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摘要预算编制作为预算管理工作的起点和源头,必须明确其重要性,针对存在的一些问题应从主体、时间、范围、原则以及方法和程序方面加以完善和改进,对人大的预算编制监督权也必须加以重视。
关键词预算编制 预算编制监督权
中图分类号:C63文献标识码:A
预算编制就是各级政府、政府各部门、单位按照一定的程序制定预算收入和预算支出年底计划的活动。①预算法分预算管理体制方面的规定、预算管理程序方面的规定和预算监督方面的规定,而预算编制制度作为预算管理活动的首要工作环节,必须保证其完善和公正性。
1 相关概念定义
预算编制是预算法实现其价值的第一步,是一个公共利益表达和发现过程。预算编制权是指政府作为预算管理者,按照一定的原则编写预算法律文件的权利。而人大的预算编制监督权是人大在预算编制阶段所享有的监督权。
2 我国预算编制存在的问题
2.1 预算编制参与主体的问题
按照三权分立原则,人大作为实质上的国家权力机关,理应享有完整的财政大权,而预算的编制权也不例外。但由于预算法案编制的技术性和政策性,使政府成为了最合适人选。但是我们不能忽略的一点是,负责编制预算草案的财政部,同时也肩负着组织支出预算执行的重任,这种“既是裁判员又是运动员”的角色设置显然是不合理的。
2.2 预算编制的范围及编制细节问题
据了解我国的预算编制中的收支被认为的分为预算内、预算外及制度外收支,而只有预算内收支真正受到预算的约束和监督,大量的预算外和制度外财政,几乎完全脱离于预算编制范围之外。这是违背完整性原则的,大大影响了我国的财政资金的管理。大量预算外资金甚至“制度外财政收入”的“合法”存在似乎是我国财政生活的一个特有现象。以1991年一年为例,1991年我国预算外资金总额达3243.30亿元,比上年度增加19.7%,相当于预算收入的94.5%。②而编制细节即预算的收支科目,通常包括类、款、项、目等方面。我国的预算收支科目比较他国相对简单、粗糙,许多地区编制的预算草案只列到类级科目,没有具体的款、项、目,甚至一些地方存在资金不作预算,随用随批的现象。
2.3 预算编制的时间安排问题
第一方面是我国的财政年度和人大会议召开在时间上的差异,我国财政年度是公历1月1日起至12月31日,而全国人大批准预算一般在3月中下旬,但预算年度已经开始了,有好几个月空缺,第二方面是我国的预算编制时间过短,基本是每年下半年(6月或8月)由财政向各部门布置预算编制工作,具体说明预算编制的有关事项之后开始到12月中旬各部门(含基层单位预算)将调整后的预算计划报财政部门结束。实际上编制时间只有三四个月,太过仓促。而美国联邦预算时间有9个月③和12个月之说。英国编制预算的时间也较长,通常于财政年度开始前12个月就开始着手准备,甚至要拖到下一财政年度开始之时。所以总的说来我国的编制时间还是过短,可能也是受我国预算财政年度的影响。
2.4 预算编制程序和方式方法的问题
我国的预算编制程序具体分为两个阶段,即预算编制的部署阶段和预算具体编制阶段。但在实践操作中太过随意,不规范。按照有关规定部门预算的编制要实行“两上两下”,即自下而上、自上而下的程序,但实际上,我国的财政预算是由财政部门直接编制的,基本将“两上两下”的程序简化为“一上一下”,甚至“只上不下”了。那样编制出来的预算草案质量可想而知。这些可能还是因为没有给予预算方案以法律效力的缘故。方式上,虽然采取了复式预算法,但也只是停留在表面。我国预算法只在二十六条中规定中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制,复式预算的编制方法和实施步骤,由国务院规定。而在实践操作中,只是在原有收支规模基础上,根据各项目性质简单分为经常性预算和建设性预算。在编制方法上,采用的是传统的“基数加增长”的方法,而未采用零基预算或者绩效预算等比较好的方法。
2.5 预算编制的易变性或是被动性
我国预算编制是根据国务院和各级政府的指示,提出的原则和要求而进行的,但在具体编制过程中,上下级沟通联系少,基本形成以部门为主的编制过程,对上级的指示贯彻不够。而且由于我国编制监督权的架空和编制时间较短,更造成了预算编制过粗,约束力不强的后果。
3 相关对策
3.1 针对编制参与主体的问题
有的学者认为,我国应该借鉴国际经验,建立“三权”分立预算机制。根据我国的具体政治体制,改革预算管理体制关键是要在人大和政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限。就预算编制来说有必要建立一个专职的预算编制机构。有好多学者提出了要将编制权独立出来,也体现了预算编制的重要性。另外我想补充下在保证预算编制质量的情况下,还是得加强监督。任何权力没有制衡没有监督之后必然会出问题,而且在我国一直来不是很重视预算编制的监督权。有很多学者提到要将审计机关纳入人大,建构立法型审计模式,将审计机关从隶属于政府,改为直接隶属于人大。④这无非是受2004年“审计风暴”的影响。另外也可加强人大与审计部门的联系。因为考虑到预算监督的专业性,而人大代表的素质又有限,所以采用一些方法与审计部门进行“资源互用”,充分利用审计部门的专业力量,将预算编制过程中出现的一些热点难点问题可以委托审计部门审查,并将审计结果作为重要参考意见。另外,人大对预算的监督也应由原来只对审批和执行的重视,转移一些到编制上来,改原来事中、事后的监督为事前、事中、事后的全过程监督,从源头上将预算管理体制中的漏洞堵上。
3.2 关于预算编制的范围和细节问题
范围方面有两点,第一要坚持完整性原则,逐步缩小“预算外资金”的范围,将其纳入预算监督的范围。另外对于各部门的“制度外收入”也应统一纳入预算。第二要调整预算编制的范围,取消编制地方总预算,取消县级以上各级人大对下级地方总预算的干预。我国预算法第5条规定,地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府返还或者给予补助的数额。既然1994年开始推行分税制财政管理体制,既然我国《预算法》第2条规定,国家实行一级政府一级预算,而且该法第12、13条也规定,各级人大只审批本级政府预算。所以建议取消地方总预算,一级政府一级预算。另外建议取消编制乡级的预算,直接纳入县级。预算法规定一级政权、一级预算,乡级政权设置乡级预算,但这项规定,随着改革的不断深入及中央为提高农民收入对农村经济政策有较大的调整,乡级预算的存在已经意义不大,撤消乡级预算,减少预算级次,更好地适应乡镇经济发展的需要。细节方面,细化预算科目。在原来只做到类或者款的基础上,逐步细化到项目。
3.3 针对预算的时间安排问题,必须调整和加以延长
可以将预算财政年度由历年制改为跨年制。根据各级人代会开会时间,建议中央预算以每年4月1号-下年3月31日作为一个预算年度;而考虑到地方各级的预算要提前完成交给中央,所以建议每年3月1号到下年2月底为一个预算年度。另外就具体的时限来说,也不能超过一年。因为中国目前经济形势日益发展,变动因素较多,而且预算编制时间过长也会导致人力资源的浪费。综上,笔者建议预算编制时间为12个月。⑤
3.4 针对程序和方式方法问题
程序上必须严格遵守,而且应明确界定人大和国务院、国务院和各部门、各部门与各单位以及中央与地方的权责关系和收支支配关系,加强联系,多做沟通,理顺关系,以规范预算编制程序,提高预算编制的合理性和透明度。关于复式预算的方式是没有疑问的,但就当前我国实行的复式预算将国家预算分为经常性预算和建设性预算,⑥不少学者专家提出不同看法。有学者就认为为了适应社会主义市场经济的需要,应该建立具有中国特色的多元复式预算体系:(1)政府公共预算。政府公共预算是指国家以政权实现主体的身份取得财政收入,为维持政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展社会公益事业而发生财政支出所形成的预算。(2)国有资产经营预算。国有资产经营预算是指国家以国有资产所有者的身份取得财政收入,为进行经济建设和国有资产经营而发生财政支出所形成的预算,这是社会主义国家基于其社会制度和经济基础而必然出现的预算形式。(3)社会保障预算。社会保障预算是指国家为协调收入的时间分配和代际分配,以社会管理者的身份取得财政收入,并为全体公民或者居民的福利,或以特定主题作为受益人进行财政开支所形成的预算。⑦这是个不错的构想,我国政府可以考虑。另外还要改进预算编制方法。
3.5 针对易变性问题,即有的学者所称的被动性
笔者觉得要从总体上调整下我们国民对预算的看法。安徽大学的华国庆教授曾分析说:“实际上,在预算中发生的种种问题,从根本上讲,是我们没有树立一个公共预算的概念,没有重视公民作为纳税人的权利,公民有权监督政府所花的每一分钱。我们习惯于称政府预算,而不是公共预算。两字之差,表明观念上巨大的差异。”我很同意他的说法,可能是我国公民没有很好的维权意识,或许也是国家的政策影响。基本上现代公民对我国的预算制度关心不多,没有重视公民作为纳税人的权利,实际上政府花的都是公民的钱,公民当然有权监督。政府预算与公共预算虽然只有两字之差,但是在观念上是存在着巨大的差异。那么我们的预算工作者呢,应该怎样来对待预算工作。事实上,我们有些关于预算方面的规定是对的,但执行不到位。而有的不太对的,需要去变通,或者需要主动去沟通,去创新的地方,我们的预算工作者又做的不好。尤其是预算编制工作者们,应该认识到自身工作的重要性,大力开展调研,建立相关档案、数据库,提高实际编制水平。要知道他们在为国家工作的同时,也是为自己工作。
总之,完善预算编制体系、加强预算编制监督是一个长期过程,但这对于从源头上解决我国预算制度尚存的问题,以及我国的法制安定和财政民主将起到关键作用。
注释
①刘剑文.民主视野下的财政法治[M]. 北京:北京大学出版社,2006:193.
②赵梦涵.新中国财政税收史[M]. 北京:经济科学出版社,2002:589.
③傅光明.各国法律对预算编制的规定 [J]. 经济学消息报,2003-09-19、09-26.
④李季泽. 国家审计的法理[M]. 北京:中国时代经济出版社,2004:1～7.
⑤施锦明.试论我国政府预算编制改革[J].福建财会管理干部学院学报,2001(4):15～17.
⑥刘剑文. 财政税收法[M]. 北京:法律出版社,1997:97.
⑦刘剑文,熊伟.中国预算法的发展和完善刍议[J].行政法学研究,2001(4).
关键词预算编制 预算编制监督权
中图分类号:C63文献标识码:A
预算编制就是各级政府、政府各部门、单位按照一定的程序制定预算收入和预算支出年底计划的活动。①预算法分预算管理体制方面的规定、预算管理程序方面的规定和预算监督方面的规定,而预算编制制度作为预算管理活动的首要工作环节,必须保证其完善和公正性。
1 相关概念定义
预算编制是预算法实现其价值的第一步,是一个公共利益表达和发现过程。预算编制权是指政府作为预算管理者,按照一定的原则编写预算法律文件的权利。而人大的预算编制监督权是人大在预算编制阶段所享有的监督权。
2 我国预算编制存在的问题
2.1 预算编制参与主体的问题
按照三权分立原则,人大作为实质上的国家权力机关,理应享有完整的财政大权,而预算的编制权也不例外。但由于预算法案编制的技术性和政策性,使政府成为了最合适人选。但是我们不能忽略的一点是,负责编制预算草案的财政部,同时也肩负着组织支出预算执行的重任,这种“既是裁判员又是运动员”的角色设置显然是不合理的。
2.2 预算编制的范围及编制细节问题
据了解我国的预算编制中的收支被认为的分为预算内、预算外及制度外收支,而只有预算内收支真正受到预算的约束和监督,大量的预算外和制度外财政,几乎完全脱离于预算编制范围之外。这是违背完整性原则的,大大影响了我国的财政资金的管理。大量预算外资金甚至“制度外财政收入”的“合法”存在似乎是我国财政生活的一个特有现象。以1991年一年为例,1991年我国预算外资金总额达3243.30亿元,比上年度增加19.7%,相当于预算收入的94.5%。②而编制细节即预算的收支科目,通常包括类、款、项、目等方面。我国的预算收支科目比较他国相对简单、粗糙,许多地区编制的预算草案只列到类级科目,没有具体的款、项、目,甚至一些地方存在资金不作预算,随用随批的现象。
2.3 预算编制的时间安排问题
第一方面是我国的财政年度和人大会议召开在时间上的差异,我国财政年度是公历1月1日起至12月31日,而全国人大批准预算一般在3月中下旬,但预算年度已经开始了,有好几个月空缺,第二方面是我国的预算编制时间过短,基本是每年下半年(6月或8月)由财政向各部门布置预算编制工作,具体说明预算编制的有关事项之后开始到12月中旬各部门(含基层单位预算)将调整后的预算计划报财政部门结束。实际上编制时间只有三四个月,太过仓促。而美国联邦预算时间有9个月③和12个月之说。英国编制预算的时间也较长,通常于财政年度开始前12个月就开始着手准备,甚至要拖到下一财政年度开始之时。所以总的说来我国的编制时间还是过短,可能也是受我国预算财政年度的影响。
2.4 预算编制程序和方式方法的问题
我国的预算编制程序具体分为两个阶段,即预算编制的部署阶段和预算具体编制阶段。但在实践操作中太过随意,不规范。按照有关规定部门预算的编制要实行“两上两下”,即自下而上、自上而下的程序,但实际上,我国的财政预算是由财政部门直接编制的,基本将“两上两下”的程序简化为“一上一下”,甚至“只上不下”了。那样编制出来的预算草案质量可想而知。这些可能还是因为没有给予预算方案以法律效力的缘故。方式上,虽然采取了复式预算法,但也只是停留在表面。我国预算法只在二十六条中规定中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制,复式预算的编制方法和实施步骤,由国务院规定。而在实践操作中,只是在原有收支规模基础上,根据各项目性质简单分为经常性预算和建设性预算。在编制方法上,采用的是传统的“基数加增长”的方法,而未采用零基预算或者绩效预算等比较好的方法。
2.5 预算编制的易变性或是被动性
我国预算编制是根据国务院和各级政府的指示,提出的原则和要求而进行的,但在具体编制过程中,上下级沟通联系少,基本形成以部门为主的编制过程,对上级的指示贯彻不够。而且由于我国编制监督权的架空和编制时间较短,更造成了预算编制过粗,约束力不强的后果。
3 相关对策
3.1 针对编制参与主体的问题
有的学者认为,我国应该借鉴国际经验,建立“三权”分立预算机制。根据我国的具体政治体制,改革预算管理体制关键是要在人大和政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限。就预算编制来说有必要建立一个专职的预算编制机构。有好多学者提出了要将编制权独立出来,也体现了预算编制的重要性。另外我想补充下在保证预算编制质量的情况下,还是得加强监督。任何权力没有制衡没有监督之后必然会出问题,而且在我国一直来不是很重视预算编制的监督权。有很多学者提到要将审计机关纳入人大,建构立法型审计模式,将审计机关从隶属于政府,改为直接隶属于人大。④这无非是受2004年“审计风暴”的影响。另外也可加强人大与审计部门的联系。因为考虑到预算监督的专业性,而人大代表的素质又有限,所以采用一些方法与审计部门进行“资源互用”,充分利用审计部门的专业力量,将预算编制过程中出现的一些热点难点问题可以委托审计部门审查,并将审计结果作为重要参考意见。另外,人大对预算的监督也应由原来只对审批和执行的重视,转移一些到编制上来,改原来事中、事后的监督为事前、事中、事后的全过程监督,从源头上将预算管理体制中的漏洞堵上。
3.2 关于预算编制的范围和细节问题
范围方面有两点,第一要坚持完整性原则,逐步缩小“预算外资金”的范围,将其纳入预算监督的范围。另外对于各部门的“制度外收入”也应统一纳入预算。第二要调整预算编制的范围,取消编制地方总预算,取消县级以上各级人大对下级地方总预算的干预。我国预算法第5条规定,地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府返还或者给予补助的数额。既然1994年开始推行分税制财政管理体制,既然我国《预算法》第2条规定,国家实行一级政府一级预算,而且该法第12、13条也规定,各级人大只审批本级政府预算。所以建议取消地方总预算,一级政府一级预算。另外建议取消编制乡级的预算,直接纳入县级。预算法规定一级政权、一级预算,乡级政权设置乡级预算,但这项规定,随着改革的不断深入及中央为提高农民收入对农村经济政策有较大的调整,乡级预算的存在已经意义不大,撤消乡级预算,减少预算级次,更好地适应乡镇经济发展的需要。细节方面,细化预算科目。在原来只做到类或者款的基础上,逐步细化到项目。
3.3 针对预算的时间安排问题,必须调整和加以延长
可以将预算财政年度由历年制改为跨年制。根据各级人代会开会时间,建议中央预算以每年4月1号-下年3月31日作为一个预算年度;而考虑到地方各级的预算要提前完成交给中央,所以建议每年3月1号到下年2月底为一个预算年度。另外就具体的时限来说,也不能超过一年。因为中国目前经济形势日益发展,变动因素较多,而且预算编制时间过长也会导致人力资源的浪费。综上,笔者建议预算编制时间为12个月。⑤
3.4 针对程序和方式方法问题
程序上必须严格遵守,而且应明确界定人大和国务院、国务院和各部门、各部门与各单位以及中央与地方的权责关系和收支支配关系,加强联系,多做沟通,理顺关系,以规范预算编制程序,提高预算编制的合理性和透明度。关于复式预算的方式是没有疑问的,但就当前我国实行的复式预算将国家预算分为经常性预算和建设性预算,⑥不少学者专家提出不同看法。有学者就认为为了适应社会主义市场经济的需要,应该建立具有中国特色的多元复式预算体系:(1)政府公共预算。政府公共预算是指国家以政权实现主体的身份取得财政收入,为维持政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展社会公益事业而发生财政支出所形成的预算。(2)国有资产经营预算。国有资产经营预算是指国家以国有资产所有者的身份取得财政收入,为进行经济建设和国有资产经营而发生财政支出所形成的预算,这是社会主义国家基于其社会制度和经济基础而必然出现的预算形式。(3)社会保障预算。社会保障预算是指国家为协调收入的时间分配和代际分配,以社会管理者的身份取得财政收入,并为全体公民或者居民的福利,或以特定主题作为受益人进行财政开支所形成的预算。⑦这是个不错的构想,我国政府可以考虑。另外还要改进预算编制方法。
3.5 针对易变性问题,即有的学者所称的被动性
笔者觉得要从总体上调整下我们国民对预算的看法。安徽大学的华国庆教授曾分析说:“实际上,在预算中发生的种种问题,从根本上讲,是我们没有树立一个公共预算的概念,没有重视公民作为纳税人的权利,公民有权监督政府所花的每一分钱。我们习惯于称政府预算,而不是公共预算。两字之差,表明观念上巨大的差异。”我很同意他的说法,可能是我国公民没有很好的维权意识,或许也是国家的政策影响。基本上现代公民对我国的预算制度关心不多,没有重视公民作为纳税人的权利,实际上政府花的都是公民的钱,公民当然有权监督。政府预算与公共预算虽然只有两字之差,但是在观念上是存在着巨大的差异。那么我们的预算工作者呢,应该怎样来对待预算工作。事实上,我们有些关于预算方面的规定是对的,但执行不到位。而有的不太对的,需要去变通,或者需要主动去沟通,去创新的地方,我们的预算工作者又做的不好。尤其是预算编制工作者们,应该认识到自身工作的重要性,大力开展调研,建立相关档案、数据库,提高实际编制水平。要知道他们在为国家工作的同时,也是为自己工作。
总之,完善预算编制体系、加强预算编制监督是一个长期过程,但这对于从源头上解决我国预算制度尚存的问题,以及我国的法制安定和财政民主将起到关键作用。
注释
①刘剑文.民主视野下的财政法治[M]. 北京:北京大学出版社,2006:193.
②赵梦涵.新中国财政税收史[M]. 北京:经济科学出版社,2002:589.
③傅光明.各国法律对预算编制的规定 [J]. 经济学消息报,2003-09-19、09-26.
④李季泽. 国家审计的法理[M]. 北京:中国时代经济出版社,2004:1～7.
⑤施锦明.试论我国政府预算编制改革[J].福建财会管理干部学院学报,2001(4):15～17.
⑥刘剑文. 财政税收法[M]. 北京:法律出版社,1997:97.
⑦刘剑文,熊伟.中国预算法的发展和完善刍议[J].行政法学研究,2001(4).