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我国保障农民工权益的制度创新，走过了一段不平凡的历程。农民工政策从排斥、限制农民工，到认识、接纳农民工，再到融合、同化农民工，几经反复，几经曲折，终于走上了符合社会主义市场经济发展要求的、符合我国工业化和城镇化发展需要的正确轨道。当然，目前保障农民工权益的制度还不够完善，制度建设的道路上还有重重障碍需要克服。因此，认识过去一个时期我国保障农民工权益制度创新的特点，将会有助于更好地结合我国国情和不断变化的实践进一步推进制度创新。我国保障农民工权益制度创新的主要特点如下：
循序渐进，先易后难
我国的经济与社会结构属于二元型结构，在广大的农村，有限的土地难以容纳丰富的劳动力资源，而由于农村在资本、技术等生产要素上又极度匮乏，大量的农村劳动力无法形成现实生产力，因此他们需要寻找出路；城镇则相反，资本、技术和管理资源丰富，经济扩张潜力巨大，而劳动力则相对短缺。从生产要素集聚的一般规律来看，当然是向大中城市或新的增长极集聚，我国农村劳动力的流动属于二者兼而有之。让农村富余劳动力随着经济社会发展变化的需要先流动起来，这是时代发展的需要，是保障农民权益的基点，更是保障农民工权益的起点。
长期的二元分治，形成了人们的固定思维模式，实践中也形成了相对稳固的管理模式，这些对农村富余劳动力的流动极为不利。随着农民工在城镇从业时间的延长和从业范围的扩大，他们在城镇从业所遇到的问题也逐渐暴露出来。首先暴露的问题是欠薪问题。为了保障农民工能及时拿到应得报酬，政府也建立了一些相应的制度，比如建设项目开工之前，必须保证工资支付，并设立专用账户管理，还实行欠薪黑名单制度等。其次是社会保障问题。伴随着第一代农民工的成长，他们陆续结婚生育，子女教育问题逐步提上了日程，二元教育体制的藩篱逐步破除，农民工权益保障的制度创新逐步逼近了农民工的社会保障、落户城镇、乃至同等国民待遇。虽然每前进一步，难度就会增加一分，但是我们坚信只要不停步，终会达到目标。
自下而上，上下结合
农民工权益保障制度的创设，与其说执行国家政策，不如说是自下而上，上下结合。在我国农民工群体形成时间比较长、集聚比较多的深圳、浙江等地，在2002年就出台了保障农民工权益的制度。如深圳受理的劳动争议中，七成的劳资纠纷都是因拖欠农民工工资引起的，高发区集中在工程施工队和民营企业。
针对这种情况，在2003年年初国务院办公厅下发《关于做好农民进城务工就业管理与服务工作的通知》之后，全国范围内保障农民工权益的制度创设出现了一个小高潮：2003年3月，《河南省劳动保障监察条例》开始实施；2003年3月，成都市制定实施《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》；2003年4月，福州市作出规定，农民进城务工“零收费”；2003年4月，《山东省建筑劳务管理办法（试行）》出台，对农民工工资、劳动安全等作出了明确规定；2003年5月，江苏、广西宣布取消农村户口，实行新的户籍管理制度；2003年5月，劳动和社会保障部要求地（市）级以上城市，1个月内开通“12333”劳动保障公益服务专用电话，面向社会提供政策解答、信息咨询和有关查询。一系列保障农民工权益的制度、条例纷纷出台，这充分体现了上下结合的政策威力。一个保障农民工权益的“防护网”初步形成。
各自为政，逐步规范
在缺乏全国统一的保障农民工权益的制度体系，以及全国普遍存在地方保护主义的情况下，保障农民工权益的政策实践，往往是各自为政。一般来说，农民工输出集中地，保护农民工权益的呼声较高，政策实践与政府履责紧紧跟随农民工遇到的实际问题；而农民工输入集中地，面对农民工维权问题，则睁只眼闭只眼，推诿扯皮，只有劳资冲突引发社会稳定、形成突发性事件，出了人命、上升为刑事案件，或者出现了“民工荒”，影响到地方经济发展了，才会想起来应该保护农民工权益。农民工的输出、输入地在保护农民工权益的问题上，出现了不同的想法，他们在地方利益博弈中，往往做出自身利益最大化的选择。
比如，河南信阳市是劳务输出大市，在维护农民工权益方面，表现出了极大的热情和决心。信阳市有182万外出务工人员，他们在全市214个乡镇全部建立了农民工工会联合会，在河南省外设立了209个派出机构和60多个农民工维权中心。实践证明，凡设立维权中心的地方，一般不再出现新的拖欠农民工工资问题，历史旧账清讨成效也很显著。
又如，珠三角地区从2006年1月1日起，农民工养老保险缴费由个人和企业双方承担，个人缴费8%，企业缴费8%。农民工参保满一年，退保则退回缴费的11%。如果不够一年，只能退回自己缴纳的8%。其结果是每到春节前夕，这些地方就会出现农民工“退保潮”。这样一来，企业缴纳的养老保险金就会成为当地社保资金库里的财富，农民工则不能直接受益。此前劳动和社会保障部也曾进行过相关的调查，结果显示，仅有20%~30%的进城务工农民在一个单位工作满3年。养老保险金不能随农民工的转移就业而随之异地接续，显然是保护了地方利益，损害了农民工的利益。后来退保比例有了进一步提高，直到2010年1月1日国家出台并开始实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，才解决了这种利益博弈，这对千千万万外出务工人员来说，无疑是一个喜讯。
典型引路，示范带动
农民工问题在我国是一个新问题。它既不同于国外城市化进程中农村人口向城市的转移，也不同于我国改革开放之前农村劳动力的短暂流动，再加上不同地区所遇到的具体情况的差异，这就造成了在农民工维权的初期阶段，各地有不同的做法，形成了不同典型。这些典型起到了很好的示范带动作用，有效推动了保障农民工权益的制度建设。
在全国影响比较大的农民工维权典型，首推信阳的“双向维权模式”。该模式是在农民工输出地（源头）建工会，该工会在务工输入地派驻常驻机构，吸收务工地农民工入会，由农民工输入地属地管理。输出地和输入地两家工会联合互动，双向为农民工维权。从2002年6月到2010年7月，双向维权机制运行8年间，信阳各级工会参与解决农民工欠薪个案2932起，涉及金额2.3亿多元，帮助解决农民工子女就学9.81万名，帮助农民工签订和补签劳动合同92.8万份，协助处理农民工工伤事故及其他侵权案件1675起。
其他还有许多成功的农民工维权模式。如湖北南漳县探索农民工“流动维权”模式，合肥市法律援助中心在实践中创立独特的为农民工维权讨薪模式等。
各种农民工维权模式，在实践中产生了良好的社会效果。2008年，广州市司法局召开了24个城市法律援助机构参加的城际间农民工法律援助工作座谈会，与大庆等5个城市签订了《城际间农民工法律援助异地协作协议》。2009年上半年，泛珠三角九省（区）省际工会组织相互协作，建立泛珠三角地区“省际农民工双向维权工作机制”，签订了省际间农民工维权合作、农民工法律援助联盟、省际间维护农民工合法权益媒体联盟等六项协议书，全力打造泛珠三角九省（区）工会组织之间维权、法律援助、媒体联动和劳务合作新平台。几乎同时，在郑州市法律援助中心的积极倡议和组织下，全国36个城市的法律援助机构负责人及司法局领导，在《全国城际间农民工法律援助工作协作郑州协议》上签字。这标志着，今后，外出农民工遇到欠薪和其他法律纠纷可享受与本地相同的法律援助。
作者单位：中共河南省委党校
循序渐进，先易后难
我国的经济与社会结构属于二元型结构，在广大的农村，有限的土地难以容纳丰富的劳动力资源，而由于农村在资本、技术等生产要素上又极度匮乏，大量的农村劳动力无法形成现实生产力，因此他们需要寻找出路；城镇则相反，资本、技术和管理资源丰富，经济扩张潜力巨大，而劳动力则相对短缺。从生产要素集聚的一般规律来看，当然是向大中城市或新的增长极集聚，我国农村劳动力的流动属于二者兼而有之。让农村富余劳动力随着经济社会发展变化的需要先流动起来，这是时代发展的需要，是保障农民权益的基点，更是保障农民工权益的起点。
长期的二元分治，形成了人们的固定思维模式，实践中也形成了相对稳固的管理模式，这些对农村富余劳动力的流动极为不利。随着农民工在城镇从业时间的延长和从业范围的扩大，他们在城镇从业所遇到的问题也逐渐暴露出来。首先暴露的问题是欠薪问题。为了保障农民工能及时拿到应得报酬，政府也建立了一些相应的制度，比如建设项目开工之前，必须保证工资支付，并设立专用账户管理，还实行欠薪黑名单制度等。其次是社会保障问题。伴随着第一代农民工的成长，他们陆续结婚生育，子女教育问题逐步提上了日程，二元教育体制的藩篱逐步破除，农民工权益保障的制度创新逐步逼近了农民工的社会保障、落户城镇、乃至同等国民待遇。虽然每前进一步，难度就会增加一分，但是我们坚信只要不停步，终会达到目标。
自下而上，上下结合
农民工权益保障制度的创设，与其说执行国家政策，不如说是自下而上，上下结合。在我国农民工群体形成时间比较长、集聚比较多的深圳、浙江等地，在2002年就出台了保障农民工权益的制度。如深圳受理的劳动争议中，七成的劳资纠纷都是因拖欠农民工工资引起的，高发区集中在工程施工队和民营企业。
针对这种情况，在2003年年初国务院办公厅下发《关于做好农民进城务工就业管理与服务工作的通知》之后，全国范围内保障农民工权益的制度创设出现了一个小高潮：2003年3月，《河南省劳动保障监察条例》开始实施；2003年3月，成都市制定实施《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》；2003年4月，福州市作出规定，农民进城务工“零收费”；2003年4月，《山东省建筑劳务管理办法（试行）》出台，对农民工工资、劳动安全等作出了明确规定；2003年5月，江苏、广西宣布取消农村户口，实行新的户籍管理制度；2003年5月，劳动和社会保障部要求地（市）级以上城市，1个月内开通“12333”劳动保障公益服务专用电话，面向社会提供政策解答、信息咨询和有关查询。一系列保障农民工权益的制度、条例纷纷出台，这充分体现了上下结合的政策威力。一个保障农民工权益的“防护网”初步形成。
各自为政，逐步规范
在缺乏全国统一的保障农民工权益的制度体系，以及全国普遍存在地方保护主义的情况下，保障农民工权益的政策实践，往往是各自为政。一般来说，农民工输出集中地，保护农民工权益的呼声较高，政策实践与政府履责紧紧跟随农民工遇到的实际问题；而农民工输入集中地，面对农民工维权问题，则睁只眼闭只眼，推诿扯皮，只有劳资冲突引发社会稳定、形成突发性事件，出了人命、上升为刑事案件，或者出现了“民工荒”，影响到地方经济发展了，才会想起来应该保护农民工权益。农民工的输出、输入地在保护农民工权益的问题上，出现了不同的想法，他们在地方利益博弈中，往往做出自身利益最大化的选择。
比如，河南信阳市是劳务输出大市，在维护农民工权益方面，表现出了极大的热情和决心。信阳市有182万外出务工人员，他们在全市214个乡镇全部建立了农民工工会联合会，在河南省外设立了209个派出机构和60多个农民工维权中心。实践证明，凡设立维权中心的地方，一般不再出现新的拖欠农民工工资问题，历史旧账清讨成效也很显著。
又如，珠三角地区从2006年1月1日起，农民工养老保险缴费由个人和企业双方承担，个人缴费8%，企业缴费8%。农民工参保满一年，退保则退回缴费的11%。如果不够一年，只能退回自己缴纳的8%。其结果是每到春节前夕，这些地方就会出现农民工“退保潮”。这样一来，企业缴纳的养老保险金就会成为当地社保资金库里的财富，农民工则不能直接受益。此前劳动和社会保障部也曾进行过相关的调查，结果显示，仅有20%~30%的进城务工农民在一个单位工作满3年。养老保险金不能随农民工的转移就业而随之异地接续，显然是保护了地方利益，损害了农民工的利益。后来退保比例有了进一步提高，直到2010年1月1日国家出台并开始实施《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，才解决了这种利益博弈，这对千千万万外出务工人员来说，无疑是一个喜讯。
典型引路，示范带动
农民工问题在我国是一个新问题。它既不同于国外城市化进程中农村人口向城市的转移，也不同于我国改革开放之前农村劳动力的短暂流动，再加上不同地区所遇到的具体情况的差异，这就造成了在农民工维权的初期阶段，各地有不同的做法，形成了不同典型。这些典型起到了很好的示范带动作用，有效推动了保障农民工权益的制度建设。
在全国影响比较大的农民工维权典型，首推信阳的“双向维权模式”。该模式是在农民工输出地（源头）建工会，该工会在务工输入地派驻常驻机构，吸收务工地农民工入会，由农民工输入地属地管理。输出地和输入地两家工会联合互动，双向为农民工维权。从2002年6月到2010年7月，双向维权机制运行8年间，信阳各级工会参与解决农民工欠薪个案2932起，涉及金额2.3亿多元，帮助解决农民工子女就学9.81万名，帮助农民工签订和补签劳动合同92.8万份，协助处理农民工工伤事故及其他侵权案件1675起。
其他还有许多成功的农民工维权模式。如湖北南漳县探索农民工“流动维权”模式，合肥市法律援助中心在实践中创立独特的为农民工维权讨薪模式等。
各种农民工维权模式，在实践中产生了良好的社会效果。2008年，广州市司法局召开了24个城市法律援助机构参加的城际间农民工法律援助工作座谈会，与大庆等5个城市签订了《城际间农民工法律援助异地协作协议》。2009年上半年，泛珠三角九省（区）省际工会组织相互协作，建立泛珠三角地区“省际农民工双向维权工作机制”，签订了省际间农民工维权合作、农民工法律援助联盟、省际间维护农民工合法权益媒体联盟等六项协议书，全力打造泛珠三角九省（区）工会组织之间维权、法律援助、媒体联动和劳务合作新平台。几乎同时，在郑州市法律援助中心的积极倡议和组织下，全国36个城市的法律援助机构负责人及司法局领导，在《全国城际间农民工法律援助工作协作郑州协议》上签字。这标志着，今后，外出农民工遇到欠薪和其他法律纠纷可享受与本地相同的法律援助。
作者单位：中共河南省委党校