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〔摘要〕 “一票否决制”是一种非正式的制度安排，但在我国政府绩效考核和干部考核中却被广泛采用。“一票否决制”的实践经历了不断泛化、失范到初步整顿、治理的过程，但是由于其内生的制度缺陷和先天弊端，雖经整顿、治理，其制度设计与制度运作背离的弊端依然存在。在制度设计上，“一票否决制”指标设置随意、可操作性不强、过度依赖行政权力，导致在制度运作上出现“选择性关注”倾向、责任转移、激励扭曲和策略主义盛行等问题。鉴于“一票否决制”实行了多年，并在我国绩效管理和干部考核中发挥了一定的作用，不能轻言废弃，但必须严格规范。主要应从以下几个方面着手：严格规范“一票否决制”的适用范围，坚持以法治原则规范“一票否决制”的执行程序，严格设置“一票否决制”的指标阈值和权重，拓展“一票否决制”的问责手段，建立适当的激励机制，建立适时清理机制，以公众满意作为“一票否决制”的终极标准。
〔关键词〕 “一票否决制”，政府绩效考核，激励机制
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）06-0079-06
“一票否决制”是指在政府绩效考核中对某些重要指标或事项实行一票否决，如果被考核者没有完成这些指标或事项，其全部工作业绩就会被否决，而不论其他工作的绩效如何，所在部门也会被取消评优资格和年终奖，官员尤其是领导干部则在规定年限内不得提拔乃至受到降级处分。它是一种非正式的制度安排，但在我国政府绩效考核和干部考核中却被广泛采用，甚至成为事实上的行政惯例，具有明显的中国特色。在“一票否决制”的实践中，出现了不少问题，也造成了一些不良影响，因此，对其进行改革使之更加完善刻不容缓。
一、“一票否决制”的实践
“一票否决制”的设计初衷是通过强大的考核压力，警示相关责任人必须完成某一时期事关全局的特定任务。其关键制度设计在于否决以下方面：其一是否决机会，被否决者不得评优、提拔。以某地计划生育的相关规定为例，对被一票否决的责任人，取消当年和下一年度各类先进、荣誉称号的评选资格；对于主要负责人和分管负责人，当年年度考核不得评定为“优秀”和“称职”档次，一年内取消各类先进、荣誉称号的评选资格，不得晋升职务。其二是否决职务，对被否决者给予降职、免职处分。仍以某地计划生育的相关规定为例，对被一票否决的责任人，在任期内被否决两次以上的，予以降职或免职；已提拔或转（调）任后发现存在适用“一票否决制”情形的，予以追责。其三是否决利益，被否决单位中的个人、集体都会受到惩罚。如某地规定，对县里下达的招商引资任务没有完成的单位，在年度考核时实行“一票否决制”，并作出以下惩罚：一是除发放正常工资、经费外，其他经费报告一律不批；二是该单位所有副科级以上干部当年不得评优、不得晋级；三是责令单位责任人离岗招商；四是冻结该单位的干部使用权限。其作用机理在于，通过否决式的考核提升有关事项的重要性，使其跨越行政层级和部门成为“全局性工作”；与责任人的升迁挂钩，只要此事项（甚至是其中的一个分指标）未达标，全部工作成绩就被否决，责任人会被降职或免职；与利益挂钩，不仅是单位和相关负责人，而且是下属的评优、晋级、奖金等切身利益都会受影响，借此推动某项工作的开展。“一票否决制”设置的指标实际上是一个前提性标准，即被考核者只有将这方面的工作做好了，其整体工作绩效才能得到认可。
从实践上来看，1982年计划生育成为我国的一项基本国策。当年，湖南省常德市率先实行计划生育“一票否决制”，对于存在违反人口和计划生育法律法规生育情况的单位、部门、各级党委、政府及其有关负责人，取消综合性先进榮誉称号的评选资格。随后，计划生育“一票否决制”在全国推行。在中央文件中最早出现“一票否决制”提法的是1991年中共中央、国务院颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》，该决定明确提出“实行社会治安综合治理一票否决权制”，要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来，将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩，同评选文明单位、企业晋级挂钩。此后，从中央到地方，“一票否决制”成为各个层面广泛采用的政府管理和干部考核制度。多年来，“一票否决制”的实践经历了从不断泛化、失范到初步整顿、治理的阶段。
“一票否决制”具有很强的现实意义，它不仅具有超强的威慑力，还具有超强的执行力。它是一种考核机制，通过提高考核体系中个别指标的权重，使之在考评过程中具有决定性作用，并通过其导向功能保证相关工作的实施。同时它也是一种刚性措施，其核心是通过设置一些“硬杠杠”（一票否决指标），建立一套责任追究机制，从而督促各级政府及其领导干部提高执行力，直接推动相关重要工作的实施。譬如，《环境保护法》施行以后，中国的环境状况虽局部有所改善，但整体却呈现恶化趋势。有学者认为，这与环境保护没有及早纳入地方政府政绩考核、实行“一票否决制”关系很大。2005年12月环境保护“一票否决制”出台后，对各级政府的制约力度大大增强，政府在招商引资上把关更加严格，在节能减排上监管力度更大，这都是迫于“环境保护一票否决”的现实压力。但在本质上，“一票否决制”仍然属于非科学管理的范畴，存在着很多非现代、非科学的因素。它考核的只是列入一票否决的指标和事项，而投入的经济成本和社会成本如何，则基本不在考核和否决范围之内。这种只考核结果、产出，不考核投入、过程和效果的一票否决考核机制，很容易鼓励、默认一些地方官员为达到“不被否决”的结果而采取急功近利、不择手段的行为，甚至会诱导一些基层干部用非常规的方式进行社会管理。 正由于一票否决强大的威慑力和执行力，它受到基层政府和有关部门的青睐，从计划生育、社会治安综合治理到招商引资、环境保护、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉，甚至是像档案管理、打击非法行医、禁烧秸秆等诸多细节方面，“一票否决”的适用范围不断扩展，出现滥用趋势。除了中央有明文规定的少数几项特定工作外，国家部委以及省、市、县、乡的行政机构甚至是行业协会组织，几乎都在逐层累加，而且其应用领域也过于琐碎。有学者对此作了一个形象的比喻：从中央到地方，一票否决行为呈现的是典型的“金字塔”结构——越往上，塔尖越小；越往下，基座越大。到2013年前，“一票否决制”的滥用达到了比较严重的地步。
〔关键词〕 “一票否决制”，政府绩效考核，激励机制
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）06-0079-06
“一票否决制”是指在政府绩效考核中对某些重要指标或事项实行一票否决，如果被考核者没有完成这些指标或事项，其全部工作业绩就会被否决，而不论其他工作的绩效如何，所在部门也会被取消评优资格和年终奖，官员尤其是领导干部则在规定年限内不得提拔乃至受到降级处分。它是一种非正式的制度安排，但在我国政府绩效考核和干部考核中却被广泛采用，甚至成为事实上的行政惯例，具有明显的中国特色。在“一票否决制”的实践中，出现了不少问题，也造成了一些不良影响，因此，对其进行改革使之更加完善刻不容缓。
一、“一票否决制”的实践
“一票否决制”的设计初衷是通过强大的考核压力，警示相关责任人必须完成某一时期事关全局的特定任务。其关键制度设计在于否决以下方面：其一是否决机会，被否决者不得评优、提拔。以某地计划生育的相关规定为例，对被一票否决的责任人，取消当年和下一年度各类先进、荣誉称号的评选资格；对于主要负责人和分管负责人，当年年度考核不得评定为“优秀”和“称职”档次，一年内取消各类先进、荣誉称号的评选资格，不得晋升职务。其二是否决职务，对被否决者给予降职、免职处分。仍以某地计划生育的相关规定为例，对被一票否决的责任人，在任期内被否决两次以上的，予以降职或免职；已提拔或转（调）任后发现存在适用“一票否决制”情形的，予以追责。其三是否决利益，被否决单位中的个人、集体都会受到惩罚。如某地规定，对县里下达的招商引资任务没有完成的单位，在年度考核时实行“一票否决制”，并作出以下惩罚：一是除发放正常工资、经费外，其他经费报告一律不批；二是该单位所有副科级以上干部当年不得评优、不得晋级；三是责令单位责任人离岗招商；四是冻结该单位的干部使用权限。其作用机理在于，通过否决式的考核提升有关事项的重要性，使其跨越行政层级和部门成为“全局性工作”；与责任人的升迁挂钩，只要此事项（甚至是其中的一个分指标）未达标，全部工作成绩就被否决，责任人会被降职或免职；与利益挂钩，不仅是单位和相关负责人，而且是下属的评优、晋级、奖金等切身利益都会受影响，借此推动某项工作的开展。“一票否决制”设置的指标实际上是一个前提性标准，即被考核者只有将这方面的工作做好了，其整体工作绩效才能得到认可。
从实践上来看，1982年计划生育成为我国的一项基本国策。当年，湖南省常德市率先实行计划生育“一票否决制”，对于存在违反人口和计划生育法律法规生育情况的单位、部门、各级党委、政府及其有关负责人，取消综合性先进榮誉称号的评选资格。随后，计划生育“一票否决制”在全国推行。在中央文件中最早出现“一票否决制”提法的是1991年中共中央、国务院颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定》，该决定明确提出“实行社会治安综合治理一票否决权制”，要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来，将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩，同评选文明单位、企业晋级挂钩。此后，从中央到地方，“一票否决制”成为各个层面广泛采用的政府管理和干部考核制度。多年来，“一票否决制”的实践经历了从不断泛化、失范到初步整顿、治理的阶段。
“一票否决制”具有很强的现实意义，它不仅具有超强的威慑力，还具有超强的执行力。它是一种考核机制，通过提高考核体系中个别指标的权重，使之在考评过程中具有决定性作用，并通过其导向功能保证相关工作的实施。同时它也是一种刚性措施，其核心是通过设置一些“硬杠杠”（一票否决指标），建立一套责任追究机制，从而督促各级政府及其领导干部提高执行力，直接推动相关重要工作的实施。譬如，《环境保护法》施行以后，中国的环境状况虽局部有所改善，但整体却呈现恶化趋势。有学者认为，这与环境保护没有及早纳入地方政府政绩考核、实行“一票否决制”关系很大。2005年12月环境保护“一票否决制”出台后，对各级政府的制约力度大大增强，政府在招商引资上把关更加严格，在节能减排上监管力度更大，这都是迫于“环境保护一票否决”的现实压力。但在本质上，“一票否决制”仍然属于非科学管理的范畴，存在着很多非现代、非科学的因素。它考核的只是列入一票否决的指标和事项，而投入的经济成本和社会成本如何，则基本不在考核和否决范围之内。这种只考核结果、产出，不考核投入、过程和效果的一票否决考核机制，很容易鼓励、默认一些地方官员为达到“不被否决”的结果而采取急功近利、不择手段的行为，甚至会诱导一些基层干部用非常规的方式进行社会管理。 正由于一票否决强大的威慑力和执行力，它受到基层政府和有关部门的青睐，从计划生育、社会治安综合治理到招商引资、环境保护、节能减排、安全生产、森林防火、反腐倡廉，甚至是像档案管理、打击非法行医、禁烧秸秆等诸多细节方面，“一票否决”的适用范围不断扩展，出现滥用趋势。除了中央有明文规定的少数几项特定工作外，国家部委以及省、市、县、乡的行政机构甚至是行业协会组织，几乎都在逐层累加，而且其应用领域也过于琐碎。有学者对此作了一个形象的比喻：从中央到地方，一票否决行为呈现的是典型的“金字塔”结构——越往上，塔尖越小；越往下，基座越大。到2013年前，“一票否决制”的滥用达到了比较严重的地步。