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【摘 要】应急广播的机制是应急广播体系运行的原理，包括体系内部联动的行动规范和外部联动方式等。机制建设是应急广播体系预案编制、体制创新、法制建设的前提和基础。本文从境外应急广播运行机制建立的历史沿革入手，分析了我国应急广播体制研究、建立和试验的迫切性，提出了目前应急广播机制必须解决的问题。
【关键词】应急广播 机制建设 钥匙
【中图分类号】G222 【文献标识码】A
机制，顾名思义是指机器的构造和工作原理。应急广播作为一套复杂的减灾和公共服务系统，如同一架复杂的机器，其运行也有内在规律和原理。将这些规律和原理固化为应急广播机制，可以说是启动应急广播这架复杂机器的钥匙。基于应急广播体系这架“机器”运行的紧迫性，应急广播机制这把“钥匙”必须抓紧时间配置。
从2008年雨雪冰冻灾害、汶川地震之后提出应急广播概念到建设国家应急广播体系写入“十二五”规划成为国家战略，经历了不到两年的时间。随着国家应急广播体系的逐步构建，当年理想的轮廓也越来越清晰，国家应急广播体系如何运行成为摆在我们面前的重要课题。这架复杂机器要想完成当年理想中设定的目标，除了每一个零件制造完成、相关技术逐步成熟之外，其各个零件之间如何配合、整个机器如何运作成为关键。
一、世界其他国家和地区的应急广播机制建设为我们提供了大量的借鉴
从世界范围内的应急广播体系建设实践来看，都经历了机制建设先行，以法律保障机制顺利运转，之后逐渐建立相关标准和规范，最后经过多次技术升级实现大范围服务受众的过程。
日本《灾害对策基本法》（1961年颁布）指定日本广播放送协会（NHK）为全国防灾的公共机构，担负将公众气象厅、中央和地方政府应急信息传递给公众的职责。1985年起日本全国逐步建立紧急警报系统（EWS）并逐步实现了广播电视全频道、多语种、全自动紧急播出机制，实现了视觉、听觉呈现方式标准化和发布行为常态化。
在我国台湾地区，突发事件预警的广播电视发布机制建立得也比较早。1976年制定的《广播电视法》就明确规定：“遇有天然灾害、紧急事故时，由政府主管机关通知电台停止播送，指定转播特定节目或为其他必要之措施。”同年颁布的《广播电视法施行细则》则明确了预警信息的来源、播出频次等。台湾当局国家通信委员会制定的《天然灾害及紧急事故传播事业时段征用实施要点》规定了发布应急信息的内容、征用流程、征用原则、时限等，至此，台湾全岛突发预警信息发布机制基本建立。此后，国家通信委员会多次征用广播电视频道播出应急信息，2009年为应对H1N1禽流感疫情还曾经延长征用时限。
我国大陆地区2008年左右开始应急广播的研究，研究内容多偏重于特大灾害后的媒体应对、广播特殊作用和应急广播技术实现方法等，缺少机制建设方面的研究工作和研究成果。由于没有法规、制度的强有力支撑，国家应急广播体系运行机制还停留在初始的构想阶段，只是在2013年、2014年进行了应急电台开办、预警信息发布试验等少量实践性的探索。我国的国家应急广播体系的运行机制特别是应急信息的发布机制尚需着力研究、实践检验和完善以及法律法规保驾护航。
二、应急广播机制是一个立体化的机制体系
国家应急广播体系的运行机制涉及多个方面，根据涉及范围不同，大体可以分为内部机制和外部机制。外部机制主要是指协调国家应急广播体系和国家应急体系之间关系的机制，包括：国家应急广播体系和应急信息源单位的联动机制、国家应急广播体系和应急指挥部门的联动机制、国家应急广播体系和救援力量的联动机制、国家应急广播体系和社会力量的联动机制，等等。内部机制主要是指国家应急广播体系内部即广播电视系统内部运行机制，包括应急广播体系运行过程中行业各主体之间协作机制、信息共享传送机制、广播电视网络应急广播的运行机制、制作播出机构面向公众的服务机制，等等。
从功能上可以分为特大灾害和突发事件应对机制、预警等应急信息的发布机制、日常防灾减灾教育机制、应急广播演练和培训及自我完善机制、相关管理机制，等等。以上各类机制需要联动起来才能实现国家应急广播体系高效运转。
三、国家应急广播体系建设需要机制建设先行
国家应急广播体系建设是我国“十二五”规划的文化事业重点工程，党的十七届六中全会相关决议明确提出要“建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”。体系建设自然包括其中的体制、机制、法制和相关预案，称为“三制一案”。其中应急广播机制建设是核心环节，是关键因素，其他三方面都有赖于机制建设。应急广播法制保障的对象就是应急广播机制顺利运行、服务公众，应急广播体制需要根据应急广播运行机制对现有广播电视体制进行优化和调整，应急广播预案是对应急广播机制的具体化和情景化。
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将“为全民免费提供基本的广播电视服务和突发事件应急广播服务”列入政府公共文化体育服务内容。《国家基本公共文化服务指导标准（2015～2020）》也将“为全民提供突发事件应急广播服务”列为基本服务项目。这些应急广播的基本公共文化服务功能都需要科学有效的机制保障去实现。
《国家突发事件应急体系建设规划（2011～2015）》《国家自然灾害救助应急预案（2011年修订）》分别提出了“建立国家应急广播体系、提供灾情预警预报和减灾救灾信息的全面立体覆盖”和“建设国家应急广播体系，加强与国家突发事件预警信息发布系统有效衔接、扩大预警信息发布覆盖范围，提高发布时效”的具体要求。应急广播体系要想和国家应急体系联动，切实发挥防灾减灾、维护社会稳定的作用，首先必须要设计出一套较为科学、可行的应急广播体系外部联动机制，经过实际运行进行修整和完善，再细化成预案，上升到法律、法规层面。
从应急广播体系建设所处的时代来看，我国突发事件监测、处置能力不断增强。公众风险沟通需求和全社会风险意识的提高，对应急广播机制的研究、建立、完善形成“倒逼”。目前，我国政府层面突发事件应对机制基本建立，预警分级制度逐步完善，气象、海洋、水利等专业部门预警制度和相关实践逐步开展。一方面，这些预警信息必须高效、快速发布；另一方面，随着公众风险意识的增强，对预警信息及时、准确获取的需求大增，社会关注度提高。这两方面都“倒逼”作为信息渠道的国家应急广播体系相关机制特别是信息发布传播机制需尽快建立完善。 从移动互联、大数据等技术支撑的信息技术革命的大背景来看，应急广播体系主要基于广播电视现有网络和传播手段。从根本上说，体系的构想是一件有可能随着时间流逝、面对大潮冲击而丧失使用价值的易碎品。在新媒体的挑战面前，整个广播电视运行方式都正在且必将发生深刻改变，这种颇具颠覆性的改变也将深刻影响应急广播体系的运行方式，几年前的构想必然要在现实中调整。应急广播机制是应急广播体系发挥作用的前提，其研究和建立一方面有利于应急广播体系迅速构建，有利于在应急中发挥广播电视固有优势，在新媒体挑战面前显示其优势，先入为主，尽快建立应急广播的用户使用习惯。另一方面，应急广播机制研究和建立的过程是一个广播电视适应新媒体大潮的机遇，在必然调整广播电视运行方式时，以应急广播建设为契机面对应急公共服务这一特定目标进行转型，也许是广播电视在新技术大潮冲击下生存和发展的一条可以探索之路。
从国家应急广播体系的建设进程及广播电视行业内部的环境来看，应急广播机制的运行环境和技术设施已先期启动建设。通过广播电视发布突发事件预警等应急信息是党和国家明确承诺的社会公共服务内容，为实现这一任务而启动的国家应急广播体系已经开始建设，相关机制研究和发挥作用迫在眉睫。
2014年底，“国家应急广播预警适配项目”启动，与此同时，四川省作为全国应急广播试点省份，开始率先建设省内应急广播系统。在此之前，全国多个省、自治区和直辖市结合各自实际，建设了可以发挥应急广播功能的农村有线广播等广播电视设施。这些设施目前发挥作用的方式基本上还停留在单个县、乡和村。应急广播机制的研究、建立，有利于这些应急广播设施统一联动，发挥更大作用。
2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》。意见明确提出：“实施国家和地方应急广播工程，完善应急广播覆盖网络，打造基层政务信息发布、政策宣讲和灾害预警应急指挥平台。”由此判断，至少在“十三五”期间（2016年～2020年）全国大部分地区应急广播工程建设均将展开。应急广播信息流转流程、相关标准和规范等在内的国家应急广播机制设计都亟待研究、建立和完善。
四、机制研究和建设工作的难点
现成案例和经验可借鉴性不强。美国、日本和我国台湾地区的应急广播机制相对成熟，但对我国大陆地区的参照性有限，不能照搬。日本和台湾突发事件特点与我国大陆不同，如：地域范围较小，自然灾害灾种较少，一般多是全区域灾害。美国虽然突发事件特点与我国近似，但其运行的机制中，地方政府和广播电视公司等传媒机构间关系较为松散，强制力较弱。
应急广播机制研究和建立起步晚于实践、受制于技术发展。 我国现行广播电视体系和机制对紧急情况下应急广播体系如何运行，特别是自动、快速、分区域播出应急内容的设计缺少，更没有相关的标准流程。近年来只对应急广播技术的实现方式进行了研究，但由于整个应急广播机制没有确定，相关技术的实现方式无法真正落实，技术创新的方向始终无法准确界定。虽然随着应急广播技术的发展，根据单一应急广播技术零星设计了其运行的相关机制，但是欠缺整体性。
我国应急管理领域对相关机制建设重视程度不够。随着我国经济社会发展，对政府应急管理的要求有明显精准化、高效化趋势，逐渐开始重视预警发布效果。过去，我国突发事件预警机制的研究和实践重视预警信息监测、上报，忽视对公众发布效果，甚至认为公开等于发布，只关心发布内容，缺乏对预警信息发布呈现方式、时机、策略等的深入研究，对公众接收效果及其作用机制研究较少。甚至采用早已过时的“枪弹论”思维，将广播电视等大众传媒单纯当作发布机器，将公众当作单纯被动接收信息的客体。
涉及多个部门利益，机制设计和建设进度受累于利益博弈。应急广播机制的建设涉及气象、地震、水利、海洋等多个应急信息源单位和广播电视体系之间的联动，在广电行业内部涉及行业主管部门、播出机构、传输机构三者之间的职责分工和协调联动，以及中央到基层各层级应急广播体系的联动，涉及公众作为服务对象如何和应急广播体系互动，涉及中央到地方政府应急管理部门在应急广播体系中的责任和分工。明确这些分工、责任和联动方式，必定涉及利益的纠葛和对权利义务的重新调整，也就是说应急广播机制必须同时被多个利益主体接受才能够发挥作用，这个过程是一个复杂的博弈过程，时间长、有反复性，导致机制的设计和建设过程曲折。
公众接收信息的不确定性导致机制的设计和建设难度较大。应急广播体系的公共服务属性决定了其作用的对象是广大公众，公众接收信息的效果和其经验范围、心理状态、思维方式、性格特征等主观方面密切相关，而且个体之间是互相影响的，其思维方式是随事件发展不断变化的。而在信息传播的过程中又不能像应急指挥一样强制公众接受传播的信息。设计和建立的应急广播机制必须在解决内部运行的高效性之后，解决好外部公众沟通的服务效果问题，因为这是应急广播体系建设的根本任务和价值导向。
相关机制强制力没有法律、法规保障。除《突发事件应对法》《国家突发公共应急事件总体预案》等法规的原则性规定之外，我国现有法律法规缺乏对应急广播机制的明确细致规定。在没有明确上位法支持的情况下，相关机制涉及的强制性无法体现，机制强制性较弱，只能通过预案的形式加以确定。
五、应急广播机制必须解决应急广播体系建设中的核心问题才可能有效
应急广播体系机制的研究、设计和建设必须紧密围绕服务公众这个目标进行。机制要保障整个体系能在目前可以预见的所有情境中顺利运行，应至少解决而且不仅限于解决以下几类核心问题：
广播电视行业内各主体在应急广播体系运行中的责、权、利问题。我国现有的广播电视体制是中央、省、市、县四级办广播电视，行政层级上对下是业务指导关系，同级又存在行政主管部门（政府机构）、广播电视播出机构（事业单位）、广播电视传输机构（多为企业）三个主体。这样一个多层级、多角色、多主体组成的庞大系统在应急时刻要发挥作用，必然存在联动效率低下的风险。明确各主体的责、权、利，尽可能满足各主体的诉求，调动各主体的积极性，同时不伤害其核心利益，这是应急广播机制绕不过的、必须翻越的难关。 应急广播体系和国家应急体系的联动方式问题。我国的应急管理体系有较为明显的政府属地化特征，但属地化管理和我国分层级的广播电视制作播出、指挥调控权之间存在错位，也就是说属地政府难以对行政区划内的所有广播电视播出进行直接控制。应急广播体系既不能只在中央层级和国家应急体系相连接，也不能只在最低的县、乡级和国家应急体系相连接。需要两个体系同级之间都建立连接，甚至会出现跨越行政层级的联动。这样应急广播体系中的各个主体就会面临先后接到对同一个地区进行相同播发和覆盖的指令，或者面临同时接到对同一地区进行不同播发和覆盖的指令，这当中如何判断、以谁为准，需要机制预先设计并且形成可操作预案。
通畅、高效的信息流转方式及其制度、技术保障问题。应急广播体系的核心目的是为公众提供应急信息服务，信息在整个体系中流转的机制设计及相关技术的保障问题，是能否有效提供应急信息服务的关键。十七届六中全会对应急广播提出“统一联动、安全可靠”的要求，需要突破应急信息流转之路上“铁路警察各管一段”的藩篱；从制度设计上要规避“谁都想说了算，谁说了又都不算”的风险；将应急信息监测决策体系、应急响应体系和广播电视传输网真正联动起来，再制定相关联动预案或操作规范。
信息综合分析、发布策略制定的问题。我国各应急信息源部门均具备较强的本领域监测预报突发事件能力和应急指挥能力，但同一地区、同一时间内，不同源头复杂应急信息的综合分析需要应急广播体系来承担。这方面的分析和发布策略的制定需要以公众服务为目标，结合广播电视技术的实现能力进行。机制研究、制定、试运行的过程需要和政府应急管理部门、应急信息源部门共同进行，制定出的分析处理机制和相关策略需要获得多个部门的共同认可，还要根据不同情况进行改进和调整。
另外，应急广播体系向公众提供的服务信息是从专业角度客观地陈述未来可能发生的危险和灾害，但信息内容并不是专门针对受众需求，其中还带有较多专业技术性预测和政府公文痕迹。如何在不影响传播时效的情况下，恰当地对服务信息进行优化使之传播效果更佳是应急广播目前重要的任务。
和公众互动的问题。应急广播体系的服务对象即公众不是被动的接收客体，其对服务的反馈、对信息的二次传播都是应急广播信息服务功能的延续和进一步调整的依据。广播电视媒体虽然是单向传播，但是随着广播电视技术的发展已经有了和受众互动的手段，并初步具备了短时间内做出调整的能力。随着移动互联技术的发展，公众也已经成为应急信息的发布者，对公众反馈的分析可以为应急广播策略调整等提供支持。建立应急广播体系和受众互动的机制十分重要，这部分机制应该紧跟技术发展，尽可能丰富应急信息内容。
综上所述，有效的应急广播机制要解决应急广播的核心问题，需要经过科学的研究和精心的设计，更重要的是要在实践中试验和不断修正，将机制细化成行为规范和预案，健全法律法规保障机制运行。应急广播的机制建设迫在眉睫，在应急广播体系投入运行之前，相关的机制要尽可能健全、明确，否则应急广播就只能停留于概念上。
（作者单位：中央人民广播电台应急广播中心）
（本文编辑：莫玉玲）
参考文献
1.Timothy A Coleman，Kevin R Knupp，James Spanin，J.B.Elliott，Brian E Peters（2010） The history （And future） of tornado warning dissemination in the United States，http：//journals.ametsoc.org/doi/pdf/10.1175/2010BAMS3062.1.
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3.気象等に関する特別警報の発表基準（日本气象厅），http：//www.jma.go.jp/jma/kishou/know/tokubetsu-keiho/index.html.
4.胡百精 《危机传播管理——流派、范式与路径》，中国人民大学出版社，2009年4月版。
5.闪淳昌 薛澜 《应急管理概论——理论与实践》，高等教育出版社，2012年9月第1版。
6.薛澜 张强 钟开斌 《危机管理》，清华大学出版社，2003年11月版。
7.张立强 《基于自然灾害的应急广播电视系统的建立与完善》，上海交通大学硕士学位论文，http：//www.doc88.com/p-8768700551194.html.
8.温秋阳 《应急广播传播模式研究》，载《中国广播》2013年第9期。
9.姜海清等 《如何让应急信息“疾驰”起来——国家应急广播体系建设中信息流转问题初探》，载《中国广播电视学刊》2015年第4期。
【关键词】应急广播 机制建设 钥匙
【中图分类号】G222 【文献标识码】A
机制，顾名思义是指机器的构造和工作原理。应急广播作为一套复杂的减灾和公共服务系统，如同一架复杂的机器，其运行也有内在规律和原理。将这些规律和原理固化为应急广播机制，可以说是启动应急广播这架复杂机器的钥匙。基于应急广播体系这架“机器”运行的紧迫性，应急广播机制这把“钥匙”必须抓紧时间配置。
从2008年雨雪冰冻灾害、汶川地震之后提出应急广播概念到建设国家应急广播体系写入“十二五”规划成为国家战略，经历了不到两年的时间。随着国家应急广播体系的逐步构建，当年理想的轮廓也越来越清晰，国家应急广播体系如何运行成为摆在我们面前的重要课题。这架复杂机器要想完成当年理想中设定的目标，除了每一个零件制造完成、相关技术逐步成熟之外，其各个零件之间如何配合、整个机器如何运作成为关键。
一、世界其他国家和地区的应急广播机制建设为我们提供了大量的借鉴
从世界范围内的应急广播体系建设实践来看，都经历了机制建设先行，以法律保障机制顺利运转，之后逐渐建立相关标准和规范，最后经过多次技术升级实现大范围服务受众的过程。
日本《灾害对策基本法》（1961年颁布）指定日本广播放送协会（NHK）为全国防灾的公共机构，担负将公众气象厅、中央和地方政府应急信息传递给公众的职责。1985年起日本全国逐步建立紧急警报系统（EWS）并逐步实现了广播电视全频道、多语种、全自动紧急播出机制，实现了视觉、听觉呈现方式标准化和发布行为常态化。
在我国台湾地区，突发事件预警的广播电视发布机制建立得也比较早。1976年制定的《广播电视法》就明确规定：“遇有天然灾害、紧急事故时，由政府主管机关通知电台停止播送，指定转播特定节目或为其他必要之措施。”同年颁布的《广播电视法施行细则》则明确了预警信息的来源、播出频次等。台湾当局国家通信委员会制定的《天然灾害及紧急事故传播事业时段征用实施要点》规定了发布应急信息的内容、征用流程、征用原则、时限等，至此，台湾全岛突发预警信息发布机制基本建立。此后，国家通信委员会多次征用广播电视频道播出应急信息，2009年为应对H1N1禽流感疫情还曾经延长征用时限。
我国大陆地区2008年左右开始应急广播的研究，研究内容多偏重于特大灾害后的媒体应对、广播特殊作用和应急广播技术实现方法等，缺少机制建设方面的研究工作和研究成果。由于没有法规、制度的强有力支撑，国家应急广播体系运行机制还停留在初始的构想阶段，只是在2013年、2014年进行了应急电台开办、预警信息发布试验等少量实践性的探索。我国的国家应急广播体系的运行机制特别是应急信息的发布机制尚需着力研究、实践检验和完善以及法律法规保驾护航。
二、应急广播机制是一个立体化的机制体系
国家应急广播体系的运行机制涉及多个方面，根据涉及范围不同，大体可以分为内部机制和外部机制。外部机制主要是指协调国家应急广播体系和国家应急体系之间关系的机制，包括：国家应急广播体系和应急信息源单位的联动机制、国家应急广播体系和应急指挥部门的联动机制、国家应急广播体系和救援力量的联动机制、国家应急广播体系和社会力量的联动机制，等等。内部机制主要是指国家应急广播体系内部即广播电视系统内部运行机制，包括应急广播体系运行过程中行业各主体之间协作机制、信息共享传送机制、广播电视网络应急广播的运行机制、制作播出机构面向公众的服务机制，等等。
从功能上可以分为特大灾害和突发事件应对机制、预警等应急信息的发布机制、日常防灾减灾教育机制、应急广播演练和培训及自我完善机制、相关管理机制，等等。以上各类机制需要联动起来才能实现国家应急广播体系高效运转。
三、国家应急广播体系建设需要机制建设先行
国家应急广播体系建设是我国“十二五”规划的文化事业重点工程，党的十七届六中全会相关决议明确提出要“建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”。体系建设自然包括其中的体制、机制、法制和相关预案，称为“三制一案”。其中应急广播机制建设是核心环节，是关键因素，其他三方面都有赖于机制建设。应急广播法制保障的对象就是应急广播机制顺利运行、服务公众，应急广播体制需要根据应急广播运行机制对现有广播电视体制进行优化和调整，应急广播预案是对应急广播机制的具体化和情景化。
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将“为全民免费提供基本的广播电视服务和突发事件应急广播服务”列入政府公共文化体育服务内容。《国家基本公共文化服务指导标准（2015～2020）》也将“为全民提供突发事件应急广播服务”列为基本服务项目。这些应急广播的基本公共文化服务功能都需要科学有效的机制保障去实现。
《国家突发事件应急体系建设规划（2011～2015）》《国家自然灾害救助应急预案（2011年修订）》分别提出了“建立国家应急广播体系、提供灾情预警预报和减灾救灾信息的全面立体覆盖”和“建设国家应急广播体系，加强与国家突发事件预警信息发布系统有效衔接、扩大预警信息发布覆盖范围，提高发布时效”的具体要求。应急广播体系要想和国家应急体系联动，切实发挥防灾减灾、维护社会稳定的作用，首先必须要设计出一套较为科学、可行的应急广播体系外部联动机制，经过实际运行进行修整和完善，再细化成预案，上升到法律、法规层面。
从应急广播体系建设所处的时代来看，我国突发事件监测、处置能力不断增强。公众风险沟通需求和全社会风险意识的提高，对应急广播机制的研究、建立、完善形成“倒逼”。目前，我国政府层面突发事件应对机制基本建立，预警分级制度逐步完善，气象、海洋、水利等专业部门预警制度和相关实践逐步开展。一方面，这些预警信息必须高效、快速发布；另一方面，随着公众风险意识的增强，对预警信息及时、准确获取的需求大增，社会关注度提高。这两方面都“倒逼”作为信息渠道的国家应急广播体系相关机制特别是信息发布传播机制需尽快建立完善。 从移动互联、大数据等技术支撑的信息技术革命的大背景来看，应急广播体系主要基于广播电视现有网络和传播手段。从根本上说，体系的构想是一件有可能随着时间流逝、面对大潮冲击而丧失使用价值的易碎品。在新媒体的挑战面前，整个广播电视运行方式都正在且必将发生深刻改变，这种颇具颠覆性的改变也将深刻影响应急广播体系的运行方式，几年前的构想必然要在现实中调整。应急广播机制是应急广播体系发挥作用的前提，其研究和建立一方面有利于应急广播体系迅速构建，有利于在应急中发挥广播电视固有优势，在新媒体挑战面前显示其优势，先入为主，尽快建立应急广播的用户使用习惯。另一方面，应急广播机制研究和建立的过程是一个广播电视适应新媒体大潮的机遇，在必然调整广播电视运行方式时，以应急广播建设为契机面对应急公共服务这一特定目标进行转型，也许是广播电视在新技术大潮冲击下生存和发展的一条可以探索之路。
从国家应急广播体系的建设进程及广播电视行业内部的环境来看，应急广播机制的运行环境和技术设施已先期启动建设。通过广播电视发布突发事件预警等应急信息是党和国家明确承诺的社会公共服务内容，为实现这一任务而启动的国家应急广播体系已经开始建设，相关机制研究和发挥作用迫在眉睫。
2014年底，“国家应急广播预警适配项目”启动，与此同时，四川省作为全国应急广播试点省份，开始率先建设省内应急广播系统。在此之前，全国多个省、自治区和直辖市结合各自实际，建设了可以发挥应急广播功能的农村有线广播等广播电视设施。这些设施目前发挥作用的方式基本上还停留在单个县、乡和村。应急广播机制的研究、建立，有利于这些应急广播设施统一联动，发挥更大作用。
2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》。意见明确提出：“实施国家和地方应急广播工程，完善应急广播覆盖网络，打造基层政务信息发布、政策宣讲和灾害预警应急指挥平台。”由此判断，至少在“十三五”期间（2016年～2020年）全国大部分地区应急广播工程建设均将展开。应急广播信息流转流程、相关标准和规范等在内的国家应急广播机制设计都亟待研究、建立和完善。
四、机制研究和建设工作的难点
现成案例和经验可借鉴性不强。美国、日本和我国台湾地区的应急广播机制相对成熟，但对我国大陆地区的参照性有限，不能照搬。日本和台湾突发事件特点与我国大陆不同，如：地域范围较小，自然灾害灾种较少，一般多是全区域灾害。美国虽然突发事件特点与我国近似，但其运行的机制中，地方政府和广播电视公司等传媒机构间关系较为松散，强制力较弱。
应急广播机制研究和建立起步晚于实践、受制于技术发展。 我国现行广播电视体系和机制对紧急情况下应急广播体系如何运行，特别是自动、快速、分区域播出应急内容的设计缺少，更没有相关的标准流程。近年来只对应急广播技术的实现方式进行了研究，但由于整个应急广播机制没有确定，相关技术的实现方式无法真正落实，技术创新的方向始终无法准确界定。虽然随着应急广播技术的发展，根据单一应急广播技术零星设计了其运行的相关机制，但是欠缺整体性。
我国应急管理领域对相关机制建设重视程度不够。随着我国经济社会发展，对政府应急管理的要求有明显精准化、高效化趋势，逐渐开始重视预警发布效果。过去，我国突发事件预警机制的研究和实践重视预警信息监测、上报，忽视对公众发布效果，甚至认为公开等于发布，只关心发布内容，缺乏对预警信息发布呈现方式、时机、策略等的深入研究，对公众接收效果及其作用机制研究较少。甚至采用早已过时的“枪弹论”思维，将广播电视等大众传媒单纯当作发布机器，将公众当作单纯被动接收信息的客体。
涉及多个部门利益，机制设计和建设进度受累于利益博弈。应急广播机制的建设涉及气象、地震、水利、海洋等多个应急信息源单位和广播电视体系之间的联动，在广电行业内部涉及行业主管部门、播出机构、传输机构三者之间的职责分工和协调联动，以及中央到基层各层级应急广播体系的联动，涉及公众作为服务对象如何和应急广播体系互动，涉及中央到地方政府应急管理部门在应急广播体系中的责任和分工。明确这些分工、责任和联动方式，必定涉及利益的纠葛和对权利义务的重新调整，也就是说应急广播机制必须同时被多个利益主体接受才能够发挥作用，这个过程是一个复杂的博弈过程，时间长、有反复性，导致机制的设计和建设过程曲折。
公众接收信息的不确定性导致机制的设计和建设难度较大。应急广播体系的公共服务属性决定了其作用的对象是广大公众，公众接收信息的效果和其经验范围、心理状态、思维方式、性格特征等主观方面密切相关，而且个体之间是互相影响的，其思维方式是随事件发展不断变化的。而在信息传播的过程中又不能像应急指挥一样强制公众接受传播的信息。设计和建立的应急广播机制必须在解决内部运行的高效性之后，解决好外部公众沟通的服务效果问题，因为这是应急广播体系建设的根本任务和价值导向。
相关机制强制力没有法律、法规保障。除《突发事件应对法》《国家突发公共应急事件总体预案》等法规的原则性规定之外，我国现有法律法规缺乏对应急广播机制的明确细致规定。在没有明确上位法支持的情况下，相关机制涉及的强制性无法体现，机制强制性较弱，只能通过预案的形式加以确定。
五、应急广播机制必须解决应急广播体系建设中的核心问题才可能有效
应急广播体系机制的研究、设计和建设必须紧密围绕服务公众这个目标进行。机制要保障整个体系能在目前可以预见的所有情境中顺利运行，应至少解决而且不仅限于解决以下几类核心问题：
广播电视行业内各主体在应急广播体系运行中的责、权、利问题。我国现有的广播电视体制是中央、省、市、县四级办广播电视，行政层级上对下是业务指导关系，同级又存在行政主管部门（政府机构）、广播电视播出机构（事业单位）、广播电视传输机构（多为企业）三个主体。这样一个多层级、多角色、多主体组成的庞大系统在应急时刻要发挥作用，必然存在联动效率低下的风险。明确各主体的责、权、利，尽可能满足各主体的诉求，调动各主体的积极性，同时不伤害其核心利益，这是应急广播机制绕不过的、必须翻越的难关。 应急广播体系和国家应急体系的联动方式问题。我国的应急管理体系有较为明显的政府属地化特征，但属地化管理和我国分层级的广播电视制作播出、指挥调控权之间存在错位，也就是说属地政府难以对行政区划内的所有广播电视播出进行直接控制。应急广播体系既不能只在中央层级和国家应急体系相连接，也不能只在最低的县、乡级和国家应急体系相连接。需要两个体系同级之间都建立连接，甚至会出现跨越行政层级的联动。这样应急广播体系中的各个主体就会面临先后接到对同一个地区进行相同播发和覆盖的指令，或者面临同时接到对同一地区进行不同播发和覆盖的指令，这当中如何判断、以谁为准，需要机制预先设计并且形成可操作预案。
通畅、高效的信息流转方式及其制度、技术保障问题。应急广播体系的核心目的是为公众提供应急信息服务，信息在整个体系中流转的机制设计及相关技术的保障问题，是能否有效提供应急信息服务的关键。十七届六中全会对应急广播提出“统一联动、安全可靠”的要求，需要突破应急信息流转之路上“铁路警察各管一段”的藩篱；从制度设计上要规避“谁都想说了算，谁说了又都不算”的风险；将应急信息监测决策体系、应急响应体系和广播电视传输网真正联动起来，再制定相关联动预案或操作规范。
信息综合分析、发布策略制定的问题。我国各应急信息源部门均具备较强的本领域监测预报突发事件能力和应急指挥能力，但同一地区、同一时间内，不同源头复杂应急信息的综合分析需要应急广播体系来承担。这方面的分析和发布策略的制定需要以公众服务为目标，结合广播电视技术的实现能力进行。机制研究、制定、试运行的过程需要和政府应急管理部门、应急信息源部门共同进行，制定出的分析处理机制和相关策略需要获得多个部门的共同认可，还要根据不同情况进行改进和调整。
另外，应急广播体系向公众提供的服务信息是从专业角度客观地陈述未来可能发生的危险和灾害，但信息内容并不是专门针对受众需求，其中还带有较多专业技术性预测和政府公文痕迹。如何在不影响传播时效的情况下，恰当地对服务信息进行优化使之传播效果更佳是应急广播目前重要的任务。
和公众互动的问题。应急广播体系的服务对象即公众不是被动的接收客体，其对服务的反馈、对信息的二次传播都是应急广播信息服务功能的延续和进一步调整的依据。广播电视媒体虽然是单向传播，但是随着广播电视技术的发展已经有了和受众互动的手段，并初步具备了短时间内做出调整的能力。随着移动互联技术的发展，公众也已经成为应急信息的发布者，对公众反馈的分析可以为应急广播策略调整等提供支持。建立应急广播体系和受众互动的机制十分重要，这部分机制应该紧跟技术发展，尽可能丰富应急信息内容。
综上所述，有效的应急广播机制要解决应急广播的核心问题，需要经过科学的研究和精心的设计，更重要的是要在实践中试验和不断修正，将机制细化成行为规范和预案，健全法律法规保障机制运行。应急广播的机制建设迫在眉睫，在应急广播体系投入运行之前，相关的机制要尽可能健全、明确，否则应急广播就只能停留于概念上。
（作者单位：中央人民广播电台应急广播中心）
（本文编辑：莫玉玲）
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