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摘要：统计的信息管理职能是在信息服务的基础上开展的调研、监测、控制、考核、协调等功能，对强化统计管理职能意义重大。当前，我国统计信息管理存在制度不健全、绩效评估滞后和管理协调弱化等缺陷，造成统计信息重叠、失真和孤立。为此。应通过制度创新。建立“政府主导、市场引导、民众参与”的新型管理模式。
关键词：统计；管理体制；信息管理
一、政府统计部门的信息管理职能
政府统计工作承担准确反映国民经济和社会发展状况、为宏观决策提供信息依据的重要职责，从而具备信息服务、监督和管理等职能。所谓信息管理职能，就是统计部门通过信息收集、整理和论证等工作，在为各级政府、企业、科研单位等主体提供数据信息、决策参考、预警等服务的基础上，主动参与经济和社会管理工作，发挥调研、监测、控制、考核、协调等功能。
在信息化社会，统计部门是社会信息集散中心。强化统计管理职能，对推进经济和社会科学管理意义重大。一是参与决策之需要。科学决策离不开信息统计，必须把统计参与决策提升到战略高度。二是推进经济体制改革的客观要求。切实履行统计的信息管理职能对建立健全科学的决策、监督体系及有效的激励、制衡机制尤为重要。三是依法规范社会主体意识和行为的内在需求。随着市场体制改革的不断深入，需要各级统计部门加强对市场非规范行为的监督、考评和管理力度。
统计的信息管理职能体现在六个方面。一是决策与信息。统计信息不仅作用于决策的全部环节，而且要主导计划实施过程的监控和评价等工作。二是控制，即通过信息统计对经济运行进行衡量与评价。以既定目标为标准进行偏差纠正。三是组织。在计划实施过程中，统计部门通过机构建设、资源整合和人员素质提升，承担起各种信息的组织责任，有效确保国家信息安全。四是考核。统计部门以某些统计指标为标准，实施对经济现象和经济效果的定量分析和综合考核。五是咨询，是指统计部门充分发挥专业和资源优势，就经济和社会发展、企业运营等提供信息、论证和政策建议等服务。六是协调，即把计划、组织、指挥、控制等职能联结成一个完整、统一的体系，表现在整个统计流程和所有环节上，如统计指标体系的调整，数据信息的收集、分析和管理，以及统计信息的对外传播和社会应用等。
二、政府统计部门信息管理的制度缺陷及其表现
（一）信息管理的制度缺陷
1.政府统计部门信息管理制度不健全
统计信息管理的制度设计关乎整个统计工作流程实施的顺畅度和效率高低。中美统计管理体制相似但工作效率相差较大，首先就在于我国统计制度设计得不够科学和健全，主要体现在两方面。一是制度系统设计。统计报表方面，普遍存在多头设计、重复设计等现象，导致报表体系缺乏整体性、统一性和协同性；统计指标设计上，缺乏统一的国家技术标准，易造成统计信息的交叉、重叠、疏漏和不配套等问题。此外。统计指标体系的不稳定，不利于实现纵向（时间序列）分析、研究和信息价值的深度挖掘。二是信息系统设计。由于缺乏顶层设计，各级统计机构在信息统计流程规范和技术标准上难以统一，数据库类型不一，数据结构不一致，进而影响国家统计局对数据的集中处理和深度挖掘。
2.信息管理绩效评估滞后
当前，我国缺乏统计信息管理绩效评价体系与科学合理的评价方法，无法顺利实施对统计绩效的整体考评。如统计部门信息化建设目标的实现程度，统计部门资源状况及其配置、使用情况，统计规划的执行状况及统计信息服务的效果、质量等。由于国家统计局对地方机构缺乏实质性的监控能力，而地方政府基于政绩考量对绩效评价缺乏动力，两方面原因造成了统计信息管理评价的真空地带。此外，独立、中立的监督机构十分缺乏，这也是造成统计信息管理评价形同虚设的原因之一。总之，地方介入和国家局监管缺失在很大程度上造成统计信息的真实性降低。进而影响了统计的公信力。
3.信息管理协调弱化
美国设有专门的统计协调委员会，负责统计机构间的协调工作，能够在很大程度上避免信息统计机构职能重复、信息的重复统计等技术问题。但是，我国尚未建立起类似的协调机构和机制，地方上同时存在的两个调查机构（统计局、调查总队）因统计标准、口径等问题经常产生冲突和矛盾，许多地方统计局不得不另设一套数据调查和统计系统。无疑增加了大量行政成本。此外，由于约束力不够，上下、平行统计机构间往往缺乏信息沟通，缺位和越位现象频繁出现，而责任又无法准确认定，导致统计工作存在无序状态。
（二）政府统计部门信息管理存在的突出问题
1.政府统计管理的信息重叠
根据以上分析，政府统计部门信息管理的制度缺陷必然造成信息重叠问题。一方面，因综合统计和部门统计之间、统计部门内部之间均存在职能交叉和重叠，导致信息重复统计，既降低了数据信息的质量，也增加了执行成本和交易成本。另一方面，由于缺乏统一的数据采集、存储和分析平台，无法实现统计信息处理的标准化，故而无法通过计算机系统完成对重复信息的识别和剔除。
2.政府统计管理的信息失真
政府统计部门信息管理绩效评估滞后是造成统计信息失真的主要原因。信息统计绩效管理准则不健全极易造成部门管理松懈及执行力下降，加之地方统计机构在调查中需要地方政府的资金支持，难以阻止地方政府对统计数据的经常性干扰。同时。由于缺乏强有力的执行监督机制，违法成本较低。各级统计机构和地方政府很容易达成某种默契，造成统计信息失真，给国家层面的信息统计和处理造成了极大困难。
3.政府统计管理的信息孤立
政府统计部门信息管理协调不力造成了统计信息孤立问题，集中体现在综合统计与部门统计之间的诉求和行为差异上。一方面。两者执行的调查方案不一。如目标、方式、渠道与执行标准等，必然造成统计数据标准化程度低、衔接性差、利用效率低。另一方面。两者之间的信息共享平台和机制尚未建立，缺乏沟通和协调，重复调查难以避免，客观上造成了信息孤立、割裂，既不利于统计部门和社会信息化水平的提升，也会影响经济和社会发展。此外，由于统计信息的重叠、失真和孤立，实际利用价值无法保障，无法真正满足社会主体的需求。 三、信息管理视角下政府统计管理体制创新的目标
根据以上分析，结合社会对统计信息的需求状况，我国统计管理体制改革应以提高统计部门信息管理能力为核心。通过制度创新，建立适应经济和社会发展的信息统计管理模式，增强和发挥统计部门的整体功能，提高信息统计工作的质量、效率和服务层次，保障统计部门综合服务目标的实现。
具体而言，就是要打破传统管理体制的束缚，建立适应市场经济体制发展的统计信息管理体系，以信息服务为基础。加大统计信息开发利用的广度和深度。一是要积极、逐步地推进统计管理体制改革，讲求效率和效益原则，建立与国际接轨的统计指标体系，实行与多元需求相适应的调查方法体系，为社会公众特别是企业和个人等微小用户提供多层次、高品质、时效性强的统计数据。二是提高统计部门信息化水平，加强标准化建设，提高统计数据一致性，消除信息孤岛现象。向社会公众提供统计信息的全方位、一站式服务。三是在统计信息服务的基础上，提高统计部门的责任意识和主导意识，通过调查研究、行业发展监测和考核、数据控制及机构协调等工作，真正履行统计部门的信息管理职能。
四、信息管理视角下政府统计管理体制创新的模式构建
在当前深化市场体制改革、建立服务型政府的背景下，统计部门要主动适应“小政府、大社会”的制度环境，顺应全球化、信息化、网络化趋势，从观念、机制、渠道、手段等方面加大创新力度，形成符合国情又能够与国际接轨的“政府主导、市场引导、民众参与”新型管理模式，努力提升统计信息管理能力，以服务于全面现代化的目标。
（一）政府主导模式
这是一种基于政府权威的统计管理模式。有利于增强信息统计的公信力和可信度，由综合统计和部门统计两个部分构成。
政府综合统计主要履行综合、协调和管理等业务职能，负责国家层面和范畴的信息统计，同时依法管理和协调部门统计、民间统计的一般业务。在制度安排上，要尽快建立和完善纵横交叉的综合管理模式。横向上，应按照既定的工作流程和程序，形成统计管理、国民经济核算、数据处理、信息分析和研究、业务协调等职能部门，提升自身业务能力和下级业务指导力度。纵向上，实行“统一领导、分级垂直管理”的模式，即国家统计局负责对国家、省、市三级统计工作的垂直管理，统一实行人、财、物及信息标准化管理；地方则负责对县、乡（镇、街道）两级统计工作的具体管理，并积极推进乡镇一级统计部门的“实体型”转化，最大限度地避免地方政府对统计数据的干扰。
相应的，部门统计负责本部门（行业）的信息统计业务，强化其部门和行业专业性，发挥其内部范围小、统计对象属性相对单一、专业性强的优势。鉴于部门统计是综合统计的重要组成部分，在管理模式上应与综合统计的管理体制相一致，既能够保证统计数据的质量和一致性，也可以排除各级部门对统计工作的人为干扰。
（二）市场引导模式
在社会需求旺盛、多元化的背景下，统计工作要寻求突破，必须以市场为导向，除了坚持做好为政府决策服务的基本职能，还要拓展业务范围，为社会公众提供全方位、多元化、一站式的调查咨询服务。由于我国统计部门目前依然存在管理模式单一、业务经费紧张、机构独立性差等一系列弊端，应将统计工作思路转移到为多元主体服务上来，增强市场意识和竞争意识，通过观念转变、体制和机制创新、服务方式变革等途径，向市场要空间，向市场要效益。对与市场关系密切的部分信息统计机构。可以考虑先行实施企业化改制，成立政府控股的信息统计与服务公司，将其推向市场，通过市场竞争反向提高政府统计部门的服务意识和业务水平。
（三）民间参与模式
在政府主导模式与市场引导模式之外，还应加快统计的“社会化”进程，即将民间信息统计机构纳入国家信息统计体系中来，一方面使之成为政府统计必要、有益的补充，形成信息统计的全新格局；另一方面能够对政府统计部门形成业务竞争压力，有利于活跃信息统计服务市场氛围。首先，民间统计机构贴近市场，对市场需求变化敏感度高，生存意识和防御市场风险能力要明显高于政府统计部门，提供的产品、服务质量也更高。其次，民间统计机构能够及时填补政府统计部门的市场真空，有利于满足基层对微观信息的多样化需求，这种合理分工可以让政府统计部门集中精力，专注于宏观层面的信息统计和分析业务。最后。通过发展民间统计机构的力量，营造不同所有制经营主体的竞争氛围，并依托相互间的交流和合作，提高统计数据的真实性和准确性。
参考文献：
[1]谢伏瞻.中国统计改革的进展、挑战和对策[J].中国统计，2007（11）.
[2]杨美沂，林勇.政府统计管理模式创新研究——基于信息管理视角[J].生产力研究，2014（02）.
[3]施威，熊佳敏.媒介技术演进的社会动因与选择机制[J].新闻传播，2013（11）.
[4]邱东，宋旭光.中国统计能力研究[M].北京：中国统计出版社，2008.
[5]施威.媒介技术演进与社会构建：内在逻辑与实践机制[J].湖南社会科学，2014（01）.
[6]罗建章.我国统计管理体制改革的初步构想[J].经济问题探索，2009（09）.
本文系江苏高校哲学社会科学研究基金资助项目（2014SJB071）的阶段性成果。
（作者单位：伍华森，江苏省淮安市统计局；刘青，南京信息工程大学）
关键词：统计；管理体制；信息管理
一、政府统计部门的信息管理职能
政府统计工作承担准确反映国民经济和社会发展状况、为宏观决策提供信息依据的重要职责，从而具备信息服务、监督和管理等职能。所谓信息管理职能，就是统计部门通过信息收集、整理和论证等工作，在为各级政府、企业、科研单位等主体提供数据信息、决策参考、预警等服务的基础上，主动参与经济和社会管理工作，发挥调研、监测、控制、考核、协调等功能。
在信息化社会，统计部门是社会信息集散中心。强化统计管理职能，对推进经济和社会科学管理意义重大。一是参与决策之需要。科学决策离不开信息统计，必须把统计参与决策提升到战略高度。二是推进经济体制改革的客观要求。切实履行统计的信息管理职能对建立健全科学的决策、监督体系及有效的激励、制衡机制尤为重要。三是依法规范社会主体意识和行为的内在需求。随着市场体制改革的不断深入，需要各级统计部门加强对市场非规范行为的监督、考评和管理力度。
统计的信息管理职能体现在六个方面。一是决策与信息。统计信息不仅作用于决策的全部环节，而且要主导计划实施过程的监控和评价等工作。二是控制，即通过信息统计对经济运行进行衡量与评价。以既定目标为标准进行偏差纠正。三是组织。在计划实施过程中，统计部门通过机构建设、资源整合和人员素质提升，承担起各种信息的组织责任，有效确保国家信息安全。四是考核。统计部门以某些统计指标为标准，实施对经济现象和经济效果的定量分析和综合考核。五是咨询，是指统计部门充分发挥专业和资源优势，就经济和社会发展、企业运营等提供信息、论证和政策建议等服务。六是协调，即把计划、组织、指挥、控制等职能联结成一个完整、统一的体系，表现在整个统计流程和所有环节上，如统计指标体系的调整，数据信息的收集、分析和管理，以及统计信息的对外传播和社会应用等。
二、政府统计部门信息管理的制度缺陷及其表现
（一）信息管理的制度缺陷
1.政府统计部门信息管理制度不健全
统计信息管理的制度设计关乎整个统计工作流程实施的顺畅度和效率高低。中美统计管理体制相似但工作效率相差较大，首先就在于我国统计制度设计得不够科学和健全，主要体现在两方面。一是制度系统设计。统计报表方面，普遍存在多头设计、重复设计等现象，导致报表体系缺乏整体性、统一性和协同性；统计指标设计上，缺乏统一的国家技术标准，易造成统计信息的交叉、重叠、疏漏和不配套等问题。此外。统计指标体系的不稳定，不利于实现纵向（时间序列）分析、研究和信息价值的深度挖掘。二是信息系统设计。由于缺乏顶层设计，各级统计机构在信息统计流程规范和技术标准上难以统一，数据库类型不一，数据结构不一致，进而影响国家统计局对数据的集中处理和深度挖掘。
2.信息管理绩效评估滞后
当前，我国缺乏统计信息管理绩效评价体系与科学合理的评价方法，无法顺利实施对统计绩效的整体考评。如统计部门信息化建设目标的实现程度，统计部门资源状况及其配置、使用情况，统计规划的执行状况及统计信息服务的效果、质量等。由于国家统计局对地方机构缺乏实质性的监控能力，而地方政府基于政绩考量对绩效评价缺乏动力，两方面原因造成了统计信息管理评价的真空地带。此外，独立、中立的监督机构十分缺乏，这也是造成统计信息管理评价形同虚设的原因之一。总之，地方介入和国家局监管缺失在很大程度上造成统计信息的真实性降低。进而影响了统计的公信力。
3.信息管理协调弱化
美国设有专门的统计协调委员会，负责统计机构间的协调工作，能够在很大程度上避免信息统计机构职能重复、信息的重复统计等技术问题。但是，我国尚未建立起类似的协调机构和机制，地方上同时存在的两个调查机构（统计局、调查总队）因统计标准、口径等问题经常产生冲突和矛盾，许多地方统计局不得不另设一套数据调查和统计系统。无疑增加了大量行政成本。此外，由于约束力不够，上下、平行统计机构间往往缺乏信息沟通，缺位和越位现象频繁出现，而责任又无法准确认定，导致统计工作存在无序状态。
（二）政府统计部门信息管理存在的突出问题
1.政府统计管理的信息重叠
根据以上分析，政府统计部门信息管理的制度缺陷必然造成信息重叠问题。一方面，因综合统计和部门统计之间、统计部门内部之间均存在职能交叉和重叠，导致信息重复统计，既降低了数据信息的质量，也增加了执行成本和交易成本。另一方面，由于缺乏统一的数据采集、存储和分析平台，无法实现统计信息处理的标准化，故而无法通过计算机系统完成对重复信息的识别和剔除。
2.政府统计管理的信息失真
政府统计部门信息管理绩效评估滞后是造成统计信息失真的主要原因。信息统计绩效管理准则不健全极易造成部门管理松懈及执行力下降，加之地方统计机构在调查中需要地方政府的资金支持，难以阻止地方政府对统计数据的经常性干扰。同时。由于缺乏强有力的执行监督机制，违法成本较低。各级统计机构和地方政府很容易达成某种默契，造成统计信息失真，给国家层面的信息统计和处理造成了极大困难。
3.政府统计管理的信息孤立
政府统计部门信息管理协调不力造成了统计信息孤立问题，集中体现在综合统计与部门统计之间的诉求和行为差异上。一方面。两者执行的调查方案不一。如目标、方式、渠道与执行标准等，必然造成统计数据标准化程度低、衔接性差、利用效率低。另一方面。两者之间的信息共享平台和机制尚未建立，缺乏沟通和协调，重复调查难以避免，客观上造成了信息孤立、割裂，既不利于统计部门和社会信息化水平的提升，也会影响经济和社会发展。此外，由于统计信息的重叠、失真和孤立，实际利用价值无法保障，无法真正满足社会主体的需求。 三、信息管理视角下政府统计管理体制创新的目标
根据以上分析，结合社会对统计信息的需求状况，我国统计管理体制改革应以提高统计部门信息管理能力为核心。通过制度创新，建立适应经济和社会发展的信息统计管理模式，增强和发挥统计部门的整体功能，提高信息统计工作的质量、效率和服务层次，保障统计部门综合服务目标的实现。
具体而言，就是要打破传统管理体制的束缚，建立适应市场经济体制发展的统计信息管理体系，以信息服务为基础。加大统计信息开发利用的广度和深度。一是要积极、逐步地推进统计管理体制改革，讲求效率和效益原则，建立与国际接轨的统计指标体系，实行与多元需求相适应的调查方法体系，为社会公众特别是企业和个人等微小用户提供多层次、高品质、时效性强的统计数据。二是提高统计部门信息化水平，加强标准化建设，提高统计数据一致性，消除信息孤岛现象。向社会公众提供统计信息的全方位、一站式服务。三是在统计信息服务的基础上，提高统计部门的责任意识和主导意识，通过调查研究、行业发展监测和考核、数据控制及机构协调等工作，真正履行统计部门的信息管理职能。
四、信息管理视角下政府统计管理体制创新的模式构建
在当前深化市场体制改革、建立服务型政府的背景下，统计部门要主动适应“小政府、大社会”的制度环境，顺应全球化、信息化、网络化趋势，从观念、机制、渠道、手段等方面加大创新力度，形成符合国情又能够与国际接轨的“政府主导、市场引导、民众参与”新型管理模式，努力提升统计信息管理能力，以服务于全面现代化的目标。
（一）政府主导模式
这是一种基于政府权威的统计管理模式。有利于增强信息统计的公信力和可信度，由综合统计和部门统计两个部分构成。
政府综合统计主要履行综合、协调和管理等业务职能，负责国家层面和范畴的信息统计，同时依法管理和协调部门统计、民间统计的一般业务。在制度安排上，要尽快建立和完善纵横交叉的综合管理模式。横向上，应按照既定的工作流程和程序，形成统计管理、国民经济核算、数据处理、信息分析和研究、业务协调等职能部门，提升自身业务能力和下级业务指导力度。纵向上，实行“统一领导、分级垂直管理”的模式，即国家统计局负责对国家、省、市三级统计工作的垂直管理，统一实行人、财、物及信息标准化管理；地方则负责对县、乡（镇、街道）两级统计工作的具体管理，并积极推进乡镇一级统计部门的“实体型”转化，最大限度地避免地方政府对统计数据的干扰。
相应的，部门统计负责本部门（行业）的信息统计业务，强化其部门和行业专业性，发挥其内部范围小、统计对象属性相对单一、专业性强的优势。鉴于部门统计是综合统计的重要组成部分，在管理模式上应与综合统计的管理体制相一致，既能够保证统计数据的质量和一致性，也可以排除各级部门对统计工作的人为干扰。
（二）市场引导模式
在社会需求旺盛、多元化的背景下，统计工作要寻求突破，必须以市场为导向，除了坚持做好为政府决策服务的基本职能，还要拓展业务范围，为社会公众提供全方位、多元化、一站式的调查咨询服务。由于我国统计部门目前依然存在管理模式单一、业务经费紧张、机构独立性差等一系列弊端，应将统计工作思路转移到为多元主体服务上来，增强市场意识和竞争意识，通过观念转变、体制和机制创新、服务方式变革等途径，向市场要空间，向市场要效益。对与市场关系密切的部分信息统计机构。可以考虑先行实施企业化改制，成立政府控股的信息统计与服务公司，将其推向市场，通过市场竞争反向提高政府统计部门的服务意识和业务水平。
（三）民间参与模式
在政府主导模式与市场引导模式之外，还应加快统计的“社会化”进程，即将民间信息统计机构纳入国家信息统计体系中来，一方面使之成为政府统计必要、有益的补充，形成信息统计的全新格局；另一方面能够对政府统计部门形成业务竞争压力，有利于活跃信息统计服务市场氛围。首先，民间统计机构贴近市场，对市场需求变化敏感度高，生存意识和防御市场风险能力要明显高于政府统计部门，提供的产品、服务质量也更高。其次，民间统计机构能够及时填补政府统计部门的市场真空，有利于满足基层对微观信息的多样化需求，这种合理分工可以让政府统计部门集中精力，专注于宏观层面的信息统计和分析业务。最后。通过发展民间统计机构的力量，营造不同所有制经营主体的竞争氛围，并依托相互间的交流和合作，提高统计数据的真实性和准确性。
参考文献：
[1]谢伏瞻.中国统计改革的进展、挑战和对策[J].中国统计，2007（11）.
[2]杨美沂，林勇.政府统计管理模式创新研究——基于信息管理视角[J].生产力研究，2014（02）.
[3]施威，熊佳敏.媒介技术演进的社会动因与选择机制[J].新闻传播，2013（11）.
[4]邱东，宋旭光.中国统计能力研究[M].北京：中国统计出版社，2008.
[5]施威.媒介技术演进与社会构建：内在逻辑与实践机制[J].湖南社会科学，2014（01）.
[6]罗建章.我国统计管理体制改革的初步构想[J].经济问题探索，2009（09）.
本文系江苏高校哲学社会科学研究基金资助项目（2014SJB071）的阶段性成果。
（作者单位：伍华森，江苏省淮安市统计局；刘青，南京信息工程大学）