源。从吉林省水资源自然状况看，具有我国北方内陆省份的典型特点：水资源总量不足，时空分布不均，水环境质量不高，水资源承载能力不强。全省人均水资源占有量1500立方米，仅为全国的2，3，为世界的1，5，属于全面缺水的省份，资源型、水质型、工程型缺水并存，已成为制约全省经济发展和社会进步的重要因素，迫切需要建立健全一种支持生产发展、生活富裕、生态良好的节水机制，来调整以水资源优化配置和高效利用为核心的生产关系，促进生产力发展。目前，吉林省节水机制的实质是政府主导(整合中心)下的社会协商机制，主要包括动力机制、整合机制、控制机制和保障机制。应通过加大其构成体系的建设力度，不断地完善节水机制。
一、动力机制
为节水提供适度的动力支持。主要由主体意识和利益导向两个基本要素构成。其中主体意识是涉水主体(国家、社会组织和个人)关于水资源开发利用的观念形式，是对水资源的需求、现状及发展趋势的总体认识；而利益导向是社会利益的发展趋向，要着重从以下三方面进行完善：
1．健全水权交易和水价形成机制
第一，健全水权交易制度。通过健全以水费为基础、水资源有偿使用为核心的用水总量控制、取水许可、排污许可、水环境容量有偿使用、超计划超定额累进加价等，形成利用水市场配置水资源的有偿使用制度。通过价格杠杆调整用水结构，引导水资源合理配置，逐步建立起符合省情的水权交易制度、交易规则和规范交易行为。
第二，健全水价形成机制。根据水市场供求关系、产业调整方向、用户承受能力和供水成本，合理核定基本水价。在农村要建立供水成本约束机制，规范供水行为，切实减轻农民水费负担；在城市要本着居民用水保本微利、公用水适当利润、高消费用水合理利润的原则调整水价，实行定额内执行基本水价、超额用水累进加价以及节约有奖、转让有偿的阶梯式水价制。
2．研究制定节水型产业政策
在宏观上引导和支持耗水量小、水资源利用率高的行业和部门发展，对高耗水及水资源利用率低的产业和部门加以限制。在微观上指导和扶持研发节水技术及产品的产业化发展。通过实施节水型产业政策。推动节水工作的良性运行和发展。
3．健全节水产品的市场准入机制
强制性地建立全省经济社会各行业的用水标准和用水定额，并定期对用水户进行水平衡测试制度，促使用水主体采用节水型的技术和产品，淘汰旧技术、旧产品。强化节水设施、器具、设备生产质量监管。要进一步清理整顿节水设备、器具的生产及流通市场，在工农业节水设备和生活节水产品上推行节水标识与认证制度；在销售上实行市场准入制度，扩大节水产品的市场份额。
二、整合机制
协调社会各涉水主体之间的水资源利益关系，使全省经济社会在水资源利用上形成统一整体，避免因水资源的矛盾冲突而破坏社会的用水秩序。重点应从以下三方面加以完善。
一是健全规范的整合中心(或整合主体)。整合中心是整合机制的核心环节。从省到县要建立三级实施中心：一级中心是省水利厅(水务局)，是全省节约用水的整合中心；二级中心是流域水管理委员会，是特定流域的社会节水整合中心；三级中心是县(市)水利(务)局，是特定流域内一定行政区域范围的社会节水整合中心。
二是制定协调的用水利益调整政策。整合中心依据与全省经济社会运行目标相一致的用水利益调整政策，对社会不同用水部门和用水企业的利益进行调节。在用水利益调整政策上要充分体现效率优先、兼顾公平的原则，通过水市场来调整和协调涉水利益主体的行为。
三是采取灵活的整合手段与方法。整合方法主要有认同性整合和互补性整合。前者以共同利益为基础，将个体特殊利益整合为共同利益基础上的整体利益，是主要整合方法。从节水运行机制来看，它能促使各用水主体认同某一共同的利益目标，使自觉节水、积极节水成为社会的主流认识。后者则是以特殊利益为基础，将个体相异甚至是相冲突的利益整合为能够被各方接受的相互支持与合作的群体利益。它能够有效化解节水运行机制建设过程中的利益冲突，缓解社会用水利益调整过程中的矛盾。
三、控制机制
通过运用一系列手段对节水进行规范指导、制约和监督，维护良好的节水秩序的机制。重点要从规范控制、制度控制和舆论控制等方面加以完善。
(一)规范控制
1、以行为道德规范为手段，对水资源开发利用行为进行制约。通过加强节水的宣传教育，进行水道德观的建立和重塑，形成“浪费水可耻、节约水光荣”的社会舆论氛围，使整个社会形成一种自觉节水的良好风尚。
2、以各组织内部各种起规范作用的政策、规章，对行为主体的用水行为进行调整和控制。主要是以《水法》为核心，健全政策法规体系，实现各种政策和规章的统一和完善。要抓紧完善符合省情且操作性较强的地方性节水法规和规章，为依法用水、治水和节水提供法律保障。
(二)制度控制
1、完善用水总量控制和定额管理制度。省内各级水行政主管部门要会同有关供水部门，根据水资源统一规划和水的供求计划，编制供水计划，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的用水指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，实行计划用水制度。
2、完善水权分配、转让和管理制度。制定水资源综合规划，明晰初始用水权，制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让。
3、建立健全科学的水价制度。首先要按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，有计划适时适度地调整水利工程供水价格和城市供水价格，推进城市居民用水阶梯式计量水价和非居民用水超定额累进加价政策；其次是合理确定再生水价格，引导鼓励工业、洗车、市政设施及城市绿化等行业使用再生水。
4、完善取水许可制度、污染物排放总量控制和排污许可制度。一方面对超标排放污水者采取经济、行政等惩罚措施；另一方面要进一步完善污水处理费征收使用管理制度。
5、完善建设项目水资源论证制度和环境影响评价制度。对建设项目实行水资源论证和取水许可“三同时”、“四到位”管理。在报送取水许可申请时，必须附有节水、防污设施设计任务书和相应的措施，节水、防污设施必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投产。在取水许可审批和年检时要求取(用)水户做到用水计划到位，节水、防污目标到位，措施到位，管理制度到位。
6、完善取(用)水计量与统计制度。一方面要加强取(用)水计量管理，普及取 (用)水计量设施；另一方面要把取(用)水纳入统计系列，健全取(用)水统计基础资料，做好各行业的取水量、用水量、用水效率和效益的统计工作。
(三)舆论控制
通过宣传、教育，使节水意识、政策、法规、技术和方法为群众和企业接受，提高全社会对节水的认识。
加强统一规划管理。强化政府宏观调控，把节水规划纳入各级政府经济和社会发展的长远规划和年度计划。健全节水责任制，把节水纳入各部门、各单位日常管理和工作考核之中，做到责任、措施和投入三到位。
完善决策咨询体系。组建专家指导委员会，为制定节水总体规划、政策措施和重大技术问题提供咨询服务。并针对节水中出现的重大技术问题，开展科学研究，进行科技攻关，研制、开发、推广节水新技术、新产品，为节水提供技术支撑。
加强产业结构和用水结构调整。根据区域内的水资源禀赋，科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区发展不同的产业，量水而行，以水定发展。通过调整产业结构，形成资源消耗低、环境污染少的可持续发展国民经济体系。
加强水务管理体制建设。推进城乡水务一体化管理，健全政企分开、政事分开的水务统一管理体制。全省各级水务部门对水资源开发利用要实行统一规划、调配、发放取水许可证、征收水资源费和管理水量水质，逐步建立起统一领导、分级管理、职责明确、运转协调、行为规范的水资源统一管理体制。
采取物质和精神相结合的激励措施，使节水与企业和个人的利益相挂钩，在经济手段的调控下，提高水的使用效率和效益；通过节水宣传教育，使整个社会形成一种自觉节水的良好风尚。
加大执法力度，维护正常的用水秩序。全省水资源管理部门要定期检查用水户的用水节水情况，对严重浪费和节水措施、管理不力的用户，限期改正；对屡查屡犯的除严肃处理外，还要追究责任人和负责人的行政责任，并在媒体上公开曝光。通过强化法律监督，依法查处和打击各种违法犯罪行为，创造良好的法制环境，为节约用水提供法律保障。
四、保障机制
提高对节水事业的投入份额。各级政府要把节水投入列入同级国民经济和社会发展计划，加大对节水灌溉、灌区节水改造、城市供水管网改造、工业节水技术改造、水资源监测、取(用)水计量设施安装和改造的支持力度。在积极争取国家有关部门支持的同时，加大地方配套资金筹措力度，确保各级政府用于节水支出与总体支出的同步增长。
健全市场体制下的多元化投融资机制。拓宽节水投资渠道，加快利用市场机制筹措建设资金的步伐，鼓励省内外社会各界积极参与城镇供水、节水灌溉、中小型水电、污水处理等项目的投资建设和经营管理。特别是要抓住国家支持东北老工业基地振兴和吉林省经济社会加快发展必须有水资源作保障的有利时机，积极争取一批水资源节约利用的重大项目。
健全节水评价指标体系。要健全由综合评价指标、行业用水评价指标和节水管理评价指标等组成的全省及相关区域的节水评价指标体系。制定出台强制性标准。制定出台全省节水型灌区、节水型企业、节水型产品、器具标准以及推广节水型产品、器具的强制性标准。
完善社会救助工作。节水运行机制实际是一个水资源需求竞争机制。在市场运作过程中，一部分个体和企业不能获得所需数量的水资源，甚至个别行业和地区陷入一般水需求得不到满足的状态。对这部分个体和企业要实施节水意义上的社会救助，为他们提供保证基本生活和生产的水资源，以维持社会稳定。同时，节水还要保障水资源在代际间的平等分配，加强对未来人的水需求的社会救助，降低当代人利用水资源给未来人的平等享有权利带来的影响。
加强自主创新，以科技化、信息化推动节水机制建设。健全以信息管理、水量调度为主的水务信息网络。建立健全水资源管理决策支撑、水量调配、水质监测与评价、入河排污口监测与评价、水土保持监测与管理、水利政务等信息系统；完善信息发布系统。及时、准确、有效地提供取、供、用、排、节水及用水权交易信息，对区域水质变化趋势进行预测预报；建立早期预警制度。制定突发水污染事故处理预案．提高应对突发事件的能力。健全节水科技支撑体系。一方面要加强节水技术研发，加快推广各种先进实用的农业节水灌溉技术、工业节水生产技术和废水资源化技术、中水回用技术等非常规水源的开发研究与综合利用，同时积极引进、消化吸收、推广普及符合省情的新技术、新工艺、新设备。另一方面要加强与省内外科研院所的合作。分析研究吉林省引用、排泄和消耗的水资源量，并以此为基础计算水资源的承载能力，建立水资源合理配置模型、确定生态和经济社会发展相互协调的水循环调控模型、水资源合理配置和生态环境修复的调控模型等。
(作者单位：吉林省政府发展研究中心)
(责任编辑：云 馨)
一、动力机制
为节水提供适度的动力支持。主要由主体意识和利益导向两个基本要素构成。其中主体意识是涉水主体(国家、社会组织和个人)关于水资源开发利用的观念形式，是对水资源的需求、现状及发展趋势的总体认识；而利益导向是社会利益的发展趋向，要着重从以下三方面进行完善：
1．健全水权交易和水价形成机制
第一，健全水权交易制度。通过健全以水费为基础、水资源有偿使用为核心的用水总量控制、取水许可、排污许可、水环境容量有偿使用、超计划超定额累进加价等，形成利用水市场配置水资源的有偿使用制度。通过价格杠杆调整用水结构，引导水资源合理配置，逐步建立起符合省情的水权交易制度、交易规则和规范交易行为。
第二，健全水价形成机制。根据水市场供求关系、产业调整方向、用户承受能力和供水成本，合理核定基本水价。在农村要建立供水成本约束机制，规范供水行为，切实减轻农民水费负担；在城市要本着居民用水保本微利、公用水适当利润、高消费用水合理利润的原则调整水价，实行定额内执行基本水价、超额用水累进加价以及节约有奖、转让有偿的阶梯式水价制。
2．研究制定节水型产业政策
在宏观上引导和支持耗水量小、水资源利用率高的行业和部门发展，对高耗水及水资源利用率低的产业和部门加以限制。在微观上指导和扶持研发节水技术及产品的产业化发展。通过实施节水型产业政策。推动节水工作的良性运行和发展。
3．健全节水产品的市场准入机制
强制性地建立全省经济社会各行业的用水标准和用水定额，并定期对用水户进行水平衡测试制度，促使用水主体采用节水型的技术和产品，淘汰旧技术、旧产品。强化节水设施、器具、设备生产质量监管。要进一步清理整顿节水设备、器具的生产及流通市场，在工农业节水设备和生活节水产品上推行节水标识与认证制度；在销售上实行市场准入制度，扩大节水产品的市场份额。
二、整合机制
协调社会各涉水主体之间的水资源利益关系，使全省经济社会在水资源利用上形成统一整体，避免因水资源的矛盾冲突而破坏社会的用水秩序。重点应从以下三方面加以完善。
一是健全规范的整合中心(或整合主体)。整合中心是整合机制的核心环节。从省到县要建立三级实施中心：一级中心是省水利厅(水务局)，是全省节约用水的整合中心；二级中心是流域水管理委员会，是特定流域的社会节水整合中心；三级中心是县(市)水利(务)局，是特定流域内一定行政区域范围的社会节水整合中心。
二是制定协调的用水利益调整政策。整合中心依据与全省经济社会运行目标相一致的用水利益调整政策，对社会不同用水部门和用水企业的利益进行调节。在用水利益调整政策上要充分体现效率优先、兼顾公平的原则，通过水市场来调整和协调涉水利益主体的行为。
三是采取灵活的整合手段与方法。整合方法主要有认同性整合和互补性整合。前者以共同利益为基础，将个体特殊利益整合为共同利益基础上的整体利益，是主要整合方法。从节水运行机制来看，它能促使各用水主体认同某一共同的利益目标，使自觉节水、积极节水成为社会的主流认识。后者则是以特殊利益为基础，将个体相异甚至是相冲突的利益整合为能够被各方接受的相互支持与合作的群体利益。它能够有效化解节水运行机制建设过程中的利益冲突，缓解社会用水利益调整过程中的矛盾。
三、控制机制
通过运用一系列手段对节水进行规范指导、制约和监督，维护良好的节水秩序的机制。重点要从规范控制、制度控制和舆论控制等方面加以完善。
(一)规范控制
1、以行为道德规范为手段，对水资源开发利用行为进行制约。通过加强节水的宣传教育，进行水道德观的建立和重塑，形成“浪费水可耻、节约水光荣”的社会舆论氛围，使整个社会形成一种自觉节水的良好风尚。
2、以各组织内部各种起规范作用的政策、规章，对行为主体的用水行为进行调整和控制。主要是以《水法》为核心，健全政策法规体系，实现各种政策和规章的统一和完善。要抓紧完善符合省情且操作性较强的地方性节水法规和规章，为依法用水、治水和节水提供法律保障。
(二)制度控制
1、完善用水总量控制和定额管理制度。省内各级水行政主管部门要会同有关供水部门，根据水资源统一规划和水的供求计划，编制供水计划，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的用水指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，实行计划用水制度。
2、完善水权分配、转让和管理制度。制定水资源综合规划，明晰初始用水权，制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让。
3、建立健全科学的水价制度。首先要按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，有计划适时适度地调整水利工程供水价格和城市供水价格，推进城市居民用水阶梯式计量水价和非居民用水超定额累进加价政策；其次是合理确定再生水价格，引导鼓励工业、洗车、市政设施及城市绿化等行业使用再生水。
4、完善取水许可制度、污染物排放总量控制和排污许可制度。一方面对超标排放污水者采取经济、行政等惩罚措施；另一方面要进一步完善污水处理费征收使用管理制度。
5、完善建设项目水资源论证制度和环境影响评价制度。对建设项目实行水资源论证和取水许可“三同时”、“四到位”管理。在报送取水许可申请时，必须附有节水、防污设施设计任务书和相应的措施，节水、防污设施必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投产。在取水许可审批和年检时要求取(用)水户做到用水计划到位，节水、防污目标到位，措施到位，管理制度到位。
6、完善取(用)水计量与统计制度。一方面要加强取(用)水计量管理，普及取 (用)水计量设施；另一方面要把取(用)水纳入统计系列，健全取(用)水统计基础资料，做好各行业的取水量、用水量、用水效率和效益的统计工作。
(三)舆论控制
通过宣传、教育，使节水意识、政策、法规、技术和方法为群众和企业接受，提高全社会对节水的认识。
加强统一规划管理。强化政府宏观调控，把节水规划纳入各级政府经济和社会发展的长远规划和年度计划。健全节水责任制，把节水纳入各部门、各单位日常管理和工作考核之中，做到责任、措施和投入三到位。
完善决策咨询体系。组建专家指导委员会，为制定节水总体规划、政策措施和重大技术问题提供咨询服务。并针对节水中出现的重大技术问题，开展科学研究，进行科技攻关，研制、开发、推广节水新技术、新产品，为节水提供技术支撑。
加强产业结构和用水结构调整。根据区域内的水资源禀赋，科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区发展不同的产业，量水而行，以水定发展。通过调整产业结构，形成资源消耗低、环境污染少的可持续发展国民经济体系。
加强水务管理体制建设。推进城乡水务一体化管理，健全政企分开、政事分开的水务统一管理体制。全省各级水务部门对水资源开发利用要实行统一规划、调配、发放取水许可证、征收水资源费和管理水量水质，逐步建立起统一领导、分级管理、职责明确、运转协调、行为规范的水资源统一管理体制。
采取物质和精神相结合的激励措施，使节水与企业和个人的利益相挂钩，在经济手段的调控下，提高水的使用效率和效益；通过节水宣传教育，使整个社会形成一种自觉节水的良好风尚。
加大执法力度，维护正常的用水秩序。全省水资源管理部门要定期检查用水户的用水节水情况，对严重浪费和节水措施、管理不力的用户，限期改正；对屡查屡犯的除严肃处理外，还要追究责任人和负责人的行政责任，并在媒体上公开曝光。通过强化法律监督，依法查处和打击各种违法犯罪行为，创造良好的法制环境，为节约用水提供法律保障。
四、保障机制
提高对节水事业的投入份额。各级政府要把节水投入列入同级国民经济和社会发展计划，加大对节水灌溉、灌区节水改造、城市供水管网改造、工业节水技术改造、水资源监测、取(用)水计量设施安装和改造的支持力度。在积极争取国家有关部门支持的同时，加大地方配套资金筹措力度，确保各级政府用于节水支出与总体支出的同步增长。
健全市场体制下的多元化投融资机制。拓宽节水投资渠道，加快利用市场机制筹措建设资金的步伐，鼓励省内外社会各界积极参与城镇供水、节水灌溉、中小型水电、污水处理等项目的投资建设和经营管理。特别是要抓住国家支持东北老工业基地振兴和吉林省经济社会加快发展必须有水资源作保障的有利时机，积极争取一批水资源节约利用的重大项目。
健全节水评价指标体系。要健全由综合评价指标、行业用水评价指标和节水管理评价指标等组成的全省及相关区域的节水评价指标体系。制定出台强制性标准。制定出台全省节水型灌区、节水型企业、节水型产品、器具标准以及推广节水型产品、器具的强制性标准。
完善社会救助工作。节水运行机制实际是一个水资源需求竞争机制。在市场运作过程中，一部分个体和企业不能获得所需数量的水资源，甚至个别行业和地区陷入一般水需求得不到满足的状态。对这部分个体和企业要实施节水意义上的社会救助，为他们提供保证基本生活和生产的水资源，以维持社会稳定。同时，节水还要保障水资源在代际间的平等分配，加强对未来人的水需求的社会救助，降低当代人利用水资源给未来人的平等享有权利带来的影响。
加强自主创新，以科技化、信息化推动节水机制建设。健全以信息管理、水量调度为主的水务信息网络。建立健全水资源管理决策支撑、水量调配、水质监测与评价、入河排污口监测与评价、水土保持监测与管理、水利政务等信息系统；完善信息发布系统。及时、准确、有效地提供取、供、用、排、节水及用水权交易信息，对区域水质变化趋势进行预测预报；建立早期预警制度。制定突发水污染事故处理预案．提高应对突发事件的能力。健全节水科技支撑体系。一方面要加强节水技术研发，加快推广各种先进实用的农业节水灌溉技术、工业节水生产技术和废水资源化技术、中水回用技术等非常规水源的开发研究与综合利用，同时积极引进、消化吸收、推广普及符合省情的新技术、新工艺、新设备。另一方面要加强与省内外科研院所的合作。分析研究吉林省引用、排泄和消耗的水资源量，并以此为基础计算水资源的承载能力，建立水资源合理配置模型、确定生态和经济社会发展相互协调的水循环调控模型、水资源合理配置和生态环境修复的调控模型等。
(作者单位：吉林省政府发展研究中心)
(责任编辑：云 馨)