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加速推进机关事业单位养老保险制度与企业职工养老保险制度并轨，实现在全国范围内统一的就业人员养老保险制度，是当前完善我国社会治理体系建设必不可少的重要组成部分。对于确保全国统一市场的形成具有重要的基础性作用。它关系到现阶段我国经济社会的发展及其稳定。由于双轨制已实行了20多年，如何平稳并轨是关键所在。对此，学界和社会上多有探讨，笔者也谈谈自己的看法。
一、将机关事业单位养老纳入现行的企业养老保险体系，同时注重做好“中人”养老待遇公平性的设计
现行的企业养老保险制度是当前比较完善、成熟的符合我国市场经济要求的制度。它从建立到完善经历了四个阶段：1、改革探索阶段（1991年至1996年）。以国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发【1991】33号）为标志；2、深化改革阶段（1996年至1997年）。以国务院颁发的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发【1995】6号）为标志；3、统一企业养老保险制度阶段（1998年至2005年）。以国务院颁发的《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（国发【1997】26号）为标志；4、完善基本养老保险制度阶段（2006年至今）。以国务院颁发的《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》（国发【2005】38号）为标志。这个制度在建立及完善的过程中，参保对象从国有企业逐步扩大到集体企业、民营企业直至个体工商户和城镇自由职业者，其覆盖了3亿多就业人员，为机关事业单位养老保险制度改革提供了很好的经验和一个很好的“样本”。将机关事业单位养老保险纳入企业职工养老保险体系就形成了全国统一的全面覆盖就业人员的养老保险体系，同时也就打通了人力资源在机关事业单位与产业领域之间的流通渠道。一方面可以实现人力资源自主的在机关事业单位与产业领域之间自由流动，另一方面也为机关事业单位中的人力资源提供能够遵从内心愿望自主选择职业的制度保障。
机关事业单位工作人员的养老纳入该保险体系后，“中人”养老金待遇的确定是关系到并轨能否平稳过渡的关键所在。它既关系到制度的落实，又关系到社会的稳定。这里讲的“中人”是指并轨后仍然在机关事业单位工作直至退休的工作人员。他们养老待遇的标准应遵守并轨前的承诺。具体做法：退休前与当地企业按同一个制度参保缴费并建立个人账户。退休时养老金待遇保持原政策计发办法确定的标准不变。但是在组成上分为两个部分。第一部分是按并轨后的养老金计发办法计发的养老金，由基金支出；第二部分是原办法与新办法确定的计发标准的差额部分（简称新老计发办法的差额部分）。这部分由原单位支付。这是基于如下的理由：1、建立了个人账户就为机关事业单位的人力资源在退休前无后顾之忧地向各领域流动提供了保障。这是并轨的根本目的；2、坚守法治，兑现单位和政府的承诺。并轨前机关事业单位工作人员退休待遇都是按国发【1978】104号文件和其后的国发[2006]22号、国发[2006]56号文件规定的计发办法执行的。这些文件对进入机关事业单位工作的人力资源来说是在养老待遇上发出的要约和承诺。一旦形成了工作关系，无论是用人单位还是政府均必须履行这个要约和承诺。所以，差额部分应由用人单位支付。养老保险制度改革的底线也是不能降低之前对其承诺的养老待遇。
二、并轨后个人养老保险账户的建立
账户的建立应坚持便于人力资源流动的原则。这需要具备两个条件：一是个人账户建立的政策统一，以消除在制度上的差别；二是关系到个人未来养老待遇的个人账户便于携带。机关事业单位工作人员基本养老保险个人养老账户建立的起始时间应与当地企业职工基本养老保险个人账户建立的起始时间一致，个人基本养老保险账户储存额按当地企业职工个人基本养老保险账户储存额建立的方式补建账。在新的工资制度改革前，个人账户储存额均由职工所在单位支付补齐，个人不需支付。包括补建的个人养老保险账户。
转换机关事业单位养老保险模式是为了完善市场体系，必须建立便于人力资源能够随身携带的个人养老保险账户。个人养老保险账户体现的是人力资源在以往职业生涯中为自己积累的养老资本。建立了这样的账户，人力资源就可以方便地随身携带、自由流动。在企业养老保险制度改革过程中，基本养老保险个人账户的建立与现代企业制度及其工资制度改革是同步对应的。1995年政府提出建立基本养老保险个人账户，并明确以1996年1月1日后的个人账户储存额作为计发个人养老金的基数（详见国发【1995】6号）。在这之前我国对企业实行的现代企业制度改革也已基本完成。因此企业人力资源的工资组成中包含了其为自己缴纳基本养老保险费的部分。时至今日，机关事业单位退休人员养老待遇仍然执行的是国发【1978】104号文件，并由原单位承担养老的义务。因此，历次工资制度改革的设计在工资组成中均未包含个人为自己缴纳养老保险费的部分。所以，补足个人账户储存额的义务应由单位承担，以换取单位养老模式向社会养老模式的转换。
原劳动和社会保障部为了解决部分职工在机关与企业之间流动中养老保险关系接续的问题，曾于2001年出台了《关于职工在机关事业单位和企业之间流动时社会保险关系处理的意见的通知》（劳社部发【2001】13号文件）。这个文件明确规定，机关工作人员流动到企业后，为其补建的在机关工作期间的个人账户储存额由同级的财政支付。这个意见十分值得参考和借鉴。它会是一个很好的“模板”。并且，对并轨前已经从机关流动到企业的人力资源是一种鼓励，体现了制度上的公平。同时也强化了政府鼓励人力资源积极参与市场经济活动的意图和决心，提高了政府的公信力。
三、相关问题解决方案的建议
1、职业年金
职业年金和企业年金均属于补充养老保险。它是用人单位在履行法定义务为职工缴纳基本养老保险费后由单位根据自身的经济效益为他们建立的一种辅助型保险，属于养老保险体系中的多支柱范畴，与人力资源的职业岗位和职业生涯紧密相关。无论是在企业还是在机关事业单位工作，都属于个人的职业生涯，这种辅助型保险是对不同的职业岗位报酬的补充调整。所以没有划分企业年金和职业年金的必要。并轨后统一称为职业年金较为合适。 职业年金的设立。从资金渠道上看，对于企业它来源于自身，与经济效益密切相关；对于财政供给的单位，来源于政府财政。所以，民营企业由其自主决定，股份制企业由股东大会决定，国有控股企业和政府财政支付的机关、事业单位职业年金的设立及方案报相对应的人大审批。国有资产属于国民所有，财政来源于税收。现在业界有种观点：他们设想在机关事业单位用建立职业年金的办法来解决“中人”待遇不下降的问题。我们从职业年金的资金渠道去考察会发现这样做没有实现真正意义上的并轨，是不合适、不公平的。它形成了一种新的双轨制。
2、逐步缩小机关事业单位与企业之间养老金的差距
这里讲的差距是指这样一种情况：假设同一个人在获得同等劳动报酬额的前提下，其在机关事业单位工作到退休时享受的养老金待遇与他在企业工作到退休时享受的养老金待遇之间会有一个差距。前面已说过机关事业单位养老保险制度向企业养老保险制度并轨后应确保并轨前已在机关事业单位工作直至退休的“中人”退休时待遇不能降低。
如何消除这种差距呢？可以设想通过有节奏的调整养老金计发系数，逐步消除这个差距。在现行的企业养老金计发办法中，“中人”的基本养老金由以下三部分组成：基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金。这里基础养老金有一个1%的计发系数，全国统一；过渡性养老金也有一个计发系数，由各省、自治区、直辖市统一确定。可以适时地通过调整这两个系数逐步提高基本养老金的计发标准来实现消除差距的目标。另外，在消除这个差距的同时，机关事业单位“中人”养老金组成中的“新老计发办法的差额部分”也就会随之消失。这种逐步消除差距的办法从总体思路上看与企业养老保险制度的改革与完善异曲同工。
并轨促成了全国统一市场体系的形成，进一步完善了市场治理体系的建设。20年改革的经验证明，并轨必然会进一步激发市场主体和人力资源的活力，释放出更加强大的创造财富的动力。政府的财政收入和国家的经济实力必然会有一个大幅度的提高。这就为计发系数的调整提供了可靠的物质基础。而我国公有制的本质属性为计发系数的调整提供了根本性的制度保障。“中人”是我国经济发展模式转型的产物，政府应该义不容辞地承担解决这个问题的最终责任。
3、关于实现个人账户储存额的补建
并轨后，机关事业单位工作人员个人账户储存额补建起始时间与企业养老保险建立个人账户时间一致。以个人缴费年度的平均工资作为平均缴费工资预算出个人账户储存额，将预算的个人账户储存额在本单位内进行公示并由个人确认；缴费结算年度的平均工资根据本人工资标准计算出来，这个工资标准有三个途径可以获取。一是本人人事档案；二是单位工资发放存档材料；三是缺少的材料可以根据文件推算出来。
在技术及操作层面上，现在全国已经有一支经验丰富技术娴熟的经办队伍，他们多次经历了扩面工作，所以为4000多万机关事业单位工作人员补建个人账户，相对于为3亿多人的服务来说在具体操作上是没有大的障碍的。
加速推进养老保险制度的并轨是当前市场经济中确保人力资源自由流动的必然要求。现行的企业基本养老保险制度是一个具有广泛基础、比较成熟的制度。为“中人”建立与企业相一致的个人养老保险账户就实现了市场需要的真正意义上的统一的养老保险制度——就业人员养老保险制度。由用人单位补足新老计发办法的差额部分，以确保在机关事业单位退休的“中人”养老待遇不降，遵守了市场经济公平的原则，确保了单位、政府的信用。做到上述两点，两种制度的平稳并轨就能实现。□
（作者单位：合肥市机关事业养老保险管理中心）
责编：周蕾
一、将机关事业单位养老纳入现行的企业养老保险体系，同时注重做好“中人”养老待遇公平性的设计
现行的企业养老保险制度是当前比较完善、成熟的符合我国市场经济要求的制度。它从建立到完善经历了四个阶段：1、改革探索阶段（1991年至1996年）。以国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发【1991】33号）为标志；2、深化改革阶段（1996年至1997年）。以国务院颁发的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发【1995】6号）为标志；3、统一企业养老保险制度阶段（1998年至2005年）。以国务院颁发的《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（国发【1997】26号）为标志；4、完善基本养老保险制度阶段（2006年至今）。以国务院颁发的《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》（国发【2005】38号）为标志。这个制度在建立及完善的过程中，参保对象从国有企业逐步扩大到集体企业、民营企业直至个体工商户和城镇自由职业者，其覆盖了3亿多就业人员，为机关事业单位养老保险制度改革提供了很好的经验和一个很好的“样本”。将机关事业单位养老保险纳入企业职工养老保险体系就形成了全国统一的全面覆盖就业人员的养老保险体系，同时也就打通了人力资源在机关事业单位与产业领域之间的流通渠道。一方面可以实现人力资源自主的在机关事业单位与产业领域之间自由流动，另一方面也为机关事业单位中的人力资源提供能够遵从内心愿望自主选择职业的制度保障。
机关事业单位工作人员的养老纳入该保险体系后，“中人”养老金待遇的确定是关系到并轨能否平稳过渡的关键所在。它既关系到制度的落实，又关系到社会的稳定。这里讲的“中人”是指并轨后仍然在机关事业单位工作直至退休的工作人员。他们养老待遇的标准应遵守并轨前的承诺。具体做法：退休前与当地企业按同一个制度参保缴费并建立个人账户。退休时养老金待遇保持原政策计发办法确定的标准不变。但是在组成上分为两个部分。第一部分是按并轨后的养老金计发办法计发的养老金，由基金支出；第二部分是原办法与新办法确定的计发标准的差额部分（简称新老计发办法的差额部分）。这部分由原单位支付。这是基于如下的理由：1、建立了个人账户就为机关事业单位的人力资源在退休前无后顾之忧地向各领域流动提供了保障。这是并轨的根本目的；2、坚守法治，兑现单位和政府的承诺。并轨前机关事业单位工作人员退休待遇都是按国发【1978】104号文件和其后的国发[2006]22号、国发[2006]56号文件规定的计发办法执行的。这些文件对进入机关事业单位工作的人力资源来说是在养老待遇上发出的要约和承诺。一旦形成了工作关系，无论是用人单位还是政府均必须履行这个要约和承诺。所以，差额部分应由用人单位支付。养老保险制度改革的底线也是不能降低之前对其承诺的养老待遇。
二、并轨后个人养老保险账户的建立
账户的建立应坚持便于人力资源流动的原则。这需要具备两个条件：一是个人账户建立的政策统一，以消除在制度上的差别；二是关系到个人未来养老待遇的个人账户便于携带。机关事业单位工作人员基本养老保险个人养老账户建立的起始时间应与当地企业职工基本养老保险个人账户建立的起始时间一致，个人基本养老保险账户储存额按当地企业职工个人基本养老保险账户储存额建立的方式补建账。在新的工资制度改革前，个人账户储存额均由职工所在单位支付补齐，个人不需支付。包括补建的个人养老保险账户。
转换机关事业单位养老保险模式是为了完善市场体系，必须建立便于人力资源能够随身携带的个人养老保险账户。个人养老保险账户体现的是人力资源在以往职业生涯中为自己积累的养老资本。建立了这样的账户，人力资源就可以方便地随身携带、自由流动。在企业养老保险制度改革过程中，基本养老保险个人账户的建立与现代企业制度及其工资制度改革是同步对应的。1995年政府提出建立基本养老保险个人账户，并明确以1996年1月1日后的个人账户储存额作为计发个人养老金的基数（详见国发【1995】6号）。在这之前我国对企业实行的现代企业制度改革也已基本完成。因此企业人力资源的工资组成中包含了其为自己缴纳基本养老保险费的部分。时至今日，机关事业单位退休人员养老待遇仍然执行的是国发【1978】104号文件，并由原单位承担养老的义务。因此，历次工资制度改革的设计在工资组成中均未包含个人为自己缴纳养老保险费的部分。所以，补足个人账户储存额的义务应由单位承担，以换取单位养老模式向社会养老模式的转换。
原劳动和社会保障部为了解决部分职工在机关与企业之间流动中养老保险关系接续的问题，曾于2001年出台了《关于职工在机关事业单位和企业之间流动时社会保险关系处理的意见的通知》（劳社部发【2001】13号文件）。这个文件明确规定，机关工作人员流动到企业后，为其补建的在机关工作期间的个人账户储存额由同级的财政支付。这个意见十分值得参考和借鉴。它会是一个很好的“模板”。并且，对并轨前已经从机关流动到企业的人力资源是一种鼓励，体现了制度上的公平。同时也强化了政府鼓励人力资源积极参与市场经济活动的意图和决心，提高了政府的公信力。
三、相关问题解决方案的建议
1、职业年金
职业年金和企业年金均属于补充养老保险。它是用人单位在履行法定义务为职工缴纳基本养老保险费后由单位根据自身的经济效益为他们建立的一种辅助型保险，属于养老保险体系中的多支柱范畴，与人力资源的职业岗位和职业生涯紧密相关。无论是在企业还是在机关事业单位工作，都属于个人的职业生涯，这种辅助型保险是对不同的职业岗位报酬的补充调整。所以没有划分企业年金和职业年金的必要。并轨后统一称为职业年金较为合适。 职业年金的设立。从资金渠道上看，对于企业它来源于自身，与经济效益密切相关；对于财政供给的单位，来源于政府财政。所以，民营企业由其自主决定，股份制企业由股东大会决定，国有控股企业和政府财政支付的机关、事业单位职业年金的设立及方案报相对应的人大审批。国有资产属于国民所有，财政来源于税收。现在业界有种观点：他们设想在机关事业单位用建立职业年金的办法来解决“中人”待遇不下降的问题。我们从职业年金的资金渠道去考察会发现这样做没有实现真正意义上的并轨，是不合适、不公平的。它形成了一种新的双轨制。
2、逐步缩小机关事业单位与企业之间养老金的差距
这里讲的差距是指这样一种情况：假设同一个人在获得同等劳动报酬额的前提下，其在机关事业单位工作到退休时享受的养老金待遇与他在企业工作到退休时享受的养老金待遇之间会有一个差距。前面已说过机关事业单位养老保险制度向企业养老保险制度并轨后应确保并轨前已在机关事业单位工作直至退休的“中人”退休时待遇不能降低。
如何消除这种差距呢？可以设想通过有节奏的调整养老金计发系数，逐步消除这个差距。在现行的企业养老金计发办法中，“中人”的基本养老金由以下三部分组成：基础养老金、个人账户养老金、过渡性养老金。这里基础养老金有一个1%的计发系数，全国统一；过渡性养老金也有一个计发系数，由各省、自治区、直辖市统一确定。可以适时地通过调整这两个系数逐步提高基本养老金的计发标准来实现消除差距的目标。另外，在消除这个差距的同时，机关事业单位“中人”养老金组成中的“新老计发办法的差额部分”也就会随之消失。这种逐步消除差距的办法从总体思路上看与企业养老保险制度的改革与完善异曲同工。
并轨促成了全国统一市场体系的形成，进一步完善了市场治理体系的建设。20年改革的经验证明，并轨必然会进一步激发市场主体和人力资源的活力，释放出更加强大的创造财富的动力。政府的财政收入和国家的经济实力必然会有一个大幅度的提高。这就为计发系数的调整提供了可靠的物质基础。而我国公有制的本质属性为计发系数的调整提供了根本性的制度保障。“中人”是我国经济发展模式转型的产物，政府应该义不容辞地承担解决这个问题的最终责任。
3、关于实现个人账户储存额的补建
并轨后，机关事业单位工作人员个人账户储存额补建起始时间与企业养老保险建立个人账户时间一致。以个人缴费年度的平均工资作为平均缴费工资预算出个人账户储存额，将预算的个人账户储存额在本单位内进行公示并由个人确认；缴费结算年度的平均工资根据本人工资标准计算出来，这个工资标准有三个途径可以获取。一是本人人事档案；二是单位工资发放存档材料；三是缺少的材料可以根据文件推算出来。
在技术及操作层面上，现在全国已经有一支经验丰富技术娴熟的经办队伍，他们多次经历了扩面工作，所以为4000多万机关事业单位工作人员补建个人账户，相对于为3亿多人的服务来说在具体操作上是没有大的障碍的。
加速推进养老保险制度的并轨是当前市场经济中确保人力资源自由流动的必然要求。现行的企业基本养老保险制度是一个具有广泛基础、比较成熟的制度。为“中人”建立与企业相一致的个人养老保险账户就实现了市场需要的真正意义上的统一的养老保险制度——就业人员养老保险制度。由用人单位补足新老计发办法的差额部分，以确保在机关事业单位退休的“中人”养老待遇不降，遵守了市场经济公平的原则，确保了单位、政府的信用。做到上述两点，两种制度的平稳并轨就能实现。□
（作者单位：合肥市机关事业养老保险管理中心）
责编：周蕾