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酝酿了十余年之后，药品审批改革终于启动。8月18日，药品医疗器械审评审批制度改革意见，终于以国务院文件的形式出台。
官方解读和业内专家均表示，此次改革不是简单的“头痛医头脚痛医脚”，除了加速解决一直备受诟病的申请大量积压问题，改革同样注重提高药品审评标准，实现药品安全、有效、质量可控，推进医药行业产业的结构调整和转型升级。
“文件的出台对中国的药品监管来说非常重要。它不仅对中国未来药品质量标准的提高很重要，未来也将导引药品审评、审批、药品上市许可等一系列配套制度的出台，最终还将直接影响整个药品行业的监管方式和监管模式的转变。”国家食药总局药品监管法规司顾问王晨光表示。
业内普遍认为，《意见》的出台将是中国药品监管的又一转折点。此次药审改革推行之后，中国药企将由多而弱逐渐走向少而精；仿制药企业在提高行业门槛后必将面临严酷考验，部分企业将被淘汰出局；而创新药企将迎来研发、审批等多重利好，多年后终于等来曙光。
仿制药门槛高
《意见》的直接后果就是仿制药门槛提高。《意见》提出，争取在2016年底前消化完近2万件的药品审批积压存量，到2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价。
王晨光透露，在这2万件积压的药品审批中，有些仿制药已不是按照原研药仿制，而是按照再仿或其他仿制药的标准，甚至三仿四仿。“这样就离原研药的标准越来越遠。因此首先要求自查，同时审评标准也提高。”王晨光说。
王晨光还透露，目前积压的这2万件药品审批审评将按照新标准做，但具体的做法未定，并非一刀切。“原本没按照这个标准的尽量达到，原申请也不是无效，而是要求补充材料。如果按原标准批，则可能规定要在多长时间内提高标准、提高质量，如果达不到标准就不要生产了。”
其实，在《意见》发布一个月前的7月22日，国家食药总局发布了《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告（2015年第117号）》；7月31日晚再发文《关于征求加快解决药品注册申请积压问题的若干政策意见的公告（2015年第140号）》，提出了提高仿制药审批标准、严惩注册申报造假行为、退回不符合条件的注册申请等十条措施，被业内称为“最严药品评审令”。
“接连出台的药品审批改革文件，像多米诺骨牌，影响会逐渐显现。”河南一家仿制药企业的销售人员透露。目前，中国已是全球第二大医药市场国家，国内仿制药市场规模在今年或接近5000亿元。
《意见》提出，将药品分为新药和仿制药。对仿制药的认定，由现行的“仿已有国家标准的药品”调整为“仿与原研药品质量和疗效一致的药品”。
“此次政策的调整会令仿制药的审评审批标准大大提高，从而进一步提高国产仿制药质量，对创新药的研发以及销售会有较好的引导作用。”中欧国际工商学院卫生管理与政策中心主任蔡江南这样评价。
目前，中国有近5000家药企，其中仿制药企业占90%以上。根据食药总局提供的统计数字，中国已有的药品批准文号总数高达18.9万个，95%以上为仿制药。
蔡江南指出，仿现有的国家标准是低水平的仿制，而低仿制门槛低会造成大量重复申报的现象，今后的仿制药必须为“与原研药品质量和疗效一致的药品”。
国家食品药品监督管理总局副局长吴浈对此也表示，中国目前积压的约2.1万个药品审评审批申请中，大部分为仿制药申请，重复率很高，“全国共有药品批准文号16.8万个，而上市销售的产品只涉及5万多个，2/3的批文在睡觉；待审申请中，有8个品种的申请厂家在100家以上”。低水平仿制药重复申请占用了有限的审评资源，而批准的产品又没有太大市场价值。
对国内大量仿制药企业而言，《意见》出台不亚于一场海啸，对仿制药的质量标准提高，意味着仿制药企的技术水平、制剂工艺、制药设备及辅料等方面需要改进和提升，并且增加在一致性评价或生物等效实验等方向的投入，这势必会提升高质量仿制药的成本。
前述河南仿制药企业销售人员表示：“部分中小型药企生产同质化严重，导致竞争激烈，药品销量不理想，利润低。这样的企业要在短时间增加成本内改进设备、提高工艺是很困难的，按照行业惯例，一般会‘挂靠’到大药企合作求发展。”
蔡江南则认为，《意见》的出台会让仿制药企业提高工艺水平，适应新的评审标准，有助于行业本身的发展。
“过去仿制药疗效遭质疑主要是因为标准制定过低，现在多数企业要达到仿制药的等效性标准并不是很困难。一部分药企会被淘汰出局，但数量不大，因为涉及地方税收、就业的问题。对于仿制药企业，做好研发、强化工艺才是最好的出路。”他说。
新药概念已变
“研发新药时间长，费用大，而且推广上市成功率低，不如仿制药成本低、风险小，资金回笼快。这是我国药企扎堆仿制药的根本原因。” 一位不愿具名的广东某大型药企人士称。
国内药企研发新药动力弱与旧审批制度息息相关。据该人士透露，一种新药的临床审评时间常常要3-4年，上市审批也需要同等的时间，从递交临床申请到拿到上市批件，药企要用六七年甚至八九年。如果再算上进入5年更新一次的医保目录，那就需要等待更长时间。“而新药的专利保护期只有20年，这样算下来，留给创新药赚钱的时间只有5年了，谁还去生产创新药呢？”
当然，时间成本的投入只是原因之一，创新药研发更是一笔不小的开支。美国塔夫茨大学药物开发研究中心的一项数据显示，开发一个新药的平均成本大约为26亿美元。2013年，全球前十强药企的研发投入占销售额的比例达到17.8%，高达603.9亿美元，相比之下，中国前十强药企的研发投入仅为销售额的1%，约为3亿美元。 更重要的是，此前，中国对于新药的认定标准比较宽泛，只要未在中国境内上市即可，已上市药品增加新适应证，改变酸根、碱基，甚至仅改变药品剂型都可以被认定为新药。改革后，只有在中国境内外均未上市销售的药品才可以认定为新药，并在此基础上，根据物质基础的原创性和新颖性，将新药分为创新药和改良型新药。
吴浈表示，虽未在中国上市但已在国外上市多年，进入中国市场却作为新药审批的做法并不合理，“新药的概念要变，变成有真正意义的创新产品”。
有专家对此评价，从国际范围看，改革后中国对新药的认定标准将处于比较严格水平，“门槛确实高了，势必会有不少新药注册申请被挡在门外，也肯定会加快新药审批的速度”。
“新药研发是一件长期工作，需要投入大量人力物力财力，而且存在投资失败的风险，并且中国的医药在流通领域的消耗远大于在研发上投入的成本，如何进入市场是企业最先考虑的问题，所以一些企业即使有能力也不愿去研发新药。《意见》的出台就是为了让仿制药企业、创新药企业扭转自身发展不足的局面。” 蔡江南表示。
但也有专家表示，对于中国正在发展中的制药产业来说，如果新药认定的标准过于严格，多少会挫伤一定的积极性。
實行上市许可人制度
目前，中国医药行业有恒瑞医药、正大天晴、豪森医药等一批研发能力较强的制药企业。2015年中国医药研发产品线最佳工业企业名单中，前述三家药企分列第1名、第4名和第7名。
而根据前述创新药和仿制药的开发时间和投入成本，中国新药研发的投入产出比严重失衡，令企业对新药研发望而却步。新药研发成本巨大，销售额却不尽如人意。今年7月的一个行业沙龙上，深圳翰宇药业首席技术官马亚平透露，中国1类新药在中国市场的销售额最多4亿-5亿元，目前还未出现10亿元的重磅药。
针对中国药审速度之慢，王晨光坦言：“国家的药品监管是按照批文号的，药品想生产就得申请批文号，其他企业看到了也想生产，就也去报申请。同一种药批文号有很多，比方很多厂都生产阿司匹林，这就造成质量不一样。
“同时有些企业认为批文号是一种无形资产，批文号越多，盈利能力等各方面能力就越强，甚至说‘我不生产了，但我有批文号，我可以把批文号再转卖给别人’。这种手里的批文号越多越好的思想，造成了很多企业不管生产不生产，都先去申请批文号，而很多药厂手里批文号不少但并不生产，结果批文号空着。这也造成了审批部门的积压严重。”
对此，王晨光还表示，因此，《意见》提出将建立药品上市许可人制度（MAH），一种药只有一个上市许可人，许可人要对这个药的生产负全责，可以委托任何有资质的、达到技术水平，能够实现质量控制的工厂进行生产，且有义务监督被委托生产企业质量达标。
今年3月4日，国家食药总局药品化妆品注册管理司司长王立丰也曾透露，国家食药总局有意开展上市许可人制度试点。
药品上市许可人制度是目前国际较为通行的药品上市、审批制度，近年来在中国医药行业呼声高涨。这是一种持有人与生产企业分离的制度，改革力度巨大，目前仍在探索试点阶段。
改革的利弊考量
除了明确提出鼓励研发新药，提高审批速度和审批透明度，指导意见还指出“允许药品研发机构和科研人员申请注册新药，再转让给企业生产时，只进行生产企业现场工艺核查和产品检验，不再重复进行药品技术审评”。这也将提升新药上市的速度和节约研发成本。
此外，《意见》出台的一大受益者是获得审批“绿色通道”、缩短审评审批时间的抗肿瘤新药，以及相关创新药企。恒瑞医药董事长孙飘扬表示：“最近创新药要把肿瘤药改革成60天备案制，60天就批了，对我们确实是个利好的消息。”
也有业内人士对《意见》的具体实施表示担忧。首先，对新药概念的重新定义，将新药由现行的“未曾在中国境内上市销售的药品”调整为“未在中国境内外上市销售的药品”，也就是说现阶段所谓的3.1类新药不再属于新药领域，而是仿制药领域。
其次，未来申请注册新药的外企需承诺其产品在中国上市销售的价格不高于原产国或周边可比市场价格。通常，“仿制药的价格仅会保持在原研药（新药）价格的30%左右。而外企药品定价受限制，在价格上国内药企的优势将不再明显”。
此外，早在《意见》出台前，2015年5月27日，最新的《药品、医疗器械产品注册收费标准》和实施细则出台：以新药注册收费为例，调整后的国产新药注册费标准从原来的3.5万上涨到62.4万元，是此前的17.8倍。而进口药从4.5万上涨到96.9万元，是此前的21.5倍。这些举措也招致一些“不同的声音”。
对于改革对药企的利弊考量，蔡江南表示：“政策对医药行业的影响往往不是十年八年就能看到成效，眼光要放长远，要有竞争、兼并，中国才有可能出现能带动全行业发展的龙头企业，整个行业才能实现转型发展。”
官方解读和业内专家均表示，此次改革不是简单的“头痛医头脚痛医脚”，除了加速解决一直备受诟病的申请大量积压问题，改革同样注重提高药品审评标准，实现药品安全、有效、质量可控，推进医药行业产业的结构调整和转型升级。
“文件的出台对中国的药品监管来说非常重要。它不仅对中国未来药品质量标准的提高很重要，未来也将导引药品审评、审批、药品上市许可等一系列配套制度的出台，最终还将直接影响整个药品行业的监管方式和监管模式的转变。”国家食药总局药品监管法规司顾问王晨光表示。
业内普遍认为，《意见》的出台将是中国药品监管的又一转折点。此次药审改革推行之后，中国药企将由多而弱逐渐走向少而精；仿制药企业在提高行业门槛后必将面临严酷考验，部分企业将被淘汰出局；而创新药企将迎来研发、审批等多重利好，多年后终于等来曙光。
仿制药门槛高
《意见》的直接后果就是仿制药门槛提高。《意见》提出，争取在2016年底前消化完近2万件的药品审批积压存量，到2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价。
王晨光透露，在这2万件积压的药品审批中，有些仿制药已不是按照原研药仿制，而是按照再仿或其他仿制药的标准，甚至三仿四仿。“这样就离原研药的标准越来越遠。因此首先要求自查，同时审评标准也提高。”王晨光说。
王晨光还透露，目前积压的这2万件药品审批审评将按照新标准做，但具体的做法未定，并非一刀切。“原本没按照这个标准的尽量达到，原申请也不是无效，而是要求补充材料。如果按原标准批，则可能规定要在多长时间内提高标准、提高质量，如果达不到标准就不要生产了。”
其实，在《意见》发布一个月前的7月22日，国家食药总局发布了《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告（2015年第117号）》；7月31日晚再发文《关于征求加快解决药品注册申请积压问题的若干政策意见的公告（2015年第140号）》，提出了提高仿制药审批标准、严惩注册申报造假行为、退回不符合条件的注册申请等十条措施，被业内称为“最严药品评审令”。
“接连出台的药品审批改革文件，像多米诺骨牌，影响会逐渐显现。”河南一家仿制药企业的销售人员透露。目前，中国已是全球第二大医药市场国家，国内仿制药市场规模在今年或接近5000亿元。
《意见》提出，将药品分为新药和仿制药。对仿制药的认定，由现行的“仿已有国家标准的药品”调整为“仿与原研药品质量和疗效一致的药品”。
“此次政策的调整会令仿制药的审评审批标准大大提高，从而进一步提高国产仿制药质量，对创新药的研发以及销售会有较好的引导作用。”中欧国际工商学院卫生管理与政策中心主任蔡江南这样评价。
目前，中国有近5000家药企，其中仿制药企业占90%以上。根据食药总局提供的统计数字，中国已有的药品批准文号总数高达18.9万个，95%以上为仿制药。
蔡江南指出，仿现有的国家标准是低水平的仿制，而低仿制门槛低会造成大量重复申报的现象，今后的仿制药必须为“与原研药品质量和疗效一致的药品”。
国家食品药品监督管理总局副局长吴浈对此也表示，中国目前积压的约2.1万个药品审评审批申请中，大部分为仿制药申请，重复率很高，“全国共有药品批准文号16.8万个，而上市销售的产品只涉及5万多个，2/3的批文在睡觉；待审申请中，有8个品种的申请厂家在100家以上”。低水平仿制药重复申请占用了有限的审评资源，而批准的产品又没有太大市场价值。
对国内大量仿制药企业而言，《意见》出台不亚于一场海啸，对仿制药的质量标准提高，意味着仿制药企的技术水平、制剂工艺、制药设备及辅料等方面需要改进和提升，并且增加在一致性评价或生物等效实验等方向的投入，这势必会提升高质量仿制药的成本。
前述河南仿制药企业销售人员表示：“部分中小型药企生产同质化严重，导致竞争激烈，药品销量不理想，利润低。这样的企业要在短时间增加成本内改进设备、提高工艺是很困难的，按照行业惯例，一般会‘挂靠’到大药企合作求发展。”
蔡江南则认为，《意见》的出台会让仿制药企业提高工艺水平，适应新的评审标准，有助于行业本身的发展。
“过去仿制药疗效遭质疑主要是因为标准制定过低，现在多数企业要达到仿制药的等效性标准并不是很困难。一部分药企会被淘汰出局，但数量不大，因为涉及地方税收、就业的问题。对于仿制药企业，做好研发、强化工艺才是最好的出路。”他说。
新药概念已变
“研发新药时间长，费用大，而且推广上市成功率低，不如仿制药成本低、风险小，资金回笼快。这是我国药企扎堆仿制药的根本原因。” 一位不愿具名的广东某大型药企人士称。
国内药企研发新药动力弱与旧审批制度息息相关。据该人士透露，一种新药的临床审评时间常常要3-4年，上市审批也需要同等的时间，从递交临床申请到拿到上市批件，药企要用六七年甚至八九年。如果再算上进入5年更新一次的医保目录，那就需要等待更长时间。“而新药的专利保护期只有20年，这样算下来，留给创新药赚钱的时间只有5年了，谁还去生产创新药呢？”
当然，时间成本的投入只是原因之一，创新药研发更是一笔不小的开支。美国塔夫茨大学药物开发研究中心的一项数据显示，开发一个新药的平均成本大约为26亿美元。2013年，全球前十强药企的研发投入占销售额的比例达到17.8%，高达603.9亿美元，相比之下，中国前十强药企的研发投入仅为销售额的1%，约为3亿美元。 更重要的是，此前，中国对于新药的认定标准比较宽泛，只要未在中国境内上市即可，已上市药品增加新适应证，改变酸根、碱基，甚至仅改变药品剂型都可以被认定为新药。改革后，只有在中国境内外均未上市销售的药品才可以认定为新药，并在此基础上，根据物质基础的原创性和新颖性，将新药分为创新药和改良型新药。
吴浈表示，虽未在中国上市但已在国外上市多年，进入中国市场却作为新药审批的做法并不合理，“新药的概念要变，变成有真正意义的创新产品”。
有专家对此评价，从国际范围看，改革后中国对新药的认定标准将处于比较严格水平，“门槛确实高了，势必会有不少新药注册申请被挡在门外，也肯定会加快新药审批的速度”。
“新药研发是一件长期工作，需要投入大量人力物力财力，而且存在投资失败的风险，并且中国的医药在流通领域的消耗远大于在研发上投入的成本，如何进入市场是企业最先考虑的问题，所以一些企业即使有能力也不愿去研发新药。《意见》的出台就是为了让仿制药企业、创新药企业扭转自身发展不足的局面。” 蔡江南表示。
但也有专家表示，对于中国正在发展中的制药产业来说，如果新药认定的标准过于严格，多少会挫伤一定的积极性。
實行上市许可人制度
目前，中国医药行业有恒瑞医药、正大天晴、豪森医药等一批研发能力较强的制药企业。2015年中国医药研发产品线最佳工业企业名单中，前述三家药企分列第1名、第4名和第7名。
而根据前述创新药和仿制药的开发时间和投入成本，中国新药研发的投入产出比严重失衡，令企业对新药研发望而却步。新药研发成本巨大，销售额却不尽如人意。今年7月的一个行业沙龙上，深圳翰宇药业首席技术官马亚平透露，中国1类新药在中国市场的销售额最多4亿-5亿元，目前还未出现10亿元的重磅药。
针对中国药审速度之慢，王晨光坦言：“国家的药品监管是按照批文号的，药品想生产就得申请批文号，其他企业看到了也想生产，就也去报申请。同一种药批文号有很多，比方很多厂都生产阿司匹林，这就造成质量不一样。
“同时有些企业认为批文号是一种无形资产，批文号越多，盈利能力等各方面能力就越强，甚至说‘我不生产了，但我有批文号，我可以把批文号再转卖给别人’。这种手里的批文号越多越好的思想，造成了很多企业不管生产不生产，都先去申请批文号，而很多药厂手里批文号不少但并不生产，结果批文号空着。这也造成了审批部门的积压严重。”
对此，王晨光还表示，因此，《意见》提出将建立药品上市许可人制度（MAH），一种药只有一个上市许可人，许可人要对这个药的生产负全责，可以委托任何有资质的、达到技术水平，能够实现质量控制的工厂进行生产，且有义务监督被委托生产企业质量达标。
今年3月4日，国家食药总局药品化妆品注册管理司司长王立丰也曾透露，国家食药总局有意开展上市许可人制度试点。
药品上市许可人制度是目前国际较为通行的药品上市、审批制度，近年来在中国医药行业呼声高涨。这是一种持有人与生产企业分离的制度，改革力度巨大，目前仍在探索试点阶段。
改革的利弊考量
除了明确提出鼓励研发新药，提高审批速度和审批透明度，指导意见还指出“允许药品研发机构和科研人员申请注册新药，再转让给企业生产时，只进行生产企业现场工艺核查和产品检验，不再重复进行药品技术审评”。这也将提升新药上市的速度和节约研发成本。
此外，《意见》出台的一大受益者是获得审批“绿色通道”、缩短审评审批时间的抗肿瘤新药，以及相关创新药企。恒瑞医药董事长孙飘扬表示：“最近创新药要把肿瘤药改革成60天备案制，60天就批了，对我们确实是个利好的消息。”
也有业内人士对《意见》的具体实施表示担忧。首先，对新药概念的重新定义，将新药由现行的“未曾在中国境内上市销售的药品”调整为“未在中国境内外上市销售的药品”，也就是说现阶段所谓的3.1类新药不再属于新药领域，而是仿制药领域。
其次，未来申请注册新药的外企需承诺其产品在中国上市销售的价格不高于原产国或周边可比市场价格。通常，“仿制药的价格仅会保持在原研药（新药）价格的30%左右。而外企药品定价受限制，在价格上国内药企的优势将不再明显”。
此外，早在《意见》出台前，2015年5月27日，最新的《药品、医疗器械产品注册收费标准》和实施细则出台：以新药注册收费为例，调整后的国产新药注册费标准从原来的3.5万上涨到62.4万元，是此前的17.8倍。而进口药从4.5万上涨到96.9万元，是此前的21.5倍。这些举措也招致一些“不同的声音”。
对于改革对药企的利弊考量，蔡江南表示：“政策对医药行业的影响往往不是十年八年就能看到成效，眼光要放长远，要有竞争、兼并，中国才有可能出现能带动全行业发展的龙头企业，整个行业才能实现转型发展。”