论文部分内容阅读
2012年前后，农村撤点并校被叫停，社会开始关注农村教育、留守儿童、增加农村教育投入。但是农民进城的脚步在那以后并没有停止。2015年，房地产开始成为中国经济的“背锅侠”，新开发小区中新建学校也随之被限制。到了2019年，这种逆城市化的教育资源配置，终于发酵成为全国性的资源错配，农家子弟进城后没有学上，农村学校荒芜却维持运营。资料显示：农村生师比反超城市。
乡村学校抢了镇中心小学教师
有专家表示，问题早在5年前就已经被发现，只不过当时诊错了脉，开错了药方。
2014年，浙江省一些县、市农村学校校长曾抱怨：“學校发展的瓶颈是缺教师。”当地教育行政部门的回答却是：就全县来说，我们不缺教师;甚至，我们的教师超编。但是具体到学校，缺教师确实存在。
这个矛盾的说法，引起了教育主管部门的重视。经调查发现：在2014年的绍兴某镇的一所中心小学，大多数教师每周的课时都在15节以上，多的达到20节，许多教师都说自己课业压力过重。但这却不是编制不足引起的。学校有1000多名学生，按照每25名学生配一位教师，学校不但配足了教师，有的完全小学甚至还超编。
原来，该中心学校的50人编制还包括在职的食堂职工，以及各完全小学的教师。这所镇中心小学下属3所完小，学生数最少的不到100人，平均下来每个年级也就十几人。但由于按照规定，完小需6个年级齐全，不能办复式班。而且，这些完小大多地处偏远，教师们都不愿意去，中心学校就规定，要求确保每个完小有10个编制。如此，3所完小就占掉了30个编制，剩下的20个编制就放在镇中心小学。
镇中心小学的学生人数超过3所完小的总人数，但教师总数却还要少10人。这样一来，镇中心小学的教学压力就大增，已经开始执行的小班化教学，只好大量并班，学生数又回到了每班50人以上。而完小虽然增加了教师编制，但要开足开齐所有课程，一些教师还是要身兼很多课程，实际上他们的负担也没有轻下来。
现在看来，乡村教学点从2014年就开始超编，挤占了镇中心小学的教师名额。但当时得出的结论却是：农村学校缺教师，主要是结构性缺失，比如一些村小，只有几十个学生，甚至只有十几个人，由于学校办学规模较小，从生师比来看是不缺教师的，是某些学科缺教师，有些学校甚至美术、音乐、体育等学科连一名教师都没有。
于是在随后的几年，教育部开始增加音乐、美术、体育教师的比例。近年来，教师总数确实增加了，音体美教师也增加了，结果却是：乡村教学点教师更多了，而教师短缺现象从镇中心小学扩展到了县一级学校，大城市的学校甚至出现了入学难现象。
“就近入学开倒车”
城市学校的师生比一直优于乡镇学校，到了2019年也依然如此——这一表面现象，长期以来造成了教育部门管理者对实际情况的错误认知，导致了长期的资源错配。时至今日，已经积重难返。
列举一组新闻事实;北京老城区：就近入学开倒车。从2018年开始，北京一些教育资源紧缺的区，如西城区，开始实施小学入学新政：多校划片。就是学生在小学入学时，不再执行教育部三令五申严格要求的就近入学政策，而是同时向附近以及不是很近的多所学校报名，最后被哪所学校录取，则由电脑派位，不得而知。这叫多校划片。这场景似曾相识。除了不能交钱择校之外，并没有比十年前更合理：那时候是就近入学，一些择校生交赞助费进了远处的好学校。就近入学针对的是交钱择校风，多校划片，则让入学政策回到了比过去更糟的情况：入学机制完全不透明，摇号过程完全没有监督。
在没有执行多校划片的丰台区，连夜排队现象死灰复燃。为了能够就近入学，能够向目标学校报名成功，北京一些学生家长不得不拿出10年前用过的办法——整夜排队。北京晓月苑小区一位家长的孩子2019年入学，孩子母亲搬着马扎在北京丰台区的一所小学门口排了一整夜，终于得偿所愿，进入了离家最近的小学。
北京新城通州：学位严重不足。2018年8月，北京市教科院副研究员高兵发文表示，到2020年北京城市副中心幼儿园、小学、初中的学位需求将达到6.89万人。缺学位的同时，通州新城严重缺老师。按照《北京城市总体规划》要求，到2020年北京城市副中心人口规模调控目标为100万人。未来北京城市副中心将成为人口密度仅次于北京城六区的第二大高密度人口区。对义务教育阶段学位需求预测发现，到2020年通州区初中阶段学位缺口较大，初中阶段教育资源紧张程度达到65%，大约需要再补充1.25万个学位。按照北京城市副中心常住人口与通州区常住人口占比推算，到2020年北京城市副中心幼儿园学位需求是1.86万人，小学学位需求是3.26万人，初中学位需求是1.77万人。
高兵还指出，通州区学校布局不均衡。从空间结构来看，通州区原有学校主要集中在北京城市副中心的西北部。幼儿园、小学和初中阶段的优质资源与规划建设设计的人口分布不适应。高兵介绍，初中阶段除九年一贯制学校外，在一些人口密集区域还没有学校;小学阶段学校主要集中在副中心的西北部老区，约占副中心小学总量的30%，新区则没有学校;学前阶段，老城区幼儿园数量占副中心幼儿园总量的50%以上。这与城市副中心12个组团发展的人口分布规划不相适应。
城市化进程中学位紧缺
目前正在发生的一个事实就是，在我国的城镇化发展过程中，人口从农村到城镇，由三四线城市向二线城市，再向一线城市，有一个层层递进的过程，到最后的结果就是，越来越多的人涌向大城市。像北京、上海、深圳这样的一线城市，近年来人口暴增，尤其是在新一线城市快速发展，强二线城市的抢人大战之下，现在我国超过千万人口的城市越来越多。
近年来，北京、上海、武汉等城市相继采取减量发展政策，拆除了城中村，腾笼换鸟，外迁了低端产业。但尽管如此，中小学依然面临学位不足。这是因为，离开大城市的大都是农民工，以及各种低端产业就业人口。他们的子女本来就在家乡上学，是留守儿童。而腾笼换鸟之后，进入到大城市的就业者多是所谓高素质人才。在城市中安家立业，子女就近入学，是这些高素质人才的基本操作。近年来，很多城市开启抢人大战。2017年，抢人大战在一、二线城市展开，全国有30多个城市入围。这些城市，有的直接给房子，有的给补贴，有的给户口。2017年，西安新增落户人口25.7万人，人才净流入量居全国大城市前列。从2018年初到12月11日，落户75万人，人数是前一年的三倍。武汉于2018年1月至8月，仅东湖高新区新增实有人口数量17万人，总数达到168万人，2015年武汉实有人口数量为105万人。成都、杭州、长沙、南京、郑州近几年人口均出现大幅上涨。 在抢人大战中拔得头筹的深圳，仅2017年，就新增常住人口61.99万人，而2015和2016年，深圳分别新增60万人和52万人。也就是说，3年时间，深圳累计新增常住人口高达174万人。在这种现实压力下，深圳有学校对申请学位的房子面积进行了限制，对面积在30平方米以下的住户，限制申请学位。这背后根本的原因在于学位不足，满足不了学区范围内的需求。近日，深圳多区发布学位缺口预警，仅福田、龙华、光明、龙岗四区的公办学位就缺2.2万个。深圳罗湖区更是出台新规，对公办学位全面设限：非深户籍新近购房、租房的将不受理申请，深圳户籍新近购房的，也不能保证就近入学。背后根本原因在于，深圳市教育资源与人口现状严重不匹配。
其他参与抢人大战的城市，也会面临深圳一样的问题。这就对教育部门提出了新的要求与挑战。
立法是破解前提
2015年，教育部教育發展研究中心基础教育研究室主任汪明提出：教师编制标准存在明显的城乡倒挂问题。一方面，随着城镇化进程的不断加快，近年来农村义务教育学生数量总体回落。虽然农村教师总量富余，但结构性短缺问题难以解决。
东北师范大学农村教育研究所2014年调研的数据显示：在农村地区，学生为211人至240人的学校，生师比为17.21∶1;学生为181人至210人的学校，生师比为16.25∶1。随着学生人数减少，生师比呈递减趋势。学生为10人以下的学校，生师比仅为4.24∶1。这意味着，学生少于240人的学校，配置教师全部严重超编。越是基层的乡村教学点，教师超编现象越严重。
2018年8月，广东省湛江市十四届人大四次会议，将《关于落实新建住宅小区配套建设学校规划，努力解决城区学位不足问题的议案》交由市政府办理;湛江市人大常委会还提出，城乡教育资源错配，已成为教育均衡发展的新问题。
全国人大代表林水栖表示：国家放开生育二胎，城市化后反而减少了生育。城乡人口本身和二胎出生率此消彼长，市区常住人口更加快速增长。进城务工人员随迁子女进城读书日益增加等，城区的生源将不断增长，城区义务教育学位供应不足问题将更加严峻。城镇新建居住小区必须要建设配套相应规模的标准化学校。然而，一些城市新建居住小区绝大部分却没有落实。城区学校建设滞后与在校学生和招生的逐年增长，加剧了学位供不应求的矛盾，于是，又出现了大班额现象。
广东省人大代表唐文波表示：大量农村人口纷纷涌入城区定居、务工、经商。在城区就学的学生出现井喷，学校建设却跟不上城镇化进程。雷州市2000年城区人口15余万人，现在达到了40余万人，仅仅新增公办小学1所，扩建高中学校1所。新开发的楼盘很少按规定建学校，基础教育学位严重不足。湛江市人大代表宣依娜指出：城镇学校少，农村学校多，与社会发展进程背道而驰。湛江全市64所中学，市一级以上学校只有9所，只占全市中学的14%。全市378所完全小学，县一级以上学校28所，只占全市完全小学的7%。农村学校占全市学校比例近85%。这与人口流向完全相反。
面对城区学位严重不足问题，各级人大根据前期调研，也纷纷开出“药方”：严格依法落实城镇新建居住小区配套标准化学校建设政策，地方政府及相关部门依法采取强硬措施，加大审查、监督和处罚力度，推进新城区学校建设迫在眉睫。
乡村学校抢了镇中心小学教师
有专家表示，问题早在5年前就已经被发现，只不过当时诊错了脉，开错了药方。
2014年，浙江省一些县、市农村学校校长曾抱怨：“學校发展的瓶颈是缺教师。”当地教育行政部门的回答却是：就全县来说，我们不缺教师;甚至，我们的教师超编。但是具体到学校，缺教师确实存在。
这个矛盾的说法，引起了教育主管部门的重视。经调查发现：在2014年的绍兴某镇的一所中心小学，大多数教师每周的课时都在15节以上，多的达到20节，许多教师都说自己课业压力过重。但这却不是编制不足引起的。学校有1000多名学生，按照每25名学生配一位教师，学校不但配足了教师，有的完全小学甚至还超编。
原来，该中心学校的50人编制还包括在职的食堂职工，以及各完全小学的教师。这所镇中心小学下属3所完小，学生数最少的不到100人，平均下来每个年级也就十几人。但由于按照规定，完小需6个年级齐全，不能办复式班。而且，这些完小大多地处偏远，教师们都不愿意去，中心学校就规定，要求确保每个完小有10个编制。如此，3所完小就占掉了30个编制，剩下的20个编制就放在镇中心小学。
镇中心小学的学生人数超过3所完小的总人数，但教师总数却还要少10人。这样一来，镇中心小学的教学压力就大增，已经开始执行的小班化教学，只好大量并班，学生数又回到了每班50人以上。而完小虽然增加了教师编制，但要开足开齐所有课程，一些教师还是要身兼很多课程，实际上他们的负担也没有轻下来。
现在看来，乡村教学点从2014年就开始超编，挤占了镇中心小学的教师名额。但当时得出的结论却是：农村学校缺教师，主要是结构性缺失，比如一些村小，只有几十个学生，甚至只有十几个人，由于学校办学规模较小，从生师比来看是不缺教师的，是某些学科缺教师，有些学校甚至美术、音乐、体育等学科连一名教师都没有。
于是在随后的几年，教育部开始增加音乐、美术、体育教师的比例。近年来，教师总数确实增加了，音体美教师也增加了，结果却是：乡村教学点教师更多了，而教师短缺现象从镇中心小学扩展到了县一级学校，大城市的学校甚至出现了入学难现象。
“就近入学开倒车”
城市学校的师生比一直优于乡镇学校，到了2019年也依然如此——这一表面现象，长期以来造成了教育部门管理者对实际情况的错误认知，导致了长期的资源错配。时至今日，已经积重难返。
列举一组新闻事实;北京老城区：就近入学开倒车。从2018年开始，北京一些教育资源紧缺的区，如西城区，开始实施小学入学新政：多校划片。就是学生在小学入学时，不再执行教育部三令五申严格要求的就近入学政策，而是同时向附近以及不是很近的多所学校报名，最后被哪所学校录取，则由电脑派位，不得而知。这叫多校划片。这场景似曾相识。除了不能交钱择校之外，并没有比十年前更合理：那时候是就近入学，一些择校生交赞助费进了远处的好学校。就近入学针对的是交钱择校风，多校划片，则让入学政策回到了比过去更糟的情况：入学机制完全不透明，摇号过程完全没有监督。
在没有执行多校划片的丰台区，连夜排队现象死灰复燃。为了能够就近入学，能够向目标学校报名成功，北京一些学生家长不得不拿出10年前用过的办法——整夜排队。北京晓月苑小区一位家长的孩子2019年入学，孩子母亲搬着马扎在北京丰台区的一所小学门口排了一整夜，终于得偿所愿，进入了离家最近的小学。
北京新城通州：学位严重不足。2018年8月，北京市教科院副研究员高兵发文表示，到2020年北京城市副中心幼儿园、小学、初中的学位需求将达到6.89万人。缺学位的同时，通州新城严重缺老师。按照《北京城市总体规划》要求，到2020年北京城市副中心人口规模调控目标为100万人。未来北京城市副中心将成为人口密度仅次于北京城六区的第二大高密度人口区。对义务教育阶段学位需求预测发现，到2020年通州区初中阶段学位缺口较大，初中阶段教育资源紧张程度达到65%，大约需要再补充1.25万个学位。按照北京城市副中心常住人口与通州区常住人口占比推算，到2020年北京城市副中心幼儿园学位需求是1.86万人，小学学位需求是3.26万人，初中学位需求是1.77万人。
高兵还指出，通州区学校布局不均衡。从空间结构来看，通州区原有学校主要集中在北京城市副中心的西北部。幼儿园、小学和初中阶段的优质资源与规划建设设计的人口分布不适应。高兵介绍，初中阶段除九年一贯制学校外，在一些人口密集区域还没有学校;小学阶段学校主要集中在副中心的西北部老区，约占副中心小学总量的30%，新区则没有学校;学前阶段，老城区幼儿园数量占副中心幼儿园总量的50%以上。这与城市副中心12个组团发展的人口分布规划不相适应。
城市化进程中学位紧缺
目前正在发生的一个事实就是，在我国的城镇化发展过程中，人口从农村到城镇，由三四线城市向二线城市，再向一线城市，有一个层层递进的过程，到最后的结果就是，越来越多的人涌向大城市。像北京、上海、深圳这样的一线城市，近年来人口暴增，尤其是在新一线城市快速发展，强二线城市的抢人大战之下，现在我国超过千万人口的城市越来越多。
近年来，北京、上海、武汉等城市相继采取减量发展政策，拆除了城中村，腾笼换鸟，外迁了低端产业。但尽管如此，中小学依然面临学位不足。这是因为，离开大城市的大都是农民工，以及各种低端产业就业人口。他们的子女本来就在家乡上学，是留守儿童。而腾笼换鸟之后，进入到大城市的就业者多是所谓高素质人才。在城市中安家立业，子女就近入学，是这些高素质人才的基本操作。近年来，很多城市开启抢人大战。2017年，抢人大战在一、二线城市展开，全国有30多个城市入围。这些城市，有的直接给房子，有的给补贴，有的给户口。2017年，西安新增落户人口25.7万人，人才净流入量居全国大城市前列。从2018年初到12月11日，落户75万人，人数是前一年的三倍。武汉于2018年1月至8月，仅东湖高新区新增实有人口数量17万人，总数达到168万人，2015年武汉实有人口数量为105万人。成都、杭州、长沙、南京、郑州近几年人口均出现大幅上涨。 在抢人大战中拔得头筹的深圳，仅2017年，就新增常住人口61.99万人，而2015和2016年，深圳分别新增60万人和52万人。也就是说，3年时间，深圳累计新增常住人口高达174万人。在这种现实压力下，深圳有学校对申请学位的房子面积进行了限制，对面积在30平方米以下的住户，限制申请学位。这背后根本的原因在于学位不足，满足不了学区范围内的需求。近日，深圳多区发布学位缺口预警，仅福田、龙华、光明、龙岗四区的公办学位就缺2.2万个。深圳罗湖区更是出台新规，对公办学位全面设限：非深户籍新近购房、租房的将不受理申请，深圳户籍新近购房的，也不能保证就近入学。背后根本原因在于，深圳市教育资源与人口现状严重不匹配。
其他参与抢人大战的城市，也会面临深圳一样的问题。这就对教育部门提出了新的要求与挑战。
立法是破解前提
2015年，教育部教育發展研究中心基础教育研究室主任汪明提出：教师编制标准存在明显的城乡倒挂问题。一方面，随着城镇化进程的不断加快，近年来农村义务教育学生数量总体回落。虽然农村教师总量富余，但结构性短缺问题难以解决。
东北师范大学农村教育研究所2014年调研的数据显示：在农村地区，学生为211人至240人的学校，生师比为17.21∶1;学生为181人至210人的学校，生师比为16.25∶1。随着学生人数减少，生师比呈递减趋势。学生为10人以下的学校，生师比仅为4.24∶1。这意味着，学生少于240人的学校，配置教师全部严重超编。越是基层的乡村教学点，教师超编现象越严重。
2018年8月，广东省湛江市十四届人大四次会议，将《关于落实新建住宅小区配套建设学校规划，努力解决城区学位不足问题的议案》交由市政府办理;湛江市人大常委会还提出，城乡教育资源错配，已成为教育均衡发展的新问题。
全国人大代表林水栖表示：国家放开生育二胎，城市化后反而减少了生育。城乡人口本身和二胎出生率此消彼长，市区常住人口更加快速增长。进城务工人员随迁子女进城读书日益增加等，城区的生源将不断增长，城区义务教育学位供应不足问题将更加严峻。城镇新建居住小区必须要建设配套相应规模的标准化学校。然而，一些城市新建居住小区绝大部分却没有落实。城区学校建设滞后与在校学生和招生的逐年增长，加剧了学位供不应求的矛盾，于是，又出现了大班额现象。
广东省人大代表唐文波表示：大量农村人口纷纷涌入城区定居、务工、经商。在城区就学的学生出现井喷，学校建设却跟不上城镇化进程。雷州市2000年城区人口15余万人，现在达到了40余万人，仅仅新增公办小学1所，扩建高中学校1所。新开发的楼盘很少按规定建学校，基础教育学位严重不足。湛江市人大代表宣依娜指出：城镇学校少，农村学校多，与社会发展进程背道而驰。湛江全市64所中学，市一级以上学校只有9所，只占全市中学的14%。全市378所完全小学，县一级以上学校28所，只占全市完全小学的7%。农村学校占全市学校比例近85%。这与人口流向完全相反。
面对城区学位严重不足问题，各级人大根据前期调研，也纷纷开出“药方”：严格依法落实城镇新建居住小区配套标准化学校建设政策，地方政府及相关部门依法采取强硬措施，加大审查、监督和处罚力度，推进新城区学校建设迫在眉睫。