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【摘要】绩效预算管理理念最初起源于企业管理，经过一段时间的发展演变及研究，逐步延伸到政府部门成为建设的核心内容。本文就地方政府部门建绩效预算管理体系的意义、思路及其应重点关注的事项进行了探讨。
【关键词】地方政府部门；绩效预算管理体系；思路；重点关注
十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，可见其重要性和必要性。当前，政府预算应体现社会公众的受托责任，提供高效的公共产品和公共服务，通过对政府行为实施绩效，促进规范管理和合理使用财政资金，进一步提高预算管理质量和财政支出的绩效水平。根据研究分析和实践经验，构建绩效预算管理体系要围绕优化和完善预算管理流程、全面实施财政支出绩效评价、建立并落实绩效评价结果应用机制、强化预算公开透明、落实各项配套改革等五大核心内容进行，以确保财政支出改革的有效推进。
一、建立新型财政支出监督模式
（1）突出全过程管理，构建“大监督”格局。一是强化事前监督机制，将监管关口前移至预算编制环节。充分发挥财政监督在预算编制控制、编制程序、编制方式中的约束作用，确保部門预算的合法性、合理性、全面性，实现由传统关注收支基数向优化支出结构、发挥导向作用、资金效益为先的转变。建立动态预算监控体系和财政运行即时分析制度，及时对指标下达、预算追加、专项资金、财政资金结余等进行重点分析，有效降低财政运行风险。二是加强财政资金监管，保证资金高效安全运行。建立规范的监管机制，健全覆盖整个财政运行环节的管理体系，不断加大财政监督的检查力度，经常性地组织开展财政资金全面检查和专项检查，在保证财政资金安全运转的基础上，始终保持强化落实整改、强调执行结果的高压态势，杜绝违规乱纪行为的发生。（2）推进信息化建设，打造监督新格局。近几年，随着财政信息建设的推进，财政部门以标准化和规范化建设为目标，不断加快“金财工程”建设和网络升级改造，构建起上下级、部门之间、不同领域的财政管理信息系统，为财政科学化管理提供有力的技术支撑平台。但就实际情况来看，由于功能设置不完备，尚不能对所有财政性资金实行全方位监督，因此亟需对现有的征管信息系统、非税信息系统、国库集中支付系统等平台进行有效对接，实现资源整合，这样才能建立起覆盖全部政府性资金和整个财政运行的监管体系。在整合网络信息平台的同时，要优化以财政、税收、银行为主体的“电子收缴、税款直达、信息共享”为模式的横向联网系统，搭建以财政监管为核心的技术平台，使财政监督向事前介入、事中控制、事后监管转移，着力提升应用水平和管理能力。
二、推进财政支出绩效改革，实现绩效目标管理
（1）绩效评价总体框架：即构建由一个目标（绩效目标），两种评价（部门单位自评、财政部门评价），三大体系（评价指标、评价机构-专家库和中介机构、结果应用）组成的框架。在实施绩效评价过程中，涉及申报、评审、使用、评价运用等环节，主要对资金落实、工程质量、项目控制制度和执行情况以及实施项目所带来的社会效益和经济效益等方面进行综合评价，为确保公平、公正、公开，应根据需要引入第三方评价机制。（2）积极实现绩效目标管理。在整个框架体系中，始终将绩效评价工作贯穿预算管理全过程，以绩效目标的设立为起点，到绩效评价结果运用于预算管理，中间环节包括绩效指标、评价标准和方法，组织管理、工作程序、绩效报告和绩效评价报告。在整个体系建设中，绩效目标作为绩效评价的核心和依据，是将申报项目前置到预算编制环节，财政支出绩效目标申报工作同项目资金申报同步进行，明确项目总目标和年度绩效目标，实行事前论证、事中督查、事后评价。根据实际情况和县级财政改革需要，构建较为科学且符合本地实际的纵向体系模式，即以共性指标为基本框架，构成指标体系的一、二级基本指标，结合不同行业、不同部门（单位）或项目的专业特点，将共性指标再次分解和细化为个性指标，并将效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等方式运用其中，使绩效评价更具科学性、可操作性。（3）推进绩效评价的几点建议。一是完善制度，健全绩效评价工作机制。修订完善实施方案，及时出台具体操作办法，进一步明确部门（单位）责任以及要实现的工作目标，规范开展自评工作，对绩效评价工作的对象范围、组织实施、工作程序、材料报送等进行明确。在绩效督察和跟踪问效环节，依据绩效目标、自评材料或执行中掌握的情况，就重点工作及突出问题组织专项督察，实施全过程绩效监管，及时帮助有关部门和单位找出资金使用和管理上存在的问题，并落实整改；二是突出重点，提升绩效管理水平。组织开展事中督导制度，邀请社会专业组织对评价对象进行督查指导，就评价指标设立、评价组织方式、评价实施进度等上门辅导，推动评价工作有序展开；三是依托信息平台，建立“四库”系统。依托上级信息平台和技术支撑，建立指标库、数据库、项目库、专家库的“四库”信息系统，为绩效管理服务。其中项目库作为绩效目标管理的重要环节，其应用流程为以下内容：第一步明确范围。根据要求，将上年度预算安排一定额度的重点项目确定为入库项目，采取各镇（街道）、各部门及财政局业务科室报送方式筛选入库；第二步分类管理。将该项目库中项目按项目用途、资金来源、资金额度及主管部门等进行了分类维护管理；第三步滚动更新。根据项目预算安排时间于每年年初将该项目库中的项目进行滚动更新，确保项目的实用性；第四步应用结果。根据项目库的资料及数据，结合社会热点、关注点，安排年度绩效评价计划表，采取筛选择优的方式，确保项目单位自评项目与财政部门重点评价项目相结实合。
三、建议实施绩效问责制
根据设定的绩效目标，运用科学、合理的方法，设置、选择合适的指标体系，按照统一的程序、标准和原则，加强财政预算管理，明确财政支出方向，逐步构建起财政资金绩效管理制度和财政资金使用的权力、责任、奖惩相结合的机制，对财政支出全过程及其效益进行客观、公正的分析和综合评判，并根据结果进行问责监督、追究责任的管理行为称之为绩效问责。（1）实施绩效问责的主要内容和基本程序：包括绩效目标的设定情况、完成情况，为达到绩效目标安排的财政资金使用情况、使用效益、财务管理状况和相关资源配置情况，为完成目标采取的管理制度、措施等内容。采用单位对支出项目进行绩效自评→问责小组选取项目组织专家进行重点问责（程序为确定目标、制订工作方案、下达通知书、调取资料、实地核实）→召开问责现场会→实施综合评价（依据问责方法、指标和标准，对项目论证情况进行分析、汇总，出具绩效问责报告，并根据绩效问责报告提供的评价分数，确定绩效问责等次）。为确保严肃性，将绩效问责结果作为判断财政资金合理配置，准确把握财政决策、政策执行和风险控制的重要依据。（2）建立绩效问责结果应用机制。对结果为不合格的单位要根据提出的整改意见进行认真整改，整改期间暂停已安排资金的拨款或支付。对于完成结果问责的项目，在安排该部门新增项目资金时，加强项目前期论证和综合分析，以确保项目资金使用的安全有效。对认为无法或没有必要继续实施的项目资金，要予以收回；将年度问责项目绩效实施情况、存在问题等及时梳理汇总，做好专题报告，并在一定范围内，对绩效管理工作先进的单位和个人予以表彰，对绩效工作不理想的单位和个人给予通报批评，对于影响面广、成效明显、论证充分的优秀项目，通过新闻媒介向社会公开，接受社会舆论的监督，以增加透明度。
参考文献
[1]徐瑞娥．“省管县”财政管理体制改革研究综述[J]．经济研究参考．2008（60）
[2]李金霞，何军．关于省管县财政体制的五点思考[J]．经济与管理．2009（1）
[3]刘红梅．我国“省管县”财政体制改革存在的问题及对策[J]．高等教育与学术研究．2008（2）
[4]孙学玉，伍开昌．构建省直接管理县市的公共行政体制——项关于市管县体制改革的实证研究[J]．政治学研究．2004（1）
【关键词】地方政府部门；绩效预算管理体系；思路；重点关注
十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，十七届二中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，可见其重要性和必要性。当前，政府预算应体现社会公众的受托责任，提供高效的公共产品和公共服务，通过对政府行为实施绩效，促进规范管理和合理使用财政资金，进一步提高预算管理质量和财政支出的绩效水平。根据研究分析和实践经验，构建绩效预算管理体系要围绕优化和完善预算管理流程、全面实施财政支出绩效评价、建立并落实绩效评价结果应用机制、强化预算公开透明、落实各项配套改革等五大核心内容进行，以确保财政支出改革的有效推进。
一、建立新型财政支出监督模式
（1）突出全过程管理，构建“大监督”格局。一是强化事前监督机制，将监管关口前移至预算编制环节。充分发挥财政监督在预算编制控制、编制程序、编制方式中的约束作用，确保部門预算的合法性、合理性、全面性，实现由传统关注收支基数向优化支出结构、发挥导向作用、资金效益为先的转变。建立动态预算监控体系和财政运行即时分析制度，及时对指标下达、预算追加、专项资金、财政资金结余等进行重点分析，有效降低财政运行风险。二是加强财政资金监管，保证资金高效安全运行。建立规范的监管机制，健全覆盖整个财政运行环节的管理体系，不断加大财政监督的检查力度，经常性地组织开展财政资金全面检查和专项检查，在保证财政资金安全运转的基础上，始终保持强化落实整改、强调执行结果的高压态势，杜绝违规乱纪行为的发生。（2）推进信息化建设，打造监督新格局。近几年，随着财政信息建设的推进，财政部门以标准化和规范化建设为目标，不断加快“金财工程”建设和网络升级改造，构建起上下级、部门之间、不同领域的财政管理信息系统，为财政科学化管理提供有力的技术支撑平台。但就实际情况来看，由于功能设置不完备，尚不能对所有财政性资金实行全方位监督，因此亟需对现有的征管信息系统、非税信息系统、国库集中支付系统等平台进行有效对接，实现资源整合，这样才能建立起覆盖全部政府性资金和整个财政运行的监管体系。在整合网络信息平台的同时，要优化以财政、税收、银行为主体的“电子收缴、税款直达、信息共享”为模式的横向联网系统，搭建以财政监管为核心的技术平台，使财政监督向事前介入、事中控制、事后监管转移，着力提升应用水平和管理能力。
二、推进财政支出绩效改革，实现绩效目标管理
（1）绩效评价总体框架：即构建由一个目标（绩效目标），两种评价（部门单位自评、财政部门评价），三大体系（评价指标、评价机构-专家库和中介机构、结果应用）组成的框架。在实施绩效评价过程中，涉及申报、评审、使用、评价运用等环节，主要对资金落实、工程质量、项目控制制度和执行情况以及实施项目所带来的社会效益和经济效益等方面进行综合评价，为确保公平、公正、公开，应根据需要引入第三方评价机制。（2）积极实现绩效目标管理。在整个框架体系中，始终将绩效评价工作贯穿预算管理全过程，以绩效目标的设立为起点，到绩效评价结果运用于预算管理，中间环节包括绩效指标、评价标准和方法，组织管理、工作程序、绩效报告和绩效评价报告。在整个体系建设中，绩效目标作为绩效评价的核心和依据，是将申报项目前置到预算编制环节，财政支出绩效目标申报工作同项目资金申报同步进行，明确项目总目标和年度绩效目标，实行事前论证、事中督查、事后评价。根据实际情况和县级财政改革需要，构建较为科学且符合本地实际的纵向体系模式，即以共性指标为基本框架，构成指标体系的一、二级基本指标，结合不同行业、不同部门（单位）或项目的专业特点，将共性指标再次分解和细化为个性指标，并将效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等方式运用其中，使绩效评价更具科学性、可操作性。（3）推进绩效评价的几点建议。一是完善制度，健全绩效评价工作机制。修订完善实施方案，及时出台具体操作办法，进一步明确部门（单位）责任以及要实现的工作目标，规范开展自评工作，对绩效评价工作的对象范围、组织实施、工作程序、材料报送等进行明确。在绩效督察和跟踪问效环节，依据绩效目标、自评材料或执行中掌握的情况，就重点工作及突出问题组织专项督察，实施全过程绩效监管，及时帮助有关部门和单位找出资金使用和管理上存在的问题，并落实整改；二是突出重点，提升绩效管理水平。组织开展事中督导制度，邀请社会专业组织对评价对象进行督查指导，就评价指标设立、评价组织方式、评价实施进度等上门辅导，推动评价工作有序展开；三是依托信息平台，建立“四库”系统。依托上级信息平台和技术支撑，建立指标库、数据库、项目库、专家库的“四库”信息系统，为绩效管理服务。其中项目库作为绩效目标管理的重要环节，其应用流程为以下内容：第一步明确范围。根据要求，将上年度预算安排一定额度的重点项目确定为入库项目，采取各镇（街道）、各部门及财政局业务科室报送方式筛选入库；第二步分类管理。将该项目库中项目按项目用途、资金来源、资金额度及主管部门等进行了分类维护管理；第三步滚动更新。根据项目预算安排时间于每年年初将该项目库中的项目进行滚动更新，确保项目的实用性；第四步应用结果。根据项目库的资料及数据，结合社会热点、关注点，安排年度绩效评价计划表，采取筛选择优的方式，确保项目单位自评项目与财政部门重点评价项目相结实合。
三、建议实施绩效问责制
根据设定的绩效目标，运用科学、合理的方法，设置、选择合适的指标体系，按照统一的程序、标准和原则，加强财政预算管理，明确财政支出方向，逐步构建起财政资金绩效管理制度和财政资金使用的权力、责任、奖惩相结合的机制，对财政支出全过程及其效益进行客观、公正的分析和综合评判，并根据结果进行问责监督、追究责任的管理行为称之为绩效问责。（1）实施绩效问责的主要内容和基本程序：包括绩效目标的设定情况、完成情况，为达到绩效目标安排的财政资金使用情况、使用效益、财务管理状况和相关资源配置情况，为完成目标采取的管理制度、措施等内容。采用单位对支出项目进行绩效自评→问责小组选取项目组织专家进行重点问责（程序为确定目标、制订工作方案、下达通知书、调取资料、实地核实）→召开问责现场会→实施综合评价（依据问责方法、指标和标准，对项目论证情况进行分析、汇总，出具绩效问责报告，并根据绩效问责报告提供的评价分数，确定绩效问责等次）。为确保严肃性，将绩效问责结果作为判断财政资金合理配置，准确把握财政决策、政策执行和风险控制的重要依据。（2）建立绩效问责结果应用机制。对结果为不合格的单位要根据提出的整改意见进行认真整改，整改期间暂停已安排资金的拨款或支付。对于完成结果问责的项目，在安排该部门新增项目资金时，加强项目前期论证和综合分析，以确保项目资金使用的安全有效。对认为无法或没有必要继续实施的项目资金，要予以收回；将年度问责项目绩效实施情况、存在问题等及时梳理汇总，做好专题报告，并在一定范围内，对绩效管理工作先进的单位和个人予以表彰，对绩效工作不理想的单位和个人给予通报批评，对于影响面广、成效明显、论证充分的优秀项目，通过新闻媒介向社会公开，接受社会舆论的监督，以增加透明度。
参考文献
[1]徐瑞娥．“省管县”财政管理体制改革研究综述[J]．经济研究参考．2008（60）
[2]李金霞，何军．关于省管县财政体制的五点思考[J]．经济与管理．2009（1）
[3]刘红梅．我国“省管县”财政体制改革存在的问题及对策[J]．高等教育与学术研究．2008（2）
[4]孙学玉，伍开昌．构建省直接管理县市的公共行政体制——项关于市管县体制改革的实证研究[J]．政治学研究．2004（1）