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摘要：浦东开发开放已经走过22年，取得了举世瞩目的重大变化。今天，社会融入成为浦东社会转型非常迫切而重要的问题。文章以浦东为例，对社会融入模式进行探究是本文研究的着力点。浦东在推进社会融入的进程中，积极推进以关注民生、服务民生为重点的融入工程，取得了重大突破，形成了以服务民生为桥梁的社会融入模式。
关键词：服务民生；社会融入模式；典型个案
浦东开发开放22年实现了沧海桑田式的变迁，一座初具规模的现代化国际新区屹立在东海之滨。浦东的巨变是中国改革开放的缩影，是改革开放成就的结晶。在浦东开发开放过程中，国内外大量导入人口发挥了巨大作用。随着新浦东二次创业的全面启动，外来人口在浦东的数量将越来越多，工作的领域将越来越广，作用的发挥将越来越大，加强对外来人口的管理和服务，推动外来人口融入浦东是大势所趋，也是现实要求，是新区保持经济社会发展的必然选择。
一、 外来人口融入浦东的社会意义及经济社会活动现状
浦东外来人口泛指为非上海市的人口，包括外省（直辖市、自治区，以下简称"外省市"）人员、港澳台人员和非中国国籍人员。但本文针对国内非上海户籍人员主要是农民工群体，这样有利于分析问题的范围缩小，增强研究的针对性。
外来人口社会融入的意向、经历、结果反映出他们在融入地的生存状况，展现着在社会变革过程中不同社会群体能否享受公平、公正的待遇，体现了"以人为本"的服务管理理念是否贯彻到实处。从这个意义上讲，外来人口的社会融入不是一个简单的私人问题，而是一种社会现象，在本质上体现的是一种社会利益关系、社会资源分配的方式和秩序，涉及到融入地政府的宏观政策、经济结构及居民的理念、态度、行为、外来人口的社会经济状况等多方面的因素，是构建和谐社会、贯彻科学发展观必然要面对的问题。
具体来讲，外来人口融入浦东具有以下几个方面的社会意义：一是有利于城市的可持续发展。浦东处于二次创业的关键时期，外来人口的不断融入，在经济社会生活中正发挥着越来越重要的作用，从科技人员到各行各业的普通劳动力，他们已经成为新区不可缺少的组成部分。浦东要站在更高的起点上实现更高层次的跨越与发展，就要为外来人口创造良好的生存、发展机会，使他们安居乐业、共享共建发展成果，让他们更好的融入城市。二是有利于城乡的协调发展。外来人口的区域间迁徙是城乡之间、地区之间因经济发展水平及产业结构差异而导致的人力资源市场化配置过程，农民工是流动的主体。浦东只有善意接纳农民工，使他们逐步融入城市，使他们成为真正意义上的新居民，才能促成农村剩余劳动力的顺利转移，增加农民收入、促进农村发展，最终实现城乡、地区之间的协调发展。三是有利于社会的平安和谐。近年来，新区外来人员在刑事案件中作案比例一直在80%以上。外来人口的犯罪率高的主要原因在于这个群体的整体文化素质较低、法律意识淡薄、不少有前科者混迹其中。但同时流入地社会管理服务不到位等因素，也会导致外来人口生活无着、情绪对立，在一定诱因下实施犯罪。从这个意义上讲，加强对外来人口的服务保障和道德法制教育，增强他们在生活上的安定感、道德上的正义感、心理上的归属感，必将有利于社会的和谐与平安。
新世纪以来，随着社会经济的快速发展，外来人口的不断积聚，新区以务工人员为主体的外来人口的生活和工作也出现新的特点与趋势：①生活方式家庭化，呈现“1 2 x”的样式。受传统等因素的影响，外来人口往往是一人来沪，伴侣和孩子同行，还伴随着父母兄弟姐妹等直系亲属共同迁入。②从事职业低端化，呈现行业集中趋势。总体而言，由于文化程度低这一决定性因素，外来人口大多集中在食品加工、车辆维修、建筑装潢、垃圾回收等低端行业。③居住区域边缘化，呈现城郊集聚现象。如川沙新镇、北蔡镇、三林镇、康桥镇等，外来人口每年成倍涌入，出现了本地人员与外来人口两倍甚至三倍以上倒挂现象。④职业期待体面化，呈现工作流动快的特点。新生代农民工想在大都市中寻找属于自己的天地，并融入社会，但又因为竞争力的缺乏和承受生活艰辛的能力相对较差，因而无法找到自己满意的工作，经常变换工作岗位。⑤社会需求多样化，呈现与现实响应脱节加大的状态。大多数外来人口，特别是“打二代”，生活需求、社会需求十分强烈，但家庭状况、工资水平限制着他们的期望实现，这种与本地居民巨大的落差，容易引起他们对社会的困惑和不满。
二、 典型个案：高桥镇以服务民生为桥梁的政策举措
社会融入简单的讲就是外来人口适应城市生活的过程，实际上也是再社会化的过程。其中包括三个层面：经济层面、社会层面、心理层面或文化层面。三个层面依次递进：经济的融入反映的是融入城市的基础与关键；社会的融入反映的是融入城市生活的广度；心理的融入是属于精神上的，反映的是参与城市生活的深度。只有心理和文化的融入，才标志着外来人口完全地融入于城市社会。浦东开发开放以来，特别是两区合并以后，区委区政府高度重视外来人口社会融入工作，特别是处在管理服务一线的街镇，紧紧围绕外来人口社会融入的三个层面，大力探索社会融入的方法和路径，形成了以服务民生为桥梁的融入模式。
浦东在推进外来人口的社会融入工作中，始终坚持提供市民化的服务，进一步促进了外来人口的社会融入。最新统计显示，浦东新区现有外来人口近二百多万，占全区实有人口的38%。为外来人口提供有效的公共服务，帮助外来人口融入当地社会，新区近年来按照“对外来人口采取无差别管理模式”的思路，积极探索按照外来人口在城市中的居住表现与获得的社会福利挂钩，对城市贡献越大的人享受的福利就越多。其一是为外来人口提供与户籍居民同等水平的计划生育服务，例如2006年开始推出的“彩虹计划”，为外来育龄妇女免费进行妇科普查、为外来孕妇提供平价分娩、为外来妇女提供培训；为外来妇女赠送少儿医疗住院基金的办理时间从出生两个月内延长到零到五岁，为外来女童赠送保险，从出生到小学毕业，都能享受到免费的健康保险；外来计划生育贫困家庭也能同样享受扶助基金。彩虹计划实施以来，新区人口计生委共投入近千万元，几十万外来人口育龄妇女得以受益。其二是浦东于2009年开始启用上海第一个面向外来人口的“新市民生活馆”，该馆位于三林镇归泾村，专门为外来人口，特别是妇女、儿童和青少年提供健康咨询、城市适应和潜能开发等各类服务。同时，新区政府还以购买服务的方式，委托上海公益社工师事务所开展外来媳妇家庭专业社工服务等项目，以专业化、精细化、人性化服务，使外来人口增强归属感和认同感。其三是采取多种形式对外来人口开展宣传与教育，成立外来人员学习基地，为外来人口提供包括科学文化知识、法律常识、家政学及其它专门知识等内容在内的培训和学习机会，提高他们的就业技能与法制观念。利用社区内外的有效资源，为外来人员提供必要的服务，同时要根据实际需要对特殊对象提供特殊服务，切实保障外来人口的合法权益。 近年来，高桥镇初步形成了政府统一指导，综治、司法、民政、妇联、宣统、计生等各部门联手的外来人口社会融入综合服务体系，努力解决外来人口最关心、最基本的公共服务问题。寓管理于服务之中，加大社区外来人口的服务力度。将外来人口纳入社区服务的对象范围，建立集管理、服务、教育、维权等方面内容于一体的外来人口服务制度，引导外来人口参与社区活动，积极投身社区建设。
一是着力于发展性服务，加大就业服务力度，重视外来人口子女教育。所谓发展性服务，就是要为外来人口提供商业信息和劳动力供求信息，使他们拥有更多的就业机会；提供办证咨询、卫生防疫、医疗保健、防火防盗等服务项目，方便外来人口的生活；提供社区教育，满足外来人口精神文化方面的需求，解决外来人口子女就学困难问题，免除他们的后顾之忧。在提供求职登记、择业指导、职业介绍“三免费”服务方面，高桥镇近两年帮助六千多名外来人口找到了工作，安排九百多人参加了免费技能培训。同时，高桥镇还积极改善民工子弟学校办学条件，帮助2所幼儿园申办民办三级园，超过3000名外来人口子女进入镇域公立或民办学校学习。二是着力于维权性服务，加强外来人口法律服务的供给。所谓维权性服务。就是社区内的法律咨询机构、劳动保障所等部门要向外来人口提供法律咨询和法律援助服务，依法保护外来人口的合法权益。高桥镇在全区率先建立农民工法律援助工作站，提供法律援助近百件。今年镇司法所还与两所民工子弟小学结对共建，赠送法律图书，开办法制讲座。三是着力推进保障性服务，改善外来人口居住环境。所谓保障性服务，主要以资金、物质等形式，来解决外来人口暂时的实际生活困难以及做好计生工作。当然，这可能会受到国家以及地方政策的限制。笔者认为，对一些为社区有一定贡献的人员，可以在突破政策而不超越政策的前提下，做一个大胆的尝试。在高桥镇陆凌新村开展彩虹工作坊试点，为外来人口免费提供妇科检查、医学讲座等各类服务。该镇还先后投入数百万元，在外来人口聚居区投资建造了标准化公厕和晾衣区，解决了外来人口的如厕难、晾晒难等问题。
三、 瓶颈与挑战：公共服务的品质与社会服务工作的实际需求脱节
新区由于长期以来一直承担着人口导入区的功能，外来人口一直处于增加和集聚状态，公共服务的拥有量难以有效提高，存在有限公共服务供给与巨大的社会需求之间的矛盾。更为重要的是，由于各种因素的影响，浦东在住房、医疗、教育、就业等方面都与真正的国际化大都市仍存在较为明显的差距，有些社区难以满足外来人口的品质化需求。
在住房方面，有的外来人员住在违章搭建的建筑内；有的住在临时的建筑内；有的自行搭建棚舍等。在就业方面，外来人口面临减薪、欠薪等生存的威胁，增加了维稳的压力。在环境卫生方面，乱设摊的问题比较突出；居住区域的排污问题也比较严重。在社会治安方面，根据2010年度市人口办《关于落实社区综合协管队伍缺额配额配备工作的通知》，新区协管队员的配置尚有编制需要落实；新区实有人口信息交互基础应用平台有待进一步拓展信息源；实有人口的综合服务和管理工作预算的具体金额尚需明确。在教育方面，学前教育资源供应量总体不足，如果按照2005年标准衡量，将现有资源全部用于3岁～6岁幼儿，幼儿园建筑面积至少缺配55 312平米；资源分布不均，从地区层面看，洋泾街道陆洋地区、花木街道联洋社区、北蔡镇大华地区、康桥镇半岛和老街地区资源十分紧张，孙桥、六团、北蔡鹏海、三林上东国际、梅园新村、合庆、凌桥和康桥镇、惠南镇等地区均出现供不应求的情况；农民工同住子女入园诉求难以满足。据调查，新区现有农民工同住子女40 959人，在正规幼儿园就读的只占27.6%，其余72.4%的在未经审批的办学点就读或散居在家。在户籍方面，以上海市“优秀农民工”为户籍转入条件，每年只有十多个“优秀农民工”能够获得户籍，相对近200万外来人口来说，数量太小。
四、 路径与对策：加快社会建设，为外来人口融入提供发展保障
以稳定就业、稳定居住为重点，加大公共服务创新力度，提高服务外来人口的能级；以“淡化户籍意识，强化居民意识”为核心理念，逐步让外来人口在住房、就业、社保、教育等方面享有与当地居民同样的公共服务。其实质是把长期游离于主流体制以外的外来人口纳入新区城市公共管理服务的体制中，着眼于要素优化配置、平等、动态平衡，建立科学的居民管理框架，提升城市文明，共同构筑现代化、国际化和谐城区。
1. 在基本公共服务领域，逐步将外来人口纳入政府服务范围。加强街镇与新区开发公司，以及区域内企业的岗位信息互通，帮助外来人口上岗就业；在新区和街镇层面建立专项基金，逐步加强外来人口就业培训，提高就业能力，同时帮助外来人口解决因突发情况而引起的困难。加大新区社会事业的投入，在城郊结合地区，以实有人口为规划基础，增加学校、医院的布点，在义务教育阶段，将稳定就业的农民工子女尽可能纳入公办学校序列。当前，可适当扩大园校班级学生定额，解决外来人口子女就学的当务之急。在城郊结合部外来人口集聚地区，将农民工同住子女纳入学前教育的公建配套规划范围，恢复所有挪作他用的托儿园园舍的教育功能，开设三级民办幼儿园或看护点；研究外来人口子女在沪接受高中教育的政策储备，针对临港等教育资源相对丰富、生源相对较少的地区，率先试点外来人口子女高中阶段异地上学；高度重视对“打二代”的教育引导，建立外来人口子女学习成绩、农民工学校教学质量监控和督导机制，创建适合“打二代”特点的教育基地、实践基地、创业基地，确保“打二代”健康成长。加快推进户籍与福利合一的管理制度改革，剥离户籍制度上附着的教育、就业、医疗卫生、社会保障等权益和福利。坚持法制手段、行政手段、调解手段“三位一体”，维护好外来人口合法权益，特别是解决拖欠工资等问题；力求政策突破，对稳定就业人员逐步探索实行同城待遇，逐步实现外来人口住房、社保、卫生、教育等基本公共服务居民化；逐步培育一批社会组织和中介机构，在就业、健康、文化，以及心理咨询等方面提供专业化服务。
2. 在社区建设领域，以社区为依托，积极创造促进社会融入的条件和氛围，推动外来人口与社区居民之间的交流融通，形成双方的再社会化和心态的调整，不断提升社区聚合力。社区是外来人口和城市居民比邻而居、共同生活的空间，也是外来人口在城市获得家园感觉、重构主体意识和构建心灵归属的依托，更是增进双方互信共融、心态调整与和谐共处的平台。在促进外来人口社会融入方面，社区建设方面存在巨大操作空间。有条件的街镇可利用旧厂房改造等方式建立外来人口集中居住点，并实行社区化的管理；在条件具备的情况下，提供部分保障房进行外来人口申请居住的试点等。以居住人口为服务对象，不断创新服务方式，构建覆盖全部实有人口的社区服务新机制：不断为社区实有人口提供全面的学习、生活、就业等服务；努力以“家”为本，不断把各项惠民、便民措施落实到每一个家庭；不断增强社区居民的“家园意识”，把社区建成一个外来人口不断融入的“大家园”。
3. 在社会资本领域，积极构建外来人口的社会资本，不断提高其经济地位和社会地位，促其更好更快地融入新区社会生活。实际上，大多数外来人口进城后职业变动了、生活方式的变化了，但是他们原本以血缘和地缘关系为纽带的社会网络的边界并没有从根本上改变。有分析表明，能否建构新的社会网络影响其在城市的收益，影响其经济地位、社会地位的提升以及与城市居民的心理距离。美国杜克大学社会学系教授、社会学家林南先生认为，社会资本是“投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源，是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来获得或流动的资源”。构建外来人口的社会资本，首先要着力缩小两大差距，一是要缩小流入地与流出地之间在公共卫生、预防保健基本的医疗社会保障等公共资源方面的差距，二是从根本上缩短外来人口与城市居民的心理差距。其次是改善就业环境，保护劳动者权益。加快外来人口的法律保障建设，积极解决各种劳动权益问题，打造良好的企业文化、劳资关系和企业与社会关系。再次是构建信用体系，形成良好的诚信环境，使诚信成为人、社会、政府之间沟通的一种行为准则。全面改善社会诚信状况，建设社会诚信规范，打造良好的政府、社会、个人三者之间的沟通机制，在宏观上为社会资本的构建提供科学的诚信制度环境。
参考文献：
1. 张伟辉.福田区外来人口社会融合问题研究.中国国情国力，2012，（3）.
2. 钱正荣.流动人口的社会融合问题研究.湖北社会科学，2010，（2）.
3. 浦东年鉴编辑委员会.浦东年鉴（2011）.上海：浦东年鉴出版社，2011．
4. 黄瑞玲，安二中．经济波动下返乡农民工就业促进机制的创新——基于江苏省13市1106名返乡农民工的调研．现代经济探讨，2011,（9）．
5. 王慧．农民工社会融合问题研究综述．河南工业大学学报（社会科学版），2010，（1）.
作者简介：邰鹏峰，复旦大学社会发展与公共政策学院博士后，上海浦东行政学院讲师。
收稿日期：2012-08-17。
关键词：服务民生；社会融入模式；典型个案
浦东开发开放22年实现了沧海桑田式的变迁，一座初具规模的现代化国际新区屹立在东海之滨。浦东的巨变是中国改革开放的缩影，是改革开放成就的结晶。在浦东开发开放过程中，国内外大量导入人口发挥了巨大作用。随着新浦东二次创业的全面启动，外来人口在浦东的数量将越来越多，工作的领域将越来越广，作用的发挥将越来越大，加强对外来人口的管理和服务，推动外来人口融入浦东是大势所趋，也是现实要求，是新区保持经济社会发展的必然选择。
一、 外来人口融入浦东的社会意义及经济社会活动现状
浦东外来人口泛指为非上海市的人口，包括外省（直辖市、自治区，以下简称"外省市"）人员、港澳台人员和非中国国籍人员。但本文针对国内非上海户籍人员主要是农民工群体，这样有利于分析问题的范围缩小，增强研究的针对性。
外来人口社会融入的意向、经历、结果反映出他们在融入地的生存状况，展现着在社会变革过程中不同社会群体能否享受公平、公正的待遇，体现了"以人为本"的服务管理理念是否贯彻到实处。从这个意义上讲，外来人口的社会融入不是一个简单的私人问题，而是一种社会现象，在本质上体现的是一种社会利益关系、社会资源分配的方式和秩序，涉及到融入地政府的宏观政策、经济结构及居民的理念、态度、行为、外来人口的社会经济状况等多方面的因素，是构建和谐社会、贯彻科学发展观必然要面对的问题。
具体来讲，外来人口融入浦东具有以下几个方面的社会意义：一是有利于城市的可持续发展。浦东处于二次创业的关键时期，外来人口的不断融入，在经济社会生活中正发挥着越来越重要的作用，从科技人员到各行各业的普通劳动力，他们已经成为新区不可缺少的组成部分。浦东要站在更高的起点上实现更高层次的跨越与发展，就要为外来人口创造良好的生存、发展机会，使他们安居乐业、共享共建发展成果，让他们更好的融入城市。二是有利于城乡的协调发展。外来人口的区域间迁徙是城乡之间、地区之间因经济发展水平及产业结构差异而导致的人力资源市场化配置过程，农民工是流动的主体。浦东只有善意接纳农民工，使他们逐步融入城市，使他们成为真正意义上的新居民，才能促成农村剩余劳动力的顺利转移，增加农民收入、促进农村发展，最终实现城乡、地区之间的协调发展。三是有利于社会的平安和谐。近年来，新区外来人员在刑事案件中作案比例一直在80%以上。外来人口的犯罪率高的主要原因在于这个群体的整体文化素质较低、法律意识淡薄、不少有前科者混迹其中。但同时流入地社会管理服务不到位等因素，也会导致外来人口生活无着、情绪对立，在一定诱因下实施犯罪。从这个意义上讲，加强对外来人口的服务保障和道德法制教育，增强他们在生活上的安定感、道德上的正义感、心理上的归属感，必将有利于社会的和谐与平安。
新世纪以来，随着社会经济的快速发展，外来人口的不断积聚，新区以务工人员为主体的外来人口的生活和工作也出现新的特点与趋势：①生活方式家庭化，呈现“1 2 x”的样式。受传统等因素的影响，外来人口往往是一人来沪，伴侣和孩子同行，还伴随着父母兄弟姐妹等直系亲属共同迁入。②从事职业低端化，呈现行业集中趋势。总体而言，由于文化程度低这一决定性因素，外来人口大多集中在食品加工、车辆维修、建筑装潢、垃圾回收等低端行业。③居住区域边缘化，呈现城郊集聚现象。如川沙新镇、北蔡镇、三林镇、康桥镇等，外来人口每年成倍涌入，出现了本地人员与外来人口两倍甚至三倍以上倒挂现象。④职业期待体面化，呈现工作流动快的特点。新生代农民工想在大都市中寻找属于自己的天地，并融入社会，但又因为竞争力的缺乏和承受生活艰辛的能力相对较差，因而无法找到自己满意的工作，经常变换工作岗位。⑤社会需求多样化，呈现与现实响应脱节加大的状态。大多数外来人口，特别是“打二代”，生活需求、社会需求十分强烈，但家庭状况、工资水平限制着他们的期望实现，这种与本地居民巨大的落差，容易引起他们对社会的困惑和不满。
二、 典型个案：高桥镇以服务民生为桥梁的政策举措
社会融入简单的讲就是外来人口适应城市生活的过程，实际上也是再社会化的过程。其中包括三个层面：经济层面、社会层面、心理层面或文化层面。三个层面依次递进：经济的融入反映的是融入城市的基础与关键；社会的融入反映的是融入城市生活的广度；心理的融入是属于精神上的，反映的是参与城市生活的深度。只有心理和文化的融入，才标志着外来人口完全地融入于城市社会。浦东开发开放以来，特别是两区合并以后，区委区政府高度重视外来人口社会融入工作，特别是处在管理服务一线的街镇，紧紧围绕外来人口社会融入的三个层面，大力探索社会融入的方法和路径，形成了以服务民生为桥梁的融入模式。
浦东在推进外来人口的社会融入工作中，始终坚持提供市民化的服务，进一步促进了外来人口的社会融入。最新统计显示，浦东新区现有外来人口近二百多万，占全区实有人口的38%。为外来人口提供有效的公共服务，帮助外来人口融入当地社会，新区近年来按照“对外来人口采取无差别管理模式”的思路，积极探索按照外来人口在城市中的居住表现与获得的社会福利挂钩，对城市贡献越大的人享受的福利就越多。其一是为外来人口提供与户籍居民同等水平的计划生育服务，例如2006年开始推出的“彩虹计划”，为外来育龄妇女免费进行妇科普查、为外来孕妇提供平价分娩、为外来妇女提供培训；为外来妇女赠送少儿医疗住院基金的办理时间从出生两个月内延长到零到五岁，为外来女童赠送保险，从出生到小学毕业，都能享受到免费的健康保险；外来计划生育贫困家庭也能同样享受扶助基金。彩虹计划实施以来，新区人口计生委共投入近千万元，几十万外来人口育龄妇女得以受益。其二是浦东于2009年开始启用上海第一个面向外来人口的“新市民生活馆”，该馆位于三林镇归泾村，专门为外来人口，特别是妇女、儿童和青少年提供健康咨询、城市适应和潜能开发等各类服务。同时，新区政府还以购买服务的方式，委托上海公益社工师事务所开展外来媳妇家庭专业社工服务等项目，以专业化、精细化、人性化服务，使外来人口增强归属感和认同感。其三是采取多种形式对外来人口开展宣传与教育，成立外来人员学习基地，为外来人口提供包括科学文化知识、法律常识、家政学及其它专门知识等内容在内的培训和学习机会，提高他们的就业技能与法制观念。利用社区内外的有效资源，为外来人员提供必要的服务，同时要根据实际需要对特殊对象提供特殊服务，切实保障外来人口的合法权益。 近年来，高桥镇初步形成了政府统一指导，综治、司法、民政、妇联、宣统、计生等各部门联手的外来人口社会融入综合服务体系，努力解决外来人口最关心、最基本的公共服务问题。寓管理于服务之中，加大社区外来人口的服务力度。将外来人口纳入社区服务的对象范围，建立集管理、服务、教育、维权等方面内容于一体的外来人口服务制度，引导外来人口参与社区活动，积极投身社区建设。
一是着力于发展性服务，加大就业服务力度，重视外来人口子女教育。所谓发展性服务，就是要为外来人口提供商业信息和劳动力供求信息，使他们拥有更多的就业机会；提供办证咨询、卫生防疫、医疗保健、防火防盗等服务项目，方便外来人口的生活；提供社区教育，满足外来人口精神文化方面的需求，解决外来人口子女就学困难问题，免除他们的后顾之忧。在提供求职登记、择业指导、职业介绍“三免费”服务方面，高桥镇近两年帮助六千多名外来人口找到了工作，安排九百多人参加了免费技能培训。同时，高桥镇还积极改善民工子弟学校办学条件，帮助2所幼儿园申办民办三级园，超过3000名外来人口子女进入镇域公立或民办学校学习。二是着力于维权性服务，加强外来人口法律服务的供给。所谓维权性服务。就是社区内的法律咨询机构、劳动保障所等部门要向外来人口提供法律咨询和法律援助服务，依法保护外来人口的合法权益。高桥镇在全区率先建立农民工法律援助工作站，提供法律援助近百件。今年镇司法所还与两所民工子弟小学结对共建，赠送法律图书，开办法制讲座。三是着力推进保障性服务，改善外来人口居住环境。所谓保障性服务，主要以资金、物质等形式，来解决外来人口暂时的实际生活困难以及做好计生工作。当然，这可能会受到国家以及地方政策的限制。笔者认为，对一些为社区有一定贡献的人员，可以在突破政策而不超越政策的前提下，做一个大胆的尝试。在高桥镇陆凌新村开展彩虹工作坊试点，为外来人口免费提供妇科检查、医学讲座等各类服务。该镇还先后投入数百万元，在外来人口聚居区投资建造了标准化公厕和晾衣区，解决了外来人口的如厕难、晾晒难等问题。
三、 瓶颈与挑战：公共服务的品质与社会服务工作的实际需求脱节
新区由于长期以来一直承担着人口导入区的功能，外来人口一直处于增加和集聚状态，公共服务的拥有量难以有效提高，存在有限公共服务供给与巨大的社会需求之间的矛盾。更为重要的是，由于各种因素的影响，浦东在住房、医疗、教育、就业等方面都与真正的国际化大都市仍存在较为明显的差距，有些社区难以满足外来人口的品质化需求。
在住房方面，有的外来人员住在违章搭建的建筑内；有的住在临时的建筑内；有的自行搭建棚舍等。在就业方面，外来人口面临减薪、欠薪等生存的威胁，增加了维稳的压力。在环境卫生方面，乱设摊的问题比较突出；居住区域的排污问题也比较严重。在社会治安方面，根据2010年度市人口办《关于落实社区综合协管队伍缺额配额配备工作的通知》，新区协管队员的配置尚有编制需要落实；新区实有人口信息交互基础应用平台有待进一步拓展信息源；实有人口的综合服务和管理工作预算的具体金额尚需明确。在教育方面，学前教育资源供应量总体不足，如果按照2005年标准衡量，将现有资源全部用于3岁～6岁幼儿，幼儿园建筑面积至少缺配55 312平米；资源分布不均，从地区层面看，洋泾街道陆洋地区、花木街道联洋社区、北蔡镇大华地区、康桥镇半岛和老街地区资源十分紧张，孙桥、六团、北蔡鹏海、三林上东国际、梅园新村、合庆、凌桥和康桥镇、惠南镇等地区均出现供不应求的情况；农民工同住子女入园诉求难以满足。据调查，新区现有农民工同住子女40 959人，在正规幼儿园就读的只占27.6%，其余72.4%的在未经审批的办学点就读或散居在家。在户籍方面，以上海市“优秀农民工”为户籍转入条件，每年只有十多个“优秀农民工”能够获得户籍，相对近200万外来人口来说，数量太小。
四、 路径与对策：加快社会建设，为外来人口融入提供发展保障
以稳定就业、稳定居住为重点，加大公共服务创新力度，提高服务外来人口的能级；以“淡化户籍意识，强化居民意识”为核心理念，逐步让外来人口在住房、就业、社保、教育等方面享有与当地居民同样的公共服务。其实质是把长期游离于主流体制以外的外来人口纳入新区城市公共管理服务的体制中，着眼于要素优化配置、平等、动态平衡，建立科学的居民管理框架，提升城市文明，共同构筑现代化、国际化和谐城区。
1. 在基本公共服务领域，逐步将外来人口纳入政府服务范围。加强街镇与新区开发公司，以及区域内企业的岗位信息互通，帮助外来人口上岗就业；在新区和街镇层面建立专项基金，逐步加强外来人口就业培训，提高就业能力，同时帮助外来人口解决因突发情况而引起的困难。加大新区社会事业的投入，在城郊结合地区，以实有人口为规划基础，增加学校、医院的布点，在义务教育阶段，将稳定就业的农民工子女尽可能纳入公办学校序列。当前，可适当扩大园校班级学生定额，解决外来人口子女就学的当务之急。在城郊结合部外来人口集聚地区，将农民工同住子女纳入学前教育的公建配套规划范围，恢复所有挪作他用的托儿园园舍的教育功能，开设三级民办幼儿园或看护点；研究外来人口子女在沪接受高中教育的政策储备，针对临港等教育资源相对丰富、生源相对较少的地区，率先试点外来人口子女高中阶段异地上学；高度重视对“打二代”的教育引导，建立外来人口子女学习成绩、农民工学校教学质量监控和督导机制，创建适合“打二代”特点的教育基地、实践基地、创业基地，确保“打二代”健康成长。加快推进户籍与福利合一的管理制度改革，剥离户籍制度上附着的教育、就业、医疗卫生、社会保障等权益和福利。坚持法制手段、行政手段、调解手段“三位一体”，维护好外来人口合法权益，特别是解决拖欠工资等问题；力求政策突破，对稳定就业人员逐步探索实行同城待遇，逐步实现外来人口住房、社保、卫生、教育等基本公共服务居民化；逐步培育一批社会组织和中介机构，在就业、健康、文化，以及心理咨询等方面提供专业化服务。
2. 在社区建设领域，以社区为依托，积极创造促进社会融入的条件和氛围，推动外来人口与社区居民之间的交流融通，形成双方的再社会化和心态的调整，不断提升社区聚合力。社区是外来人口和城市居民比邻而居、共同生活的空间，也是外来人口在城市获得家园感觉、重构主体意识和构建心灵归属的依托，更是增进双方互信共融、心态调整与和谐共处的平台。在促进外来人口社会融入方面，社区建设方面存在巨大操作空间。有条件的街镇可利用旧厂房改造等方式建立外来人口集中居住点，并实行社区化的管理；在条件具备的情况下，提供部分保障房进行外来人口申请居住的试点等。以居住人口为服务对象，不断创新服务方式，构建覆盖全部实有人口的社区服务新机制：不断为社区实有人口提供全面的学习、生活、就业等服务；努力以“家”为本，不断把各项惠民、便民措施落实到每一个家庭；不断增强社区居民的“家园意识”，把社区建成一个外来人口不断融入的“大家园”。
3. 在社会资本领域，积极构建外来人口的社会资本，不断提高其经济地位和社会地位，促其更好更快地融入新区社会生活。实际上，大多数外来人口进城后职业变动了、生活方式的变化了，但是他们原本以血缘和地缘关系为纽带的社会网络的边界并没有从根本上改变。有分析表明，能否建构新的社会网络影响其在城市的收益，影响其经济地位、社会地位的提升以及与城市居民的心理距离。美国杜克大学社会学系教授、社会学家林南先生认为，社会资本是“投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源，是一种镶嵌在社会结构之中并且可以通过有目的的行动来获得或流动的资源”。构建外来人口的社会资本，首先要着力缩小两大差距，一是要缩小流入地与流出地之间在公共卫生、预防保健基本的医疗社会保障等公共资源方面的差距，二是从根本上缩短外来人口与城市居民的心理差距。其次是改善就业环境，保护劳动者权益。加快外来人口的法律保障建设，积极解决各种劳动权益问题，打造良好的企业文化、劳资关系和企业与社会关系。再次是构建信用体系，形成良好的诚信环境，使诚信成为人、社会、政府之间沟通的一种行为准则。全面改善社会诚信状况，建设社会诚信规范，打造良好的政府、社会、个人三者之间的沟通机制，在宏观上为社会资本的构建提供科学的诚信制度环境。
参考文献：
1. 张伟辉.福田区外来人口社会融合问题研究.中国国情国力，2012，（3）.
2. 钱正荣.流动人口的社会融合问题研究.湖北社会科学，2010，（2）.
3. 浦东年鉴编辑委员会.浦东年鉴（2011）.上海：浦东年鉴出版社，2011．
4. 黄瑞玲，安二中．经济波动下返乡农民工就业促进机制的创新——基于江苏省13市1106名返乡农民工的调研．现代经济探讨，2011,（9）．
5. 王慧．农民工社会融合问题研究综述．河南工业大学学报（社会科学版），2010，（1）.
作者简介：邰鹏峰，复旦大学社会发展与公共政策学院博士后，上海浦东行政学院讲师。
收稿日期：2012-08-17。