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摘 要：目前，我国监狱体制改革又走到一个新的转折口。长期以来对“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”等系列问题还是无法形成共识，寻找不到适合我国国情的监狱体制改革之路。在全面深化改革的大背景下，我们必须解放思想，开拓创新，多渠道解决监狱体制的深层次问题，逐步健全和完善各项政策和监狱法律体系，寻找一条符合我国新时期监狱工作实际的创新之路。
关键词：全额保障；监企分开；企业外包；文职团队
2017年5月司法部领导在山东省监狱系统调研时提出“治本安全观”，指出要落实治本安全观一个很重要的前提是真正实现监狱经费全额保障，切实做到监企分开，使得监狱干警不再为“创收”而犯愁，专心于罪犯改造工作。在全国进行司法体制改革的大背景下重新提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，表明在全国监狱系统内对于监狱经费的保障和监狱企业的改革方面仍裹足不前。在我国监狱单位内长期实行“监企合一”的运行机制即监狱与监狱企业“两块牌子，一个班子”的现状仍没有得到根本的改变。在全国深化体制改革的进程中监狱体制改革已经明显落后于时代。
“全额保障”目标的提出。
2003年以国务院批转司法部《关于监狱体制改革试点工作指导意见》（以下简称《意见》）为标志揭开监狱体制改革的序幕。《意见》确立了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标。“全额保障”是监狱体制改革的前提，“监企分开”是监狱体制改革的重点和难点。监狱所需的行政经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、监狱业务费支出等纳入财政预算，由国家全额保障。监狱警察的工资收入与生产收入脱钩。监狱企业利润主要用于自身的企业拓展、扩大再生产等。
“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的困局
民警待遇中监狱自筹部分资金无法全额保障
根据改革初期目标，监狱经费的财政拨款必须将民警工资、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及专项经费全部纳入，基本实现全额保障。同时开展津贴补贴清理工作，统一和规范监狱民警工资外收入发放标准和科目，规定不得在核定数以及财政平台以外发放任何现金和实物，以确保干警的工作重点放在对罪犯的改造工作上。但在实际运行中，监狱民警在实行“阳光工资”和“规范津补贴”后，民警收入构成中部分仍需要“单位自筹”。以XX省为例如“三项津补贴（加值班补贴、误餐补贴、通信补贴）”、“公积金差额部分（财政与公积金中心政策口径查）”、“公务交通补贴即车补”、“年终绩效奖（即第13个月工资、第14个月工资）”、“应休未休假补贴”和文明单位的“精神文明奖”均需要单位自筹部分资金。在国家财政拨款无法全额保障的情况下，就只能在监狱企业生产的利润中进行转移支出。
监狱安全防范、监管改造设施等方面建设资金无法实现全额保障
一方面，监狱在安全防范、监管改造设施等方面建设投入是巨大的。对于在安全防范、监管改造设施等方面的日常维护等方面的开支也是巨大的。并且随着科技水平的不断提升，监狱在安全防范、监管改造设施的更新和升级换代也需要监狱投入大笔资金，而在财政保障中，对于这方面的财政拨款往往是杯水车薪，无法满足监狱的正常运转所需；另一个方面，国家、司法部以及各级机关都会对监狱提出新的要求。如实行“零入监”、“循证矫正”“罪犯信息专档”的方面均要求监狱要有配套制度、人员、设备等，但却没有为监狱拨付相应的资金，无形中又要让监狱自筹资金。在司法部官网上我们可以查询到：浙江省乔司监狱投资6000余万元，对中长期规划保留的一、四、九分监狱关押点围墙，按照司法部最新7.2m高度、建立巡逻道标准设计重建，连同新建的监狱医院及入监分监狱关押点，已有四个关押点达到最新标准。投资5800余万元，根据人本化、合理化、精细化、智能化、标准化、规范化“六化”的要求，开展监舍标准化建设，实现监舍内部民警执勤区、罪犯改造功能区、罪犯物资配置、标识标牌、管理运行模式“五统一”。投入7000余万元，大力推进“五水共治”，累计疏浚清淤土方21m3，新建河道护坡20余km，种植河岸各类乔木12000余株；定期与周边单位开展联动整治，目前监狱内12条近60km河道水质已基本消灭劣V类水，治理成效显著。计划从2016年开始，用三年时间，投资16亿元，完成监管设施、民生设施、道路交通设施等三大方面的建设，努力呈现乔司监狱的新面貌。监狱建设这些开支仍只能从监狱企业生产利润中进行转移支出。
监狱编制内职工和编制外工人的待遇无法全额保障
由于历史的遗留问题，每一个监狱中或多或少都有存在编制内职工和编制外工人，有些监狱这些包袱还相当沉重。在监狱保障体制改革之后，对于监狱编制内职工的工资报酬由国家财政核拨部分，剩余的部分仍需要由监狱自己承担。而编制外工人的报酬和福利基本上就需要由监狱全额包干。监狱对于编制内职工和编制外工人的待遇支出就需要依靠监狱企业生产才能够负担。
罪犯生活和医疗费用超支部分无法全额保障
依據我国《监狱法》规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活经费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。”、“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活经费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。”、“监狱应当设立医疗机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度。罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划”。监狱在执行刑罚中对于罪犯的伙食保障和医疗保障依法应当有国家财政予以全额保障。但在实际执行过程中仍需要监狱自身来负担罪犯的伙食和医疗支出。
因此，对监狱而言，巨大的财政支付的压力是始终存在的。虽然司法部为解决这个矛盾提出“监狱执法经费不足的，要通过向财政申请追加预算解决。”按照《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》规定“监狱经费纳入财政保障，建立监狱经费动态增长机制”。具体到实处，司法部的规定并没有具体的实施细则，监狱在国家预算拨款外额外增加预算对监狱而言是无法完成的任务。在这样大环境下，监狱企业就担负起监狱的“提款机”“造血机”的功能，在无法真正实现“全额保障”的前提下，就要让监狱企业生存下去。 监狱“全额保障”体制改革的破局
监狱要推进监狱体制改革，破解“监企分开”的困局，就需要利用外部资源，帮助监狱推进监狱体制改革，使监狱的运行机制与社会上现代企业运行机制相接轨，使监狱体制改革的步伐能够紧跟上国家的整体改革步伐。监狱企业在新的历史机遇期如何整合资源，破解难题，实现监狱轻装前进，达到监狱体制改革的“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”目标，任重而道远。
借鉴“企业外包”模式将监狱企业外包经营
外包是近几年发展起来的一种新的经营策略，即企业把内部业务的一部分承包给外部专门机构。企业就可以将资源集中于优势的领域，发挥企业自身核心业务的优势，构筑自己核心竞争力，使企业获得长期持续发展的动力和竞争优势。通过外包，利用企业的外部资源，不仅获得规模经济优势，提高工作效率，而且还可以解决企业业务活动的弹性需求。企业可以将业务的所有流程，包括从计划、安排、执行以及业务分析全部外包，由外包方管理整个业务流程。企业与外包方以合同约定经济指标，涵盖生产外包、销售外包、供应外包、人力资源外包、信息技术服务外包，以及研发外包，形成企业和外包方之间的长期合作的“双赢”局面。
监狱企业借鉴“企业外包”模式，使监狱企业从监狱业务中“剥”出去，但又“不离”开监狱。即把监狱企业的生产、经营、管理、营销、研发等全部生产环节的工作整体外包给外部企业，外包企业按照双方合同约定上交监狱利润，剩余的部分利润归外包企业方。这样监狱就可以从企业的日常经营管理活动中抽身专职做好教育改造的工作，还依然可以从监狱企业中获得资金来补充监狱的经费保障缺口。而外包企业可以利用监狱企业自身税费方面的政策减免和人力资源成本比较低的优势获得收益，达到监狱企业和外包方的“双赢”
组建专业文职团队管理生产
公安文职是指在公安机关文职岗位上工作，对公安机关警务活动和内部工作起辅助、保障作用的非公安民警类人员。主要负责公安文秘和公安内勤的工作，属于非执法岗位工作，不具有对公众直接行使公安执法权力和对执法民警行使指挥、管理、监督职能，不具有人民警察（公务员）身份，不享受民警的有關待遇，不发给警服和警用装备 ，有派遣制劳务合同和地方事业单位编制的两种类型。实行公安文职制度可节约警力投向执法一线即公安文职从事非执法岗位工作，可以将原来从事文职工作的民警（例如：派出所内勤）置换出来，置换出来的警力用于充实基层一线从事执法办案工作，实行公安文职制度还可以提高非执法工作的专业化水平。
在监狱体制改革过程中，可以参考公安文职的模式，招聘专业的监狱企业管理文职团队，把监狱企业的生产、经营、管理、营销、研发等环节工作由专职文职团队来进行，监狱民警就可以从监狱企业生产的事务中解脱出来，专心从事监管教育改造的本职工作，提升监狱教育改造水平。监狱企业管理文职团队从属于监狱管理，监狱可以按照劳务合同和地方事业单位编制的两种类型解决文职人员的福利待遇。“让专业的人做专业的事”，这样监狱民警和监狱企业管理文职团队都在自己专业的范围内做自身擅长的工作。
破除法律上障碍
对于监狱民警既是国家公务员、警察但同时又从事企业生产和经营，身份的错位缺乏法律该有的保障，对监狱实行“全额保障”仍停留在口号上。因此需要在立法层面上进行修改。对监狱体制改革和“监企分开”的过程中，如把监狱企业外包或聘请专业文职团队所带来的问题，均需在《监狱法》修改中得到妥善解决，否则监狱体制改革将迷失方向。
监狱体制改革之初设定的“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的四个目标并没有完全改革到位，我国监狱体制改革进度已经遥遥落后于全国其他行业和部门。由于历史的原因，监狱的历史包袱过于沉重，解决难度大，就促使我们必须在充分考虑我国监狱现状的基础上，把握住全面深化改革的历史机遇期，探寻真正具有中国特色的监狱管理制度，使监狱迈入改革发展的快车道。
参考文献
[1]夏宗素.监狱学基础理论[M].北京：法律出版社，2001.
[2]陈焕奎.我国监狱体制改革研究[D].重庆大学，2006.
[3]吴宗宪.中国现代化文明监狱研究[M].北京：警官教育出版社，1996.
[4]薄锡年，薄一鸣.完善监狱经费全额保障动态运行机制的思考[J].财政研究， 2015，（3）：96-101.
[5]陈焕奎. 关于监狱企业规范运行的思考和探索[J].中国司法，2004，（9）：31-32.
[6]汤瑾.浅谈监狱固定资产管理存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务，2013，（14）：160-161.
[7]吕玉椿.现阶段提升监狱基层民警执行力路径的研究——以JL监狱为例[D].南京师范大学，2015.
关键词：全额保障；监企分开；企业外包；文职团队
2017年5月司法部领导在山东省监狱系统调研时提出“治本安全观”，指出要落实治本安全观一个很重要的前提是真正实现监狱经费全额保障，切实做到监企分开，使得监狱干警不再为“创收”而犯愁，专心于罪犯改造工作。在全国进行司法体制改革的大背景下重新提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，表明在全国监狱系统内对于监狱经费的保障和监狱企业的改革方面仍裹足不前。在我国监狱单位内长期实行“监企合一”的运行机制即监狱与监狱企业“两块牌子，一个班子”的现状仍没有得到根本的改变。在全国深化体制改革的进程中监狱体制改革已经明显落后于时代。
“全额保障”目标的提出。
2003年以国务院批转司法部《关于监狱体制改革试点工作指导意见》（以下简称《意见》）为标志揭开监狱体制改革的序幕。《意见》确立了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标。“全额保障”是监狱体制改革的前提，“监企分开”是监狱体制改革的重点和难点。监狱所需的行政经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、监狱业务费支出等纳入财政预算，由国家全额保障。监狱警察的工资收入与生产收入脱钩。监狱企业利润主要用于自身的企业拓展、扩大再生产等。
“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的困局
民警待遇中监狱自筹部分资金无法全额保障
根据改革初期目标，监狱经费的财政拨款必须将民警工资、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及专项经费全部纳入，基本实现全额保障。同时开展津贴补贴清理工作，统一和规范监狱民警工资外收入发放标准和科目，规定不得在核定数以及财政平台以外发放任何现金和实物，以确保干警的工作重点放在对罪犯的改造工作上。但在实际运行中，监狱民警在实行“阳光工资”和“规范津补贴”后，民警收入构成中部分仍需要“单位自筹”。以XX省为例如“三项津补贴（加值班补贴、误餐补贴、通信补贴）”、“公积金差额部分（财政与公积金中心政策口径查）”、“公务交通补贴即车补”、“年终绩效奖（即第13个月工资、第14个月工资）”、“应休未休假补贴”和文明单位的“精神文明奖”均需要单位自筹部分资金。在国家财政拨款无法全额保障的情况下，就只能在监狱企业生产的利润中进行转移支出。
监狱安全防范、监管改造设施等方面建设资金无法实现全额保障
一方面，监狱在安全防范、监管改造设施等方面建设投入是巨大的。对于在安全防范、监管改造设施等方面的日常维护等方面的开支也是巨大的。并且随着科技水平的不断提升，监狱在安全防范、监管改造设施的更新和升级换代也需要监狱投入大笔资金，而在财政保障中，对于这方面的财政拨款往往是杯水车薪，无法满足监狱的正常运转所需；另一个方面，国家、司法部以及各级机关都会对监狱提出新的要求。如实行“零入监”、“循证矫正”“罪犯信息专档”的方面均要求监狱要有配套制度、人员、设备等，但却没有为监狱拨付相应的资金，无形中又要让监狱自筹资金。在司法部官网上我们可以查询到：浙江省乔司监狱投资6000余万元，对中长期规划保留的一、四、九分监狱关押点围墙，按照司法部最新7.2m高度、建立巡逻道标准设计重建，连同新建的监狱医院及入监分监狱关押点，已有四个关押点达到最新标准。投资5800余万元，根据人本化、合理化、精细化、智能化、标准化、规范化“六化”的要求，开展监舍标准化建设，实现监舍内部民警执勤区、罪犯改造功能区、罪犯物资配置、标识标牌、管理运行模式“五统一”。投入7000余万元，大力推进“五水共治”，累计疏浚清淤土方21m3，新建河道护坡20余km，种植河岸各类乔木12000余株；定期与周边单位开展联动整治，目前监狱内12条近60km河道水质已基本消灭劣V类水，治理成效显著。计划从2016年开始，用三年时间，投资16亿元，完成监管设施、民生设施、道路交通设施等三大方面的建设，努力呈现乔司监狱的新面貌。监狱建设这些开支仍只能从监狱企业生产利润中进行转移支出。
监狱编制内职工和编制外工人的待遇无法全额保障
由于历史的遗留问题，每一个监狱中或多或少都有存在编制内职工和编制外工人，有些监狱这些包袱还相当沉重。在监狱保障体制改革之后，对于监狱编制内职工的工资报酬由国家财政核拨部分，剩余的部分仍需要由监狱自己承担。而编制外工人的报酬和福利基本上就需要由监狱全额包干。监狱对于编制内职工和编制外工人的待遇支出就需要依靠监狱企业生产才能够负担。
罪犯生活和医疗费用超支部分无法全额保障
依據我国《监狱法》规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活经费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。”、“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活经费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。”、“监狱应当设立医疗机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度。罪犯的医疗保健列入监狱所在地区的卫生、防疫计划”。监狱在执行刑罚中对于罪犯的伙食保障和医疗保障依法应当有国家财政予以全额保障。但在实际执行过程中仍需要监狱自身来负担罪犯的伙食和医疗支出。
因此，对监狱而言，巨大的财政支付的压力是始终存在的。虽然司法部为解决这个矛盾提出“监狱执法经费不足的，要通过向财政申请追加预算解决。”按照《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》规定“监狱经费纳入财政保障，建立监狱经费动态增长机制”。具体到实处，司法部的规定并没有具体的实施细则，监狱在国家预算拨款外额外增加预算对监狱而言是无法完成的任务。在这样大环境下，监狱企业就担负起监狱的“提款机”“造血机”的功能，在无法真正实现“全额保障”的前提下，就要让监狱企业生存下去。 监狱“全额保障”体制改革的破局
监狱要推进监狱体制改革，破解“监企分开”的困局，就需要利用外部资源，帮助监狱推进监狱体制改革，使监狱的运行机制与社会上现代企业运行机制相接轨，使监狱体制改革的步伐能够紧跟上国家的整体改革步伐。监狱企业在新的历史机遇期如何整合资源，破解难题，实现监狱轻装前进，达到监狱体制改革的“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”目标，任重而道远。
借鉴“企业外包”模式将监狱企业外包经营
外包是近几年发展起来的一种新的经营策略，即企业把内部业务的一部分承包给外部专门机构。企业就可以将资源集中于优势的领域，发挥企业自身核心业务的优势，构筑自己核心竞争力，使企业获得长期持续发展的动力和竞争优势。通过外包，利用企业的外部资源，不仅获得规模经济优势，提高工作效率，而且还可以解决企业业务活动的弹性需求。企业可以将业务的所有流程，包括从计划、安排、执行以及业务分析全部外包，由外包方管理整个业务流程。企业与外包方以合同约定经济指标，涵盖生产外包、销售外包、供应外包、人力资源外包、信息技术服务外包，以及研发外包，形成企业和外包方之间的长期合作的“双赢”局面。
监狱企业借鉴“企业外包”模式，使监狱企业从监狱业务中“剥”出去，但又“不离”开监狱。即把监狱企业的生产、经营、管理、营销、研发等全部生产环节的工作整体外包给外部企业，外包企业按照双方合同约定上交监狱利润，剩余的部分利润归外包企业方。这样监狱就可以从企业的日常经营管理活动中抽身专职做好教育改造的工作，还依然可以从监狱企业中获得资金来补充监狱的经费保障缺口。而外包企业可以利用监狱企业自身税费方面的政策减免和人力资源成本比较低的优势获得收益，达到监狱企业和外包方的“双赢”
组建专业文职团队管理生产
公安文职是指在公安机关文职岗位上工作，对公安机关警务活动和内部工作起辅助、保障作用的非公安民警类人员。主要负责公安文秘和公安内勤的工作，属于非执法岗位工作，不具有对公众直接行使公安执法权力和对执法民警行使指挥、管理、监督职能，不具有人民警察（公务员）身份，不享受民警的有關待遇，不发给警服和警用装备 ，有派遣制劳务合同和地方事业单位编制的两种类型。实行公安文职制度可节约警力投向执法一线即公安文职从事非执法岗位工作，可以将原来从事文职工作的民警（例如：派出所内勤）置换出来，置换出来的警力用于充实基层一线从事执法办案工作，实行公安文职制度还可以提高非执法工作的专业化水平。
在监狱体制改革过程中，可以参考公安文职的模式，招聘专业的监狱企业管理文职团队，把监狱企业的生产、经营、管理、营销、研发等环节工作由专职文职团队来进行，监狱民警就可以从监狱企业生产的事务中解脱出来，专心从事监管教育改造的本职工作，提升监狱教育改造水平。监狱企业管理文职团队从属于监狱管理，监狱可以按照劳务合同和地方事业单位编制的两种类型解决文职人员的福利待遇。“让专业的人做专业的事”，这样监狱民警和监狱企业管理文职团队都在自己专业的范围内做自身擅长的工作。
破除法律上障碍
对于监狱民警既是国家公务员、警察但同时又从事企业生产和经营，身份的错位缺乏法律该有的保障，对监狱实行“全额保障”仍停留在口号上。因此需要在立法层面上进行修改。对监狱体制改革和“监企分开”的过程中，如把监狱企业外包或聘请专业文职团队所带来的问题，均需在《监狱法》修改中得到妥善解决，否则监狱体制改革将迷失方向。
监狱体制改革之初设定的“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的四个目标并没有完全改革到位，我国监狱体制改革进度已经遥遥落后于全国其他行业和部门。由于历史的原因，监狱的历史包袱过于沉重，解决难度大，就促使我们必须在充分考虑我国监狱现状的基础上，把握住全面深化改革的历史机遇期，探寻真正具有中国特色的监狱管理制度，使监狱迈入改革发展的快车道。
参考文献
[1]夏宗素.监狱学基础理论[M].北京：法律出版社，2001.
[2]陈焕奎.我国监狱体制改革研究[D].重庆大学，2006.
[3]吴宗宪.中国现代化文明监狱研究[M].北京：警官教育出版社，1996.
[4]薄锡年，薄一鸣.完善监狱经费全额保障动态运行机制的思考[J].财政研究， 2015，（3）：96-101.
[5]陈焕奎. 关于监狱企业规范运行的思考和探索[J].中国司法，2004，（9）：31-32.
[6]汤瑾.浅谈监狱固定资产管理存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务，2013，（14）：160-161.
[7]吕玉椿.现阶段提升监狱基层民警执行力路径的研究——以JL监狱为例[D].南京师范大学，2015.