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摘 要：本文从京津冀协同发展现状分析入手，明确了京津冀三地经济和社会发展不平衡的问题，之后探讨了公共服务政策差距对京津冀协同发展的制约机制，明确了消除公共服务政策差距的重要性和必要性，最后提出了促进京津冀协同发展的平等发展模式。
关键词：公共服务 政策差距 人力资源 京津冀 协同发展
党的十八大将“京津冀协同发展战略”提升到了国家发展战略高度，习近平总书记多次强调京津冀协同发展的重要性。但就目前来看，京津冀地区经济与社会发展的不均衡性问题十分凸显，本文从公共服务政策及资源配置的角度来分析了其发展失衡的诱因，探讨了公共服务政策差距对京津冀协同发展的制约机制，旨在为促进京津冀协同发展战略的实施提供参考。
一、京津冀协同发展现状分析
“京津冀协同发展战略”已经提出了十年有余，习近平总书记多次强调京津冀协同发展的必要性和重要性，并对其发展方向做出了指示，强调京津冀地区在协同发展的过程中要实现基础设施相互连通、产业发展相互互补、公共服务共享建设等，这指明了京津冀协同发展的重要方向和措施。其中资源要素对接对流和公共服务共享建设两点重要指示不仅指明了京津冀协同发展方向，同时指出了当前京津冀地区协同发展的关键问题，即公共服务政策差距问题和资源配置失衡问题，这是制约京津冀地区协同发展的关键因素所在。就目前来看，京津冀地区经济和社会发展的不均衡问题十分显著，北京和天津有着大量的公共服务资源，经济和社会发展十分快速，而河北省则存在着人力资源、技术资源、产业政策资源等资源流失的问题，难以实现与北京和天界的协同发展，环京津贫困带问题十分严重。京津冀发展失衡的原因是多方面的，从制度方面来看，其与政府公共服务政策差距密不可分，与公共服务资源配置失衡密不可分，下文来进行具体分析。
二、公共服务政策差距产生的制约机制探讨
市场分割理论认为，非市场化外部因素导致的市场参与者交易成本的增加是市场分割的主要原因，相关研究表明，中国地区间市场分割现象比较严重，造成这一现象的原因与地方保护主义和相关行政干预密不可分，这不利于地区间统一生产市场的形成，阻碍了生产要素的统一划分。地方保护主义往往会导致市场参与者出现不平等待遇，对于本地市场来说，市场参与者竞争优势明显，对于其他地区市场来说，市场参与者竞争处于劣势，这是导致我国地区之间市场分割问题的关键所在。公共服务包括教育服务、科学普及服务、社会保障服务、医疗卫生服务以及环境保护服务等等，其主要目的是满足社会大众生存、生活等公共需求，对于京津冀地区来说，公共服务政策差距以及公共服务配置的不合理性是制约其协同发展的关键性问题，表1为京津冀地区政府公共服务资源投入项目数据：
由表1可知，从横向上来看，相较于北京和天津来说，河北省政府公共服务资源配置数量还有着较大的差距，北京、天津和河北在地理上临近，但公共服务政策落差十分明显。北京和天津两地社会公共服务资源十分丰富，在较大的公共服务政策落差下，河北省居民为了追求更多的自身福利，自然而然的会选择向北京和天津两地迁移，这种现象是不可避免的，这就会导致北京地区和天津地区的人口增加，在核心城区的人口压力往往呈现出超负荷状态。为了避免问题的加剧，政府不得已要出台更加严格的落户政策，提升北京和天津两地的落户门槛，以此来限制人口流入，在这样的背景下，导致越来越多的高端人才从河北省流向北京和天津两地，造成了京津冀地区高端人才比例的失衡，从而制约了京津冀协同发展。科学技术是第一生产力，随着科技的发展，人类逐步进入了知识经济时代，人力资源的重要作用越来越凸显，其对经济的发展有着重要的影响，技术水平、资本投入和劳动力三者并驾齐驱的现象已经不复存在，人力资本代表着劳动力投入水平，其对于社会生产和经济发展起到了决定性的作用，可以说资本投入和技术水平这两项要素也取决于人力资本，人力资本质量越高、数量越多能够促进科技的发展和资本投入的增加。由此可见，对于一个地区的经济和社会发展来说，人才尤其是高端人才的流入是决定其经济和社会发展的关键因素，因此，要想缓解京津冀发展不平衡问题，促进京津冀协同发展，解决河北省人才流失问题是关键。对于河北省而言，无论是在理论研究还是在实务中，大多认为河北省应当正视自身资源劣势，实现与北京和天津两地的互补式发展，实质上来讲，这种定位和发展方向是对服务资源政策的一种妥协，这种发展方式并没有切中问题本源，会进一步拉大河北省与北京和天津两地的差距。从根源上来看，公共服务政策差距是导致京津冀三地发展失衡的重要制度原因，这造成了河北地区大量人才的流失，因此，如何消除京津冀三地公共服务政策差距是实现其协同发展的关键所在。
三、形成制约机制的原因探讨
1.区域政策法规的缺失和冲突。区域政策法规的完善是推进京津冀公共服务政策一体化实现的重要保障，但从实际方面来看，区域政策法规的缺失问题比较凸显，中央层面虽然出台了《京津冀协同发展规划纲要》，但地方层面上，北京、天津与河北省三地并没有出台针对性的政策文件，区域政策法规缺失，这会导致以下问题的出现：首先，会导致生产制度空白，使得京津第三地公共服务的供给程序和标准不清晰、不统一，严重影响了区域之间的对接；第二，区域政策法规的缺失会导致政府职能缺位，难以明确政府提供公共服务的权力、责任和义务，难以保证公共服务相关工作的有效落实；第三，地方政法规的缺失严重影响了公共服务政策的权威性，对政府等公共服务供给主体难以形成激励作用和约束作用。
2.财税體制的不合理。首先是分灶吃饭财政体制的影响，地方政府主要负担公共服务攻击，北京和天津有着资源叠加优势和功能多样化优势，其经济发展快速，在公共服务供给的过程中能够获得充足的财政支持，而对于河北省来说，受限于经济发展缓慢和资源薄弱等不利因素，难以保证公共服务的有效支出；第二是对公共服务的不重视，在GDP导向下，地方政府面临着巨大的经济增长压力，过于注重经济建设，轻视公共服务，在公共投资的过程中会影响GDP的增长，加重财务负担，因此地方财政政策往往不重视公共服务。 3.政绩考核制度的偏差。以GDP为导向的政绩考核制度一直存在，地方政府的公共服务职能不凸显，近年来，各地加紧建设服务性政府，探索服务型政府的考核制度，但受到政府之间绩效考核体系难以建立以及权责不清等问题的影响，当前政府的政绩考核制度依然以GDP为主导，这严重抑制了政府对公共服务职能的形式，同时这种考核制度并没有对地区之间的功能定位差异进行考虑，地方政府更加青睐于争取项目来促进经济发展，使得京津冀区域间的无序竞争加剧，难以实现协同发展。此外，地方政府政绩考核大多以当地经济社会发展水平和财政状况为主要参考缺乏公共服务均等化等考核指标设计，相关评估政策不协调，公共服务政策差距十分明显，这也是导致京津冀协同发展制约机制形成的重要原因。
四、促进京津冀协同发展的对策
针对当前京津冀协同发展的形势和问题，本文提出了一种“平等式发展”思路，即打破河北省、北京与天津三地公共服务资源配置不平衡、不平等的局面，这样能够丰富河北省公共服务资源，为河北省居民谋求更多福利，享受无差别、平等的国民待遇，从而有效解决河北省高端人才流失的问题，促进三地生产要素市场的统一，合理配置经济资源，实现京津冀一体化协同发展。
1.宏观对策。首先，应当逐步消除河北省与北京和天津两地的公共服务政策差距，遵循习近平总书记“公共服务共建共享”的路径方针，为实现京津冀协同发展提供制度环境保障。第二，应当规范京津冀三地的生产要素市场，促进生产要素市场的统一，避免过多的行政干预，以市场机制来对区域内生产要素配置进行控制，实现河北省、北京以及天津三地资源要素的对接。第三，应当保证京津冀三地公共基础建设的统一性，从规划、预算管理、施工建设等各个方面实现统一，建立完善的公共基础设施，保证京津冀一体化生产要素市场的健康发展，促进京津冀协同发展。
2.微观对策。首先，应当积极完善京津冀公共服务一体化相关政策和法规，三地共同编制公共服务规划、政策和法律法规，保证北京市、天津市和河北省三地的政策法规实现对接，共同建立公共服务无网络系统，促进公共服务政策的协同化，避免三地在制度上出现冲突。此外，应当积极建立公众参与制度，让公众参与到立法中来，使相关政策的制定能够满足公众的基本诉求，避免出台的政策和制度形式化。第二，应当建立公共服务供给财政支持保障机制，明确中央政府和地方政府的全责划分，对农村地区、偏远地区加大公共服务投入，积极完善京津冀三地政府税收横向分享制度，消除公共服务政策差距。第三，应当积极推动京津冀三地公共服务资源的共享，促进服务信息、技术以及设备等相关要素的流动，实现三地公共服務建设的统一规划，避免出现重复建设资源浪费的情况，实现公共服务的均等化和一体化。应当建立统一的公共服务标准，促进公共服务融合发展。通过试点来建设公共服务体系，需要遵循以下两点原则，首先要合理确定公共服务项目的数量，促进公共服务供给的持续发展，其次是要优先匹配民众迫切需求的公共服务项目。在开展公共服务工作的过程中应当合理配置资源，逐步缩小河北省与北京和天津之间的公共服务差距，均衡资源部局，保证公共服务资源能够在京津冀三地有效流转。第四，应当实现公共服务决策的统一性，积极发挥市场调节作用，鼓励行业协会等社会组织参与到公共服务工作中来。在成熟的领域和行业中建立区域性的民间组织，实现多方参与。从政府层面来看，中央政府应当成立专门的京津冀区域公共服务专门工作小组，行使监督和协调功能，制定无差别化公共服务政策，打破京津冀协同发展的制约机制。
五、结语
综上所述，当前京津冀在社会、经济等方面的发展存在严重失衡问题，河北地区人力资源流失问题十分严重，这与公共服务政策的差距密不可分。公共服务政策差距形成了京津冀协同发展的制约机制，因此，应当积极消除京津冀三地公共服务政策差距，实现平等发展，只有这样才能够实现京津冀协同发展。
参考文献：
[1]皮乐为. 京津冀科技协同创新的对策研究[D].首都经济贸易大学，2015.
[2]薄文广，陈飞. 京津冀协同发展：挑战与困境[J]. 南开学报（哲学社会科学版），2015，01：110-118.
[3]孙久文，李坚未. 京津冀协同发展的影响因素与未来展望[J]. 河北学刊，2015，04：137-142.
[4]傅志华，石英华，封北麟，于长革. “十三五”推动京津冀协同发展的主要任务[J]. 经济研究参考，2015，62：89-100.
[5]李佳航，蔺丰奇. 资源依赖理论视角下京津冀协同发展问题探究——以教育资源共享为例[A]. 河北省社会科学界联合会.第九届河北省社会科学学术年会论文集[C].河北省社会科学界联合会：，2014：9.
关键词：公共服务 政策差距 人力资源 京津冀 协同发展
党的十八大将“京津冀协同发展战略”提升到了国家发展战略高度，习近平总书记多次强调京津冀协同发展的重要性。但就目前来看，京津冀地区经济与社会发展的不均衡性问题十分凸显，本文从公共服务政策及资源配置的角度来分析了其发展失衡的诱因，探讨了公共服务政策差距对京津冀协同发展的制约机制，旨在为促进京津冀协同发展战略的实施提供参考。
一、京津冀协同发展现状分析
“京津冀协同发展战略”已经提出了十年有余，习近平总书记多次强调京津冀协同发展的必要性和重要性，并对其发展方向做出了指示，强调京津冀地区在协同发展的过程中要实现基础设施相互连通、产业发展相互互补、公共服务共享建设等，这指明了京津冀协同发展的重要方向和措施。其中资源要素对接对流和公共服务共享建设两点重要指示不仅指明了京津冀协同发展方向，同时指出了当前京津冀地区协同发展的关键问题，即公共服务政策差距问题和资源配置失衡问题，这是制约京津冀地区协同发展的关键因素所在。就目前来看，京津冀地区经济和社会发展的不均衡问题十分显著，北京和天津有着大量的公共服务资源，经济和社会发展十分快速，而河北省则存在着人力资源、技术资源、产业政策资源等资源流失的问题，难以实现与北京和天界的协同发展，环京津贫困带问题十分严重。京津冀发展失衡的原因是多方面的，从制度方面来看，其与政府公共服务政策差距密不可分，与公共服务资源配置失衡密不可分，下文来进行具体分析。
二、公共服务政策差距产生的制约机制探讨
市场分割理论认为，非市场化外部因素导致的市场参与者交易成本的增加是市场分割的主要原因，相关研究表明，中国地区间市场分割现象比较严重，造成这一现象的原因与地方保护主义和相关行政干预密不可分，这不利于地区间统一生产市场的形成，阻碍了生产要素的统一划分。地方保护主义往往会导致市场参与者出现不平等待遇，对于本地市场来说，市场参与者竞争优势明显，对于其他地区市场来说，市场参与者竞争处于劣势，这是导致我国地区之间市场分割问题的关键所在。公共服务包括教育服务、科学普及服务、社会保障服务、医疗卫生服务以及环境保护服务等等，其主要目的是满足社会大众生存、生活等公共需求，对于京津冀地区来说，公共服务政策差距以及公共服务配置的不合理性是制约其协同发展的关键性问题，表1为京津冀地区政府公共服务资源投入项目数据：
由表1可知，从横向上来看，相较于北京和天津来说，河北省政府公共服务资源配置数量还有着较大的差距，北京、天津和河北在地理上临近，但公共服务政策落差十分明显。北京和天津两地社会公共服务资源十分丰富，在较大的公共服务政策落差下，河北省居民为了追求更多的自身福利，自然而然的会选择向北京和天津两地迁移，这种现象是不可避免的，这就会导致北京地区和天津地区的人口增加，在核心城区的人口压力往往呈现出超负荷状态。为了避免问题的加剧，政府不得已要出台更加严格的落户政策，提升北京和天津两地的落户门槛，以此来限制人口流入，在这样的背景下，导致越来越多的高端人才从河北省流向北京和天津两地，造成了京津冀地区高端人才比例的失衡，从而制约了京津冀协同发展。科学技术是第一生产力，随着科技的发展，人类逐步进入了知识经济时代，人力资源的重要作用越来越凸显，其对经济的发展有着重要的影响，技术水平、资本投入和劳动力三者并驾齐驱的现象已经不复存在，人力资本代表着劳动力投入水平，其对于社会生产和经济发展起到了决定性的作用，可以说资本投入和技术水平这两项要素也取决于人力资本，人力资本质量越高、数量越多能够促进科技的发展和资本投入的增加。由此可见，对于一个地区的经济和社会发展来说，人才尤其是高端人才的流入是决定其经济和社会发展的关键因素，因此，要想缓解京津冀发展不平衡问题，促进京津冀协同发展，解决河北省人才流失问题是关键。对于河北省而言，无论是在理论研究还是在实务中，大多认为河北省应当正视自身资源劣势，实现与北京和天津两地的互补式发展，实质上来讲，这种定位和发展方向是对服务资源政策的一种妥协，这种发展方式并没有切中问题本源，会进一步拉大河北省与北京和天津两地的差距。从根源上来看，公共服务政策差距是导致京津冀三地发展失衡的重要制度原因，这造成了河北地区大量人才的流失，因此，如何消除京津冀三地公共服务政策差距是实现其协同发展的关键所在。
三、形成制约机制的原因探讨
1.区域政策法规的缺失和冲突。区域政策法规的完善是推进京津冀公共服务政策一体化实现的重要保障，但从实际方面来看，区域政策法规的缺失问题比较凸显，中央层面虽然出台了《京津冀协同发展规划纲要》，但地方层面上，北京、天津与河北省三地并没有出台针对性的政策文件，区域政策法规缺失，这会导致以下问题的出现：首先，会导致生产制度空白，使得京津第三地公共服务的供给程序和标准不清晰、不统一，严重影响了区域之间的对接；第二，区域政策法规的缺失会导致政府职能缺位，难以明确政府提供公共服务的权力、责任和义务，难以保证公共服务相关工作的有效落实；第三，地方政法规的缺失严重影响了公共服务政策的权威性，对政府等公共服务供给主体难以形成激励作用和约束作用。
2.财税體制的不合理。首先是分灶吃饭财政体制的影响，地方政府主要负担公共服务攻击，北京和天津有着资源叠加优势和功能多样化优势，其经济发展快速，在公共服务供给的过程中能够获得充足的财政支持，而对于河北省来说，受限于经济发展缓慢和资源薄弱等不利因素，难以保证公共服务的有效支出；第二是对公共服务的不重视，在GDP导向下，地方政府面临着巨大的经济增长压力，过于注重经济建设，轻视公共服务，在公共投资的过程中会影响GDP的增长，加重财务负担，因此地方财政政策往往不重视公共服务。 3.政绩考核制度的偏差。以GDP为导向的政绩考核制度一直存在，地方政府的公共服务职能不凸显，近年来，各地加紧建设服务性政府，探索服务型政府的考核制度，但受到政府之间绩效考核体系难以建立以及权责不清等问题的影响，当前政府的政绩考核制度依然以GDP为主导，这严重抑制了政府对公共服务职能的形式，同时这种考核制度并没有对地区之间的功能定位差异进行考虑，地方政府更加青睐于争取项目来促进经济发展，使得京津冀区域间的无序竞争加剧，难以实现协同发展。此外，地方政府政绩考核大多以当地经济社会发展水平和财政状况为主要参考缺乏公共服务均等化等考核指标设计，相关评估政策不协调，公共服务政策差距十分明显，这也是导致京津冀协同发展制约机制形成的重要原因。
四、促进京津冀协同发展的对策
针对当前京津冀协同发展的形势和问题，本文提出了一种“平等式发展”思路，即打破河北省、北京与天津三地公共服务资源配置不平衡、不平等的局面，这样能够丰富河北省公共服务资源，为河北省居民谋求更多福利，享受无差别、平等的国民待遇，从而有效解决河北省高端人才流失的问题，促进三地生产要素市场的统一，合理配置经济资源，实现京津冀一体化协同发展。
1.宏观对策。首先，应当逐步消除河北省与北京和天津两地的公共服务政策差距，遵循习近平总书记“公共服务共建共享”的路径方针，为实现京津冀协同发展提供制度环境保障。第二，应当规范京津冀三地的生产要素市场，促进生产要素市场的统一，避免过多的行政干预，以市场机制来对区域内生产要素配置进行控制，实现河北省、北京以及天津三地资源要素的对接。第三，应当保证京津冀三地公共基础建设的统一性，从规划、预算管理、施工建设等各个方面实现统一，建立完善的公共基础设施，保证京津冀一体化生产要素市场的健康发展，促进京津冀协同发展。
2.微观对策。首先，应当积极完善京津冀公共服务一体化相关政策和法规，三地共同编制公共服务规划、政策和法律法规，保证北京市、天津市和河北省三地的政策法规实现对接，共同建立公共服务无网络系统，促进公共服务政策的协同化，避免三地在制度上出现冲突。此外，应当积极建立公众参与制度，让公众参与到立法中来，使相关政策的制定能够满足公众的基本诉求，避免出台的政策和制度形式化。第二，应当建立公共服务供给财政支持保障机制，明确中央政府和地方政府的全责划分，对农村地区、偏远地区加大公共服务投入，积极完善京津冀三地政府税收横向分享制度，消除公共服务政策差距。第三，应当积极推动京津冀三地公共服务资源的共享，促进服务信息、技术以及设备等相关要素的流动，实现三地公共服務建设的统一规划，避免出现重复建设资源浪费的情况，实现公共服务的均等化和一体化。应当建立统一的公共服务标准，促进公共服务融合发展。通过试点来建设公共服务体系，需要遵循以下两点原则，首先要合理确定公共服务项目的数量，促进公共服务供给的持续发展，其次是要优先匹配民众迫切需求的公共服务项目。在开展公共服务工作的过程中应当合理配置资源，逐步缩小河北省与北京和天津之间的公共服务差距，均衡资源部局，保证公共服务资源能够在京津冀三地有效流转。第四，应当实现公共服务决策的统一性，积极发挥市场调节作用，鼓励行业协会等社会组织参与到公共服务工作中来。在成熟的领域和行业中建立区域性的民间组织，实现多方参与。从政府层面来看，中央政府应当成立专门的京津冀区域公共服务专门工作小组，行使监督和协调功能，制定无差别化公共服务政策，打破京津冀协同发展的制约机制。
五、结语
综上所述，当前京津冀在社会、经济等方面的发展存在严重失衡问题，河北地区人力资源流失问题十分严重，这与公共服务政策的差距密不可分。公共服务政策差距形成了京津冀协同发展的制约机制，因此，应当积极消除京津冀三地公共服务政策差距，实现平等发展，只有这样才能够实现京津冀协同发展。
参考文献：
[1]皮乐为. 京津冀科技协同创新的对策研究[D].首都经济贸易大学，2015.
[2]薄文广，陈飞. 京津冀协同发展：挑战与困境[J]. 南开学报（哲学社会科学版），2015，01：110-118.
[3]孙久文，李坚未. 京津冀协同发展的影响因素与未来展望[J]. 河北学刊，2015，04：137-142.
[4]傅志华，石英华，封北麟，于长革. “十三五”推动京津冀协同发展的主要任务[J]. 经济研究参考，2015，62：89-100.
[5]李佳航，蔺丰奇. 资源依赖理论视角下京津冀协同发展问题探究——以教育资源共享为例[A]. 河北省社会科学界联合会.第九届河北省社会科学学术年会论文集[C].河北省社会科学界联合会：，2014：9.