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基金项目：国家自然科学基金项目“基于项目治理的政府投资项目代建人激励研究”（70872084）；国家社会科学基金项目“基于双向‘结构—行为—绩效’范式的政府投资项目绩效问责与治理优化研究”（12BGL092）；天津市哲学社会科学规划项目“基于SCP范式的政府投资项目监管的责任追究原则与标准厘定研究”（TJGL10-941）
作者简介：邓娇娇（1981-），女，贵州六盘水人，博士研究生，主要从事公共项目管理领域的研究。Email：dengjiaojiao6@163com
摘要：建立与完善政府投资项目责任约束机制一直是我国投资管理体制改革的重点和难点，而对于政府投资项目代建人问责的研究尤显薄弱。本文基于项目治理理论，拓展已有GMP治理框架的研究形成双向GMP治理框架：正向GMP治理路径下形成项目管理绩效评价指标体系，逆向GMP治理路径下构建以项目管理绩效评价为起点的代建人绩效问责机制。最后，阐明代建人绩效问责的目标定位、问责依据、判断标准以及程序。
关键词：政府投资项目；绩效问责；项目治理；项目管理绩效
中图分类号：F1236 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2013）04006206
一、引 言
政府投资项目是公共投资的重要组成部分，涉及经济发展与公众利益。鉴于政府投资项目的重要性和特殊性，对政府投资项目的监管成为政府投资工作的重点。英、美等发达国家已经建立了行之有效的政府投资项目监管体系，我国也在逐步完善对政府投资项目的监管[1]。 在政府投资代建项目中，客观存在着双层多级委托代理链条[2]：由公众至政府的行政委托以及由政府至项目最终代理人（项目实施单位）的经济委托。在这双层委托代理链条中，政府于公众而言是代理人，于项目代建人而言是委托人；与此类似，代建人于政府而言是代理人，于项目实施方而言是委托人。政府与代建人作为项目的直接利益相关者，其双重委托代理身份决定了二者在项目中的重要地位，也决定了在实施代建制的政府投资项目中政府与代建人应成为主要的问责对象。
目前，学术界对政府投资项目责任追究的研究集中在管理体制或制度层面[3-4]，侧重于从责任追究的依据、标准和程序等某一方面开展对政府部门及其相关公务人员的责任追究[5]。然而，针对代建人责任追究的研究少有关注。张伟和朱宏亮最早进行了相关研究，建议将代建项目责任追究与风险分配结合起来考虑，采用问卷调查分析按照风险分配方案的不同，将可能涉及的风险因素归纳为6类，并说明了每一类风险的归责和举证机制[6]。严玲和刘媛媛在此基础上运用风险责任矩阵确定代建人的合同风险责任，以此作为代建人责任追究的依据[7]。显然，对代建人问责的研究需要走得更远。
从项目治理理论的角度，项目是临时性契约组织[8]，项目治理是一种制度框架，体现了项目参与各方和其他利益相关者之间权、责、利关系的制度安排[9]。据此，代建项目治理是以契约为核心的治理，而契约安排、激励机制、保护措施和风险分配等是经常提及的治理核心要素。由于代建项目中利益相关者之间的权责利通过代建合同约定，代建合同中约定代建人应承担相应的风险责任的同时赋予了代建人对项目的建设管理控制权，代建合同的任何一方如果不履行合同约定的义务或履行义务不当都应当承担相应的责任。虽然代建合同据代建人能力约定了风险分担方案，据代建人努力水平约定了激励相容，但在不完备契约下，代建人仍可为逐利而冒道德风险实施不利于委托方的项目管理行为，导致项目绩效差异。因此，有必要从代建项目的层面建立对政府投资项目代建人的责任追究机制。
本文从项目的契约本质出发，采用项目治理理论并引入政府投资项目的GMP框架，即项目治理—项目管理—项目管理绩效（Governance-Management-Performance，GMP），在项目管理与项目管理绩效双向互动的路径下构建代建人绩效问责的研究框架，并阐明其核心要素。
二、代建人绩效问责研究框架的建立
（一）从GMP治理框架到双向GMP治理框架
治理在很大程度上影响着管理和绩效[10]，“项目治理本身是不能创造经济绩效的，需要作用于项目管理来间接贡献于项目绩效” [11]。据此，可抽象出由政府投资项目治理—政府投资项目管理—项目绩效组成的传导链[12]，在此称之为政府投资项目的GMP治理框架。
针对代建项目分析GMP治理框架。首先，代建项目治理：代建项目治理作为一种制度框架最终是要建立利益相关方之间的关系，并通过这种关系提供项目实施所需要的环境，完成项目交易。因此，代建项目中以合同为核心的治理结构可以理解为项目治理。其次，代建项目管理：代建人的经济活动不是生产、销售产品，而是为政府委托人提供相关服务，其项目管理具体是指代建人在充分考虑政府委托人需求及其与其他项目参与方关系的基础上，为了获得更多的、更长远的利益所采取的各种管理行为。即项目管理代理人的行为主要是指项目管理。最后，代建项目绩效：不同的利益相关者在项目管理的不同阶段进出，承担的角色及风险各有不同，对项目绩效的影响程度也不一样。代建人实施项目管理活动的结果直接影响了项目管理绩效，进而影响最终的项目绩效。
虽然GMP治理框架为研究政府投资项目管理绩效和项目绩效提供了一个整体框架，并指出了项目管理绩效改善的两条途径，但该分析框架也存在不足：首先，已有研究将GMP治理框架的目标定位于政府投资项目管理绩效的改善，重在解析影响政府投资项目管理绩效的因素、路径，缺乏将改善路径进一步落实到操作层面的研究。其次，GMP治理框架指出了项目治理对项目管理的影响——项目治理通过项目管理影响项目管理绩效，也指出了项目管理直接对项目管理绩效产生影响，反过来，项目管理绩效对项目治理和项目管理产生的影响在框架中没有体现。最后，缺乏项目绩效评价的支持，无法形成项目成功的促成路径。项目是由过程组成，有其整体的宏观目标，但同时具有明显的阶段性，所以改善项目绩效可以通过项目过程绩效评价达到提高项目管理绩效的目的。 基于对GMP治理框架的分析，如果定位于政府投资项目的成功，那么在GMP治理框架所揭示的两条项目绩效改善路径上，融入绩效评价就可以形成由G→P与M→P的两条完整的循环回路。这两条循环回路不仅仍然体现了GMP治理框架所强调的两条政府投资项目管理绩效改善路径，更重要的是M→P的循环回路也为代建人问责的研究提供了思路。
（二）基于双向GMP治理框架的代建人绩效问责
1正向GMP路径下项目管理的过程绩效评价指标体系
代建人责任追究的程序化形成代建人问责机制。问责机制以责任失范行为的发现作为运行前提，以责任的判断、责任的评估作为主要运行环节，以问责标准的确立作为核心要素。在双向GMP治理框架中，项目绩效是正向路径下治理和管理的终点，同时成为逆向路径下问责的起点。利用过程绩效评价结果可以考核代建人对代建项目的管理情况以及实际的产出，在此基础上将代建项目的过程绩效与代建人的报酬、责任追究挂钩，从而产生有效的激励作用，进而达到改善代建项目管理绩效的目的。因此，可以将代建人项目管理的过程绩效作为代建人的问责标准。
在正向GMP路径中，可以按照政府投资项目的治理结构及其投资管理程序，识别代建人的能力进而分析各阶段所约定的代建人的责权利配置，即依代建人能力约定风险分担，依其努力水平以产权、价格、合同和声誉等方式约定激励相容，代理契约会影响代建人的项目管理行为，后者决定项目绩效。
2逆向GMP路径下代建人的问责模型
代建项目管理绩效评价体系通过建构科学的绩效评价指标可以确保项目参与方的行为依据绩效指标的方向努力，进而确保这些行为的有效性和针对性，从而对项目参与方的行为形成一种良性导向和感性约束，最终改善项目管理绩效水平。据此，在对项目管理绩效进行管理的基础上，采用标杆管理法，通过本项目与类似成功项目的比较可以确定项目管理绩效的标准，进而开展项目管理绩效评价；对本项目的项目管理绩效的评价（以过程绩效评价为主）获得的实际结果，又将影响项目管理绩效基准的调整。对项目管理绩效的管理，借由项目管理绩效标准和项目管理绩效评价，可以实现通往项目管理绩效改善之路。其逻辑如图1所示。
在项目管理绩效改善的研究逻辑基础上，将代建人的责任追究与项目管理过程绩效相联系，是对代建人激励的有效补充。一方面，项目管理绩效评价指标表明代建项目各参与方责任的内容和范围，传递对责任方行为方式和价值取向的要求，并引导其为之努力，主动承担责任。出于和自身利益的相关性，理性的代建项目参与方会将评价指标作为努力达成的目标。另一方面，项目管理绩效评价所带来的奖惩将产生激励与约束力推动责任义务的履行，并强化责任方履行责任、提高业绩的行为。从这个意义上，项目管理绩效评价（主要是过程绩效评价）成为问责机制的基础与有机组成部分。
将过程绩效评价融入双向GMP治理框架并截取其中M→P的循环回路，在正向GMP路径所确定的过程绩效评价指标体系的基础上，加以调整和细化就可以形成代建人绩效问责模型，如图2所示。
对于过程绩效评价，评价指标是进行评价的关键，故首先确定科学、合理的评价指标体系，在此基础上确定评价方法。同时，启动激励机制的依据是过程绩效评价得到的结果，所以这里的问责机制应当限定为代建人的绩效问责机制，是以绩效评价为基础的问责。故而，对代建人进行问责所产生的激励改善作用是将过程绩效评价与代建人的各种激励机制结合，实现激励与问责的平衡。
三、代建人绩效问责的核心要素
（一）代建人绩效问责的目标定位
代建人绩效问责既可以是以公众为问责主体的社会问责，又可以是以政府委托人为问责主体的风险责任问责，也可以是代建人自身实施的内部责任问责，还可以是项目使用者进行的问责。基于以上考虑，将代建人绩效问责定位于政府委托人对代建人合同风险责任的认定与追究（如图3所示）。
代建项目的公共性决定了代建人的咨询服务具有双重目标，即经济效益和社会效益。一方面，由于代建项目的公共属性决定了代建人必须在考虑组织的经济效益的同时将社会效益作为主要目标。但另一方面，由于委托代理关系的存在，如果缺乏有效的监管手段，代建人出于追逐自身效用最大化的本性，就会把经济效益作为首要目标，而无法保证社会效益目标的实现。实施代建人绩效问责机制的目标就是通过加强利益相关者对代建人的监督和制约，从而增强代建人的责任感，促使其切实履行合同条约，承担相应的责任，形成对代建人报酬激励和选择激励的有效补充。
代建人绩效问责强调代建人在利用和管理公共资源的过程中必须承担基本的、必要的责任，并且应对其承担和履行的责任加以交待和说明。代建人绩效问责中的绩效是指代建项目管理绩效。绩效问责就是以代建项目管理绩效为出发点，按照责任追究的程序，在代建项目管理绩效目标未实现的情况下按照责任追究的程序对代建人进行责任追究。
（二）代建人绩效问责的依据及评判标准
1问责依据和评判标准
在项目治理视角下，对代建人的绩效问责更多地强调经济责任，相应地弱化了其在公共领域里所应承担的社会责任、道德责任。因而将代建人的绩效问责依据定位于代建合同中所约定的合同风险责任。
评判标准是指发现和判断代建人失责行为的标准。代建项目过程绩效评价是对代建人绩效实现程度的考察，实质也是一种问责的过程。正是二者目标的一致性与功能的交互性，使得将代建项目管理的过程绩效评价的结果作为代建人绩效问责依据的评判标准具有绝对优势。
首先，项目管理绩效评价指标明确了代建人的责任范围及责任内容，通过绩效评价结果与问责标准的比较可以判别代建人责任的履行情况，据此来决定是否启动问责程序。其次，项目管理绩效评价是判断代建人失责行为的评定工具。如果没有一个有效的工具来对失责行为的性质、程度做出判断，那么责任追究就失去了客观性和准确性。从问责角度来看，项目管理绩效评价的基本目的是对代建人责任实现程度的衡量。最后，项目管理绩效评价的结果运用过程包含责任的追究过程。依据项目管理绩效评价结果对代建人进行奖惩的过程实质上反映了相关方责任履行的情况。 2标杆管理与代建项目过程绩效评价的结合
将标杆管理的思想应用到代建项目管理活动的改善中，代建项目的过程绩效评价成为代建项目绩效评价的重要组成部分，由此可以建立模型（如图4所示）。
采用标杆管理进行代建项目的过程绩效评价，首先，应明确标杆管理的对象。在代建项目中，应选择代建人的管理素质和代建项目建设管理过程（包括质量、进度和成本三个方面）作为标杆管理的对象。其次，寻找合适的最佳实践作为标杆，并搜集项目实施过程中的相关数据转化为过程绩效的指标值。然后，将标杆与实际的项目过程绩效指标值进行比较和分析，通过星轮图找到本项目绩效与最佳实践绩效之间的差异以及差异所产生的原因。最后，据此对代建人实施绩效问责并促成代建人的项目管理绩效改善。上述过程在项目实施过程中可以周而复始地进行，从而实现代建项目管理绩效的持续改善。
（三）代建人绩效问责的程序
1代建人绩效问责的归因过程
代建项目实施过程中潜在的风险因素一旦转化为现实，都会对代建项目管理绩效产生一定的影响，如果项目管理绩效达到了预期的目标，则不需要进行责任追究，项目移交之后可以转入运营；如果项目管理绩效未达到预期的目标，则可以根据代建项目实施过程中的风险因素与代建项目管理绩效之间的相关性找出与其相关的风险因素，确定哪些风险的发生影响了代建项目管理绩效的实现。
2代建人绩效问责的归责过程
代建人绩效问责的归责，不仅需要根据代建合同中约定的风险责任分配确定责任承担者，还要进一步确定责任追究的范畴。如果风险是由代建人承担，则应该由代建人承担全部责任；如果风险优先由代建人承担，则根据代建合同的约定优先对代建人进行责任追究；如果是双方共担的风险，则根据合同约定代建人承担约定的风险责任；如果是根据具体情况而定的风险，则根据风险发生的实际情况确定具体的责任承担情况。在对代建人进行责任追究的同时，应该进一步明确风险发生是由于代建人人为对风险进行有效的管理还是由于初始合同风险分配不合理导致风险发生，针对后者，应矫正初始合同中的风险分配方案，实现合理的风险再分配。
细化上述归因、归责过程，可以得到代建人绩效问责的具体流程，如图5所示。
第一，根据代建项目实施过程中可能出现的风险因素及代建人所承担的与其项目控制权匹配的职责确定代建人在代建项目实施过程中的合同风险责任。
第二，确定代建项目管理绩效，依据既定的代建项目管理绩效评价指标和评价方法确定项目管理绩效。
第三，根据风险因素对代建项目管理绩效影响，找出影响代建项目管理绩效实现的风险因素，如果项目管理绩效评价结果达到了预期的目标则不需要进行责任追究，项目可以交付使用。
第四，在识别出风险因素以后，根据代建合同中约定的风险分配方案，确定代建人应该全部承担或承担部分责任的风险因素。
第五，调查风险发生的原因，进一步确定是由于代建人未对风险因素进行有效管理而导致风险发生，还是由于风险分配不合理导致代建人未能有效控制风险而导致风险发生。
第六，针对以上两种情况对代建人进行责任追究，如果是由于代建人未对风险进行有效的管理，则按照相关的法律对其进行责任追究；如果是由于风险分配不合理导致风险发生，除了对代建人按照法律进行责任追究外，还应该调整初始合同中的风险分配，最终形成更合理的合同风险分配。
四、结 论
完善代建人责任追究机制是对项目治理中激励机制的有效补充，同时也是代建人绩效问责的一种理论创新。在双向GMP治理框架下，截取其中M→P的循环回路进行项目治理与项目管理绩效间的双向互动分析：正向的项目治理到项目管理绩效路径，实质是确定项目管理绩效评价指标的过程并成为代建人绩效问责的评判标准；逆向的项目管理绩效到项目治理路径，以项目管理绩效评价结果作为代建人绩效问责的起点，最终实现对代建人管理行为的矫正。在项目治理与项目管理绩效间的双向互动分析框架下，对代建人绩效问责的范围、程序等核心要素的深入分析是下一步研究的重点。
参考文献：
[1] 周国栋，吴明坤西方发达国家政府投资项目责任追究制度[J]中国工程咨询，2007，（11）：17-18
[2] 严玲，赵黎明政府投资项目双层多级委托代理链的分析[J]财经问题研究，2005，（12）：41-47
[3] 朱维平，周国栋政府投资责任和责任追究制探讨[J]宏观经济管理，2010，（3）：55-56
[4] 伍洪杏行政问责的理论依据新探[J]理论与改革，2012，（1）：95-98
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[6] 张伟，朱宏亮政府投资项目代建制下的责任追究机制[J]土木工程学报，2008，41（12）：104-107
[7] 严玲，刘媛媛政府投资项目代建人问责依据确定研究——一个合同风险责任分配的视角[J]重庆
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[8] Turner，JR，Muller，ROn the Nature of the Project as a Temporary Organization[J]International Journal of Project Management，2003，21（1）：1-8
[9] 严玲，尹贻林，范道津公共项目治理理论的概念模型的建立[J]中国软科学，2004，（6）：130-136
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[11] 严玲，尹贻林基于治理的政府投资项目代建制绩效改善研究[J]土木工程学报，2006，39（11）：120-106
[12] 尹贻林，杜亚灵基于治理的公共项目管理绩效改善[M]北京：科学出版社，2010
（责任编辑：刘 艳）
作者简介：邓娇娇（1981-），女，贵州六盘水人，博士研究生，主要从事公共项目管理领域的研究。Email：dengjiaojiao6@163com
摘要：建立与完善政府投资项目责任约束机制一直是我国投资管理体制改革的重点和难点，而对于政府投资项目代建人问责的研究尤显薄弱。本文基于项目治理理论，拓展已有GMP治理框架的研究形成双向GMP治理框架：正向GMP治理路径下形成项目管理绩效评价指标体系，逆向GMP治理路径下构建以项目管理绩效评价为起点的代建人绩效问责机制。最后，阐明代建人绩效问责的目标定位、问责依据、判断标准以及程序。
关键词：政府投资项目；绩效问责；项目治理；项目管理绩效
中图分类号：F1236 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2013）04006206
一、引 言
政府投资项目是公共投资的重要组成部分，涉及经济发展与公众利益。鉴于政府投资项目的重要性和特殊性，对政府投资项目的监管成为政府投资工作的重点。英、美等发达国家已经建立了行之有效的政府投资项目监管体系，我国也在逐步完善对政府投资项目的监管[1]。 在政府投资代建项目中，客观存在着双层多级委托代理链条[2]：由公众至政府的行政委托以及由政府至项目最终代理人（项目实施单位）的经济委托。在这双层委托代理链条中，政府于公众而言是代理人，于项目代建人而言是委托人；与此类似，代建人于政府而言是代理人，于项目实施方而言是委托人。政府与代建人作为项目的直接利益相关者，其双重委托代理身份决定了二者在项目中的重要地位，也决定了在实施代建制的政府投资项目中政府与代建人应成为主要的问责对象。
目前，学术界对政府投资项目责任追究的研究集中在管理体制或制度层面[3-4]，侧重于从责任追究的依据、标准和程序等某一方面开展对政府部门及其相关公务人员的责任追究[5]。然而，针对代建人责任追究的研究少有关注。张伟和朱宏亮最早进行了相关研究，建议将代建项目责任追究与风险分配结合起来考虑，采用问卷调查分析按照风险分配方案的不同，将可能涉及的风险因素归纳为6类，并说明了每一类风险的归责和举证机制[6]。严玲和刘媛媛在此基础上运用风险责任矩阵确定代建人的合同风险责任，以此作为代建人责任追究的依据[7]。显然，对代建人问责的研究需要走得更远。
从项目治理理论的角度，项目是临时性契约组织[8]，项目治理是一种制度框架，体现了项目参与各方和其他利益相关者之间权、责、利关系的制度安排[9]。据此，代建项目治理是以契约为核心的治理，而契约安排、激励机制、保护措施和风险分配等是经常提及的治理核心要素。由于代建项目中利益相关者之间的权责利通过代建合同约定，代建合同中约定代建人应承担相应的风险责任的同时赋予了代建人对项目的建设管理控制权，代建合同的任何一方如果不履行合同约定的义务或履行义务不当都应当承担相应的责任。虽然代建合同据代建人能力约定了风险分担方案，据代建人努力水平约定了激励相容，但在不完备契约下，代建人仍可为逐利而冒道德风险实施不利于委托方的项目管理行为，导致项目绩效差异。因此，有必要从代建项目的层面建立对政府投资项目代建人的责任追究机制。
本文从项目的契约本质出发，采用项目治理理论并引入政府投资项目的GMP框架，即项目治理—项目管理—项目管理绩效（Governance-Management-Performance，GMP），在项目管理与项目管理绩效双向互动的路径下构建代建人绩效问责的研究框架，并阐明其核心要素。
二、代建人绩效问责研究框架的建立
（一）从GMP治理框架到双向GMP治理框架
治理在很大程度上影响着管理和绩效[10]，“项目治理本身是不能创造经济绩效的，需要作用于项目管理来间接贡献于项目绩效” [11]。据此，可抽象出由政府投资项目治理—政府投资项目管理—项目绩效组成的传导链[12]，在此称之为政府投资项目的GMP治理框架。
针对代建项目分析GMP治理框架。首先，代建项目治理：代建项目治理作为一种制度框架最终是要建立利益相关方之间的关系，并通过这种关系提供项目实施所需要的环境，完成项目交易。因此，代建项目中以合同为核心的治理结构可以理解为项目治理。其次，代建项目管理：代建人的经济活动不是生产、销售产品，而是为政府委托人提供相关服务，其项目管理具体是指代建人在充分考虑政府委托人需求及其与其他项目参与方关系的基础上，为了获得更多的、更长远的利益所采取的各种管理行为。即项目管理代理人的行为主要是指项目管理。最后，代建项目绩效：不同的利益相关者在项目管理的不同阶段进出，承担的角色及风险各有不同，对项目绩效的影响程度也不一样。代建人实施项目管理活动的结果直接影响了项目管理绩效，进而影响最终的项目绩效。
虽然GMP治理框架为研究政府投资项目管理绩效和项目绩效提供了一个整体框架，并指出了项目管理绩效改善的两条途径，但该分析框架也存在不足：首先，已有研究将GMP治理框架的目标定位于政府投资项目管理绩效的改善，重在解析影响政府投资项目管理绩效的因素、路径，缺乏将改善路径进一步落实到操作层面的研究。其次，GMP治理框架指出了项目治理对项目管理的影响——项目治理通过项目管理影响项目管理绩效，也指出了项目管理直接对项目管理绩效产生影响，反过来，项目管理绩效对项目治理和项目管理产生的影响在框架中没有体现。最后，缺乏项目绩效评价的支持，无法形成项目成功的促成路径。项目是由过程组成，有其整体的宏观目标，但同时具有明显的阶段性，所以改善项目绩效可以通过项目过程绩效评价达到提高项目管理绩效的目的。 基于对GMP治理框架的分析，如果定位于政府投资项目的成功，那么在GMP治理框架所揭示的两条项目绩效改善路径上，融入绩效评价就可以形成由G→P与M→P的两条完整的循环回路。这两条循环回路不仅仍然体现了GMP治理框架所强调的两条政府投资项目管理绩效改善路径，更重要的是M→P的循环回路也为代建人问责的研究提供了思路。
（二）基于双向GMP治理框架的代建人绩效问责
1正向GMP路径下项目管理的过程绩效评价指标体系
代建人责任追究的程序化形成代建人问责机制。问责机制以责任失范行为的发现作为运行前提，以责任的判断、责任的评估作为主要运行环节，以问责标准的确立作为核心要素。在双向GMP治理框架中，项目绩效是正向路径下治理和管理的终点，同时成为逆向路径下问责的起点。利用过程绩效评价结果可以考核代建人对代建项目的管理情况以及实际的产出，在此基础上将代建项目的过程绩效与代建人的报酬、责任追究挂钩，从而产生有效的激励作用，进而达到改善代建项目管理绩效的目的。因此，可以将代建人项目管理的过程绩效作为代建人的问责标准。
在正向GMP路径中，可以按照政府投资项目的治理结构及其投资管理程序，识别代建人的能力进而分析各阶段所约定的代建人的责权利配置，即依代建人能力约定风险分担，依其努力水平以产权、价格、合同和声誉等方式约定激励相容，代理契约会影响代建人的项目管理行为，后者决定项目绩效。
2逆向GMP路径下代建人的问责模型
代建项目管理绩效评价体系通过建构科学的绩效评价指标可以确保项目参与方的行为依据绩效指标的方向努力，进而确保这些行为的有效性和针对性，从而对项目参与方的行为形成一种良性导向和感性约束，最终改善项目管理绩效水平。据此，在对项目管理绩效进行管理的基础上，采用标杆管理法，通过本项目与类似成功项目的比较可以确定项目管理绩效的标准，进而开展项目管理绩效评价；对本项目的项目管理绩效的评价（以过程绩效评价为主）获得的实际结果，又将影响项目管理绩效基准的调整。对项目管理绩效的管理，借由项目管理绩效标准和项目管理绩效评价，可以实现通往项目管理绩效改善之路。其逻辑如图1所示。
在项目管理绩效改善的研究逻辑基础上，将代建人的责任追究与项目管理过程绩效相联系，是对代建人激励的有效补充。一方面，项目管理绩效评价指标表明代建项目各参与方责任的内容和范围，传递对责任方行为方式和价值取向的要求，并引导其为之努力，主动承担责任。出于和自身利益的相关性，理性的代建项目参与方会将评价指标作为努力达成的目标。另一方面，项目管理绩效评价所带来的奖惩将产生激励与约束力推动责任义务的履行，并强化责任方履行责任、提高业绩的行为。从这个意义上，项目管理绩效评价（主要是过程绩效评价）成为问责机制的基础与有机组成部分。
将过程绩效评价融入双向GMP治理框架并截取其中M→P的循环回路，在正向GMP路径所确定的过程绩效评价指标体系的基础上，加以调整和细化就可以形成代建人绩效问责模型，如图2所示。
对于过程绩效评价，评价指标是进行评价的关键，故首先确定科学、合理的评价指标体系，在此基础上确定评价方法。同时，启动激励机制的依据是过程绩效评价得到的结果，所以这里的问责机制应当限定为代建人的绩效问责机制，是以绩效评价为基础的问责。故而，对代建人进行问责所产生的激励改善作用是将过程绩效评价与代建人的各种激励机制结合，实现激励与问责的平衡。
三、代建人绩效问责的核心要素
（一）代建人绩效问责的目标定位
代建人绩效问责既可以是以公众为问责主体的社会问责，又可以是以政府委托人为问责主体的风险责任问责，也可以是代建人自身实施的内部责任问责，还可以是项目使用者进行的问责。基于以上考虑，将代建人绩效问责定位于政府委托人对代建人合同风险责任的认定与追究（如图3所示）。
代建项目的公共性决定了代建人的咨询服务具有双重目标，即经济效益和社会效益。一方面，由于代建项目的公共属性决定了代建人必须在考虑组织的经济效益的同时将社会效益作为主要目标。但另一方面，由于委托代理关系的存在，如果缺乏有效的监管手段，代建人出于追逐自身效用最大化的本性，就会把经济效益作为首要目标，而无法保证社会效益目标的实现。实施代建人绩效问责机制的目标就是通过加强利益相关者对代建人的监督和制约，从而增强代建人的责任感，促使其切实履行合同条约，承担相应的责任，形成对代建人报酬激励和选择激励的有效补充。
代建人绩效问责强调代建人在利用和管理公共资源的过程中必须承担基本的、必要的责任，并且应对其承担和履行的责任加以交待和说明。代建人绩效问责中的绩效是指代建项目管理绩效。绩效问责就是以代建项目管理绩效为出发点，按照责任追究的程序，在代建项目管理绩效目标未实现的情况下按照责任追究的程序对代建人进行责任追究。
（二）代建人绩效问责的依据及评判标准
1问责依据和评判标准
在项目治理视角下，对代建人的绩效问责更多地强调经济责任，相应地弱化了其在公共领域里所应承担的社会责任、道德责任。因而将代建人的绩效问责依据定位于代建合同中所约定的合同风险责任。
评判标准是指发现和判断代建人失责行为的标准。代建项目过程绩效评价是对代建人绩效实现程度的考察，实质也是一种问责的过程。正是二者目标的一致性与功能的交互性，使得将代建项目管理的过程绩效评价的结果作为代建人绩效问责依据的评判标准具有绝对优势。
首先，项目管理绩效评价指标明确了代建人的责任范围及责任内容，通过绩效评价结果与问责标准的比较可以判别代建人责任的履行情况，据此来决定是否启动问责程序。其次，项目管理绩效评价是判断代建人失责行为的评定工具。如果没有一个有效的工具来对失责行为的性质、程度做出判断，那么责任追究就失去了客观性和准确性。从问责角度来看，项目管理绩效评价的基本目的是对代建人责任实现程度的衡量。最后，项目管理绩效评价的结果运用过程包含责任的追究过程。依据项目管理绩效评价结果对代建人进行奖惩的过程实质上反映了相关方责任履行的情况。 2标杆管理与代建项目过程绩效评价的结合
将标杆管理的思想应用到代建项目管理活动的改善中，代建项目的过程绩效评价成为代建项目绩效评价的重要组成部分，由此可以建立模型（如图4所示）。
采用标杆管理进行代建项目的过程绩效评价，首先，应明确标杆管理的对象。在代建项目中，应选择代建人的管理素质和代建项目建设管理过程（包括质量、进度和成本三个方面）作为标杆管理的对象。其次，寻找合适的最佳实践作为标杆，并搜集项目实施过程中的相关数据转化为过程绩效的指标值。然后，将标杆与实际的项目过程绩效指标值进行比较和分析，通过星轮图找到本项目绩效与最佳实践绩效之间的差异以及差异所产生的原因。最后，据此对代建人实施绩效问责并促成代建人的项目管理绩效改善。上述过程在项目实施过程中可以周而复始地进行，从而实现代建项目管理绩效的持续改善。
（三）代建人绩效问责的程序
1代建人绩效问责的归因过程
代建项目实施过程中潜在的风险因素一旦转化为现实，都会对代建项目管理绩效产生一定的影响，如果项目管理绩效达到了预期的目标，则不需要进行责任追究，项目移交之后可以转入运营；如果项目管理绩效未达到预期的目标，则可以根据代建项目实施过程中的风险因素与代建项目管理绩效之间的相关性找出与其相关的风险因素，确定哪些风险的发生影响了代建项目管理绩效的实现。
2代建人绩效问责的归责过程
代建人绩效问责的归责，不仅需要根据代建合同中约定的风险责任分配确定责任承担者，还要进一步确定责任追究的范畴。如果风险是由代建人承担，则应该由代建人承担全部责任；如果风险优先由代建人承担，则根据代建合同的约定优先对代建人进行责任追究；如果是双方共担的风险，则根据合同约定代建人承担约定的风险责任；如果是根据具体情况而定的风险，则根据风险发生的实际情况确定具体的责任承担情况。在对代建人进行责任追究的同时，应该进一步明确风险发生是由于代建人人为对风险进行有效的管理还是由于初始合同风险分配不合理导致风险发生，针对后者，应矫正初始合同中的风险分配方案，实现合理的风险再分配。
细化上述归因、归责过程，可以得到代建人绩效问责的具体流程，如图5所示。
第一，根据代建项目实施过程中可能出现的风险因素及代建人所承担的与其项目控制权匹配的职责确定代建人在代建项目实施过程中的合同风险责任。
第二，确定代建项目管理绩效，依据既定的代建项目管理绩效评价指标和评价方法确定项目管理绩效。
第三，根据风险因素对代建项目管理绩效影响，找出影响代建项目管理绩效实现的风险因素，如果项目管理绩效评价结果达到了预期的目标则不需要进行责任追究，项目可以交付使用。
第四，在识别出风险因素以后，根据代建合同中约定的风险分配方案，确定代建人应该全部承担或承担部分责任的风险因素。
第五，调查风险发生的原因，进一步确定是由于代建人未对风险因素进行有效管理而导致风险发生，还是由于风险分配不合理导致代建人未能有效控制风险而导致风险发生。
第六，针对以上两种情况对代建人进行责任追究，如果是由于代建人未对风险进行有效的管理，则按照相关的法律对其进行责任追究；如果是由于风险分配不合理导致风险发生，除了对代建人按照法律进行责任追究外，还应该调整初始合同中的风险分配，最终形成更合理的合同风险分配。
四、结 论
完善代建人责任追究机制是对项目治理中激励机制的有效补充，同时也是代建人绩效问责的一种理论创新。在双向GMP治理框架下，截取其中M→P的循环回路进行项目治理与项目管理绩效间的双向互动分析：正向的项目治理到项目管理绩效路径，实质是确定项目管理绩效评价指标的过程并成为代建人绩效问责的评判标准；逆向的项目管理绩效到项目治理路径，以项目管理绩效评价结果作为代建人绩效问责的起点，最终实现对代建人管理行为的矫正。在项目治理与项目管理绩效间的双向互动分析框架下，对代建人绩效问责的范围、程序等核心要素的深入分析是下一步研究的重点。
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（责任编辑：刘 艳）