摘 要： 行政环境是行政系统赖以生存和发展的外部条件的总和。行政系统存在于行政环境之中，不可避免地要受到它的直接或间接的作用和影响。韦伯的官僚制是一种"理想型"组织类型，以效率为中心，通过更改组织结构设计，完全祛除价值和情感因素，寻求工具理性的最优。这种科学的方法与理性思维得到了古典管理主义的回应，通过科学管理学派和过程管理学派的补充与完善，共同奠定了组织管理中工具理性的价值走向，形成了官僚制理论的逻辑体系。之后随着西方行政环境的变迁，韦伯的官僚制理论也得到不断发展和完善。本文通过对西方行政环境变化发展的分析，从而找出其对官僚制的影响。
　　关键词：行政环境 、官僚制、演变
　　官僚制理论从兴起、发展至形成及深化的历史进程中，汇集了许多理论家和实践者的理论贡献与实践探索。马克斯·韦伯的官僚制组织理论不仅是现代组织理论的基石，而且对整个20世纪乃至更久远的未来都有深刻的影响，尤其是对西方的政府组织与行政管理体制的影响更为深刻。而西方行政环境的变迁，也影响着官僚制理论的发展和变化。本文通过对官僚制理论从兴起到发展过程中行政环境的分析，试图找出两者之间的关系。
　　1、官僚制源起的社会历史背景
　　18世纪中叶，英国拉开了工业革命的帷幕，在其后的一个世纪里席卷整个西方世界。资本主义的工业革命实质是资本主义工业化的早期历程，在这一历程中完成了从工场手工业向机器大工业的过渡，由机器代替人力、畜力或其他自然力，实现了向机械化生产方式的转变。
　　早期的资本主义生产方式相对分散，而且组织规模也相对较小，相互之间主要表现为自由竞争的市场关系。自由资本主义生产方式对组织内部的组织方式缺少应有重视，但随着资本主义的发展，尤其是进入垄断资本主义时期之后，对于分工和协作的要求也就相应的提高。之前科学的发展极大的促进了社会生产的发展，生产力的提高给人们带了前所未有的物质财富，用科学的方法来研究组织的问题也就成了人们的主观愿望。所以组织理论在这种条件下应运而生，而且一开始便走上理性化、科学化或技术化的道路。官僚制理论所反映的正是这种理性化的主客观要求。
　　在社会政治制度层面上，现代工业社会也急需突破传统农业社会的传统的伦理、道德及习俗的束缚，追求理性、稳定的和有法律保障的制度形式。在传统的农业社会，社会的维系主要靠宗教神学、道德的因素，所依据的主要为宗教信条、传统习俗及统治者的独断专行。而现代的工业社会则依靠非人格化法制规则进行管理，在这个前提下要保证所有人的基本权利的平等，这也是近代人文主义的理论主张。官僚制正好回应了这种社会化需要。
　　韦伯官僚制度模式中的不同要素：（1）官僚制的核心特征是系统化的劳动分工。（2）官僚制其他方面的特征也有助于实现同样的目标。（3）官僚制组织的组织形式也带来了高效率。（4）官僚制能对自身加以协调与控制、组织在运用现代交往手段，传播公众机关的告示、经济情况或者政治事实方面，反应速度特别快，运作也相当精确、稳定。（5）专业知识的运用，专业人员的增加。拥有这些特征的官僚集权组织无疑会作为一种大规模组织的中心因素出现，在社会中发挥极其重要的作用。
　　官僚制管理体制有效地适应了从传统的农业社会向现代工业社会转化的内在需求，积极地回应了对社会的管理从传统的随意性的以个人意志代替公共意志的非理性向以法治为基础的理性转变的历史性诉求。相对于传统的极权统治来说，官僚制避免了三朝元老的滥用，抛弃了人治因素，体现了科学与法治的精神。
　　2、官僚组织理论
　　韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始，即我们所说的组织权威或社会权威。任何一种组织都是以某种形式的权威或者权力为基础的，如果没有某种形式的权力来指导组织就不能实现其组织目标；权力能消除混乱，带来秩序。要实现对组织的领导或者指挥，保证组织的协调运行，权威必不可少。韦伯是对权威进行分类的第一人，他对权威进行了历史的考察和分析，认为合法的权威不外乎三种历史形态--法理型权威、传统型权威和魅力型权威。
　　建立在三种权威基础上形成三类组织：法理型组织、传统型组织和魅力型组织。韦伯把法理型组织称为官僚组织，所谓的"官僚"，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言，并不含有一般语境中使用"官僚"一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称为科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理的基本形态。在官僚组织中，由制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，能够形成非人格化的层级节制体系和部门结构，组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力，而不是取决于他对组织领袖的个人忠诚和个人依赖。
　　3、对官僚制的发展与修正
　　上世纪的前30年是官僚制理论逻辑体系的源起和形成时期，韦伯提出的官僚组织理论与科学管理理论、过程管理理论相互促进，相辅相成，共同巩固了行政学这一新学科的工具理性的发展方向。在这个时期，官僚制理论较好地适应了资本主义向垄断阶段的需要，顺应和促进了组织的规模化的发展方向。此后西方世界经历了全面的经济危机和第二次世界大战，由于凯恩斯的国家干预主义经济理论的普遍盛行和战时的特殊需要，行政和行政权得到了一次较大的扩张，政府广泛地介入了社会生活的各个方面，包办和垄断了大多数的社会事务。在这一历史契机之下，官僚制的权威理论和层级化组织类型成为了西方各国首先的行政管理模型，并借大国的影响和先发的优势，成为全世界学习的楷模。
　　作为一种"理想型模式"的建构，韦伯式的官僚制自诞生以来便受到了来自众多学者 的批判、修正与改进。自从20世纪80年代以来，随着官僚制的发展似乎达到顶峰的时候，新公共管理理论却对理性官僚制进行了大胆的批判并欲求理论范式上突破这种盛行于公共组织百年的官僚体制。站在新公共管理理论者的立场来看，官僚制似乎是组织膨胀、效率低下、管理僵化与集权反民主的代名词。
　　上世纪80年代以来的新公共管理运动对官僚制的批判则更为彻底，市场化、企业化和顾客导向等，使政府的改革全面地走向了市场化回归的方向。总的来说，新公共管理运动所寻求的改革方向是改变政府的官僚制层级组织模式，用市场化的动作方式改造政府的组织和动作。
　　实际上，传统的行政管理模式所出现的弊端是在国家干预主义的旗帜下将官僚制推向极致的结果，它试图以官僚制的方式来代替所有的社会组织形式与动作方式，使市场的作用严重削弱，极端的理性追求导致了非理性的出现，从而使政府组织膨胀、效率低下，经济运行困难重重等等。新公共管理运动则是对这种极端化的官僚制的有力校正，所以西方各国如新西兰、澳大利亚、英国及美国等相继以新公共管理运动为指导重塑政府，取得了很大的成效。新公共管理运动本身并未建构出新的理论体系，所提出的观点大多是对管理主义、古典自由主义的市场的回归，实质上也只是对官僚制作了一些修正与补充，并未彻底地否定官僚制的组织理论。
　　综上所述，不管是官僚制的创立，还是管理学者们对其进行的改变和修正，都是根据当时的社会经济环境和行政环境改变，政府与市场的需要而进行的调整。