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摘要：全面推进创新型政府建设，是加快政府职能转变和深化行政体制改革的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要，是引领经济新常态和建设创新型国家的重要抓手，是落实“四个全面”战略布局的内在要求。创新型政府建设的基本取向应该包括治理理念更新、组织机构创新、政府职能转变和工作方式创新四个方面。党的十八大以来，我国各级政府加快转变职能和简政放权，政府治理理念和方式方法不断创新，行政审批制度改革成效显著，但也面临不少挑战和亟待解决的问题。继续推进政府机构改革和职能转变，建设一个精简、高效、廉洁、服务的创新型政府，要狠刹“四风”问题抬头趋势，严肃治理“庸政”“懒政”和为官不作为、乱作为现象，营造创业创新、务实重干的优良政治生态；优化政府部门组织结构，规范并公开权力运行流程；培育创新文化，培养扶持创新型干部和人才；理顺政府和市场的关系，以政府创新引领和带动社会创新。
关键词：创新型政府；行政体制改革；政治职能转变；大众创业；万众创新
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）05-0010-06
一、全面推进创新型政府建设的背景和意义
2013年3月，国务院总理李克强与中外记者见面时指出，要实现“持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正”的新一届政府三项施政任务，必须要有“建设创新政府、廉洁政府和法治政府”的三大保障。①首次提出了建设“创新型政府”的任务，并将其作为政府自身建设的首要目标。此后，新一届中央政府从自身改起，把简政放权作为全面深化改革的“当头炮”和开门第一件大事。国务院机构改革大刀阔斧、有序实施，660余项行政审批事项分批取消和下放，工商登记制度改革逐步推行。各级地方政府也积极推进政府职能转变和机构改革，大幅减少行政审批事项，切实转变工作作风。当前，我国新一轮行政体制改革大幕已经拉开，以政府创新引领和带动全社会创新的氛围已然成型。全面推进创新型政府建设的重要意义体现在以下几个方面。
1.加快政府职能转变和深化行政体制改革的必然要求
自1988年以来，经过20多年的探索，我国政府职能转变和深化行政体制改革已取得显著成效。尤其是政府职能基本实现了“四大转变”：由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。但由于改革的复杂性和艰巨性，政府职能转变和深化行政体制改革的任务仍然十分艰巨。例如，政府机构设置不够科学，行政成本居高不下，行政审批事项仍然较多；市场在资源配置中的决定性作用难以有效发挥，政府职能的“错位”“越位”，使政府管了许多不该管的事，政府职能的“缺位”，又使一些应该由政府管的事没有管到位。尤其是社会治理和公共服务职能还比较薄弱，环境保护与生态文明
建设成效不彰，市场监管与保障社会公平的机制尚不健全。因此，必须厘清政府职能的边界，加快简政放权的步伐，以高度的责任感推动政府自身革命。
2.推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要
党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进治理体系和治理能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型，给政府行政管理和社会治理方式指明了新的目标和方向。尤其对政府与市场关系的进一步科学定位，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时更好地发挥政府作用，对政府职能和作用提出了新的更高要求。当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，向纵深推进的每一步都面临着思想观念的束缚、利益固化的藩篱和体制机制的障碍。全面深化改革是一个庞大的系统工程，政府自身改革是其中的重要内容，也是经济、社会、文化等其他领域改革能否取得实质性突破的前提和关键。因此，全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求推进政府创新。
3.适应、引领经济新常态和建设创新型国家的有效抓手
推进自主创新、建设创新型国家是关系全面建成小康社会和中国特色社会主义事业全局的一项重大战略决策。要建设一个创新型国家，政府应当成为创新的表率。随着我国经济发展进入新常态，在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段，经济增长动力发生转换，由原来的要素驱动和投资驱动转为创新驱动；由主要依靠出口、投资、消费拉动经济增长，转为主要依靠制度变革、结构优化和要素升级拉动。旧常态下依靠拼资源、拼消耗、拼人口红利的粗放型发展模式已经难以为继，政府主导资源配置的强刺激政策也在某种程度上挤压了社会的活力和企业自主创新的空间。新一届中央政府成立以来，大量工作都在围绕就业、创业和创新展开，中关村国家自主创新示范区和中国（上海）自由贸易试验区的批复和建设过程，本身就是中央政府放权、让利的过程。“通过政府放权让利的‘减法’，来调动社会创新创造热情的‘乘法’，不仅有利于带动中小企业、小微企业发展，而且有利于让大众创业、万众创新成为中国经济新的引擎。”②通过政府创新来引导和带动全社会创新，已经成为引领经济新常态、打造中国经济升级版和建设创新型国家的重要抓手。
4.推动“四个全面”战略布局和党的群众路线教育实践活动成果落地生根的内在要求
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略布局，明确了新形势下党和国家各项工作的战略方向、重点领域和主攻目标，开辟了我们党治国理政的新境界。“四个全面”是马克思主义与中国实践相结合的新飞跃，是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的行动指南。落实“四个全面”战略布局，内在要求我们转变政府职能和提高政府效能，充分调动党员领导干部这个“关键少数”的积极性和能动性，加快建设创新政府、法治政府、廉洁政府和服务型政府。另外，党的群众路线教育实践活动使党和政府在群众中的威信和形象进一步树立，党心民心进一步凝聚，为我们进行具有许多新的历史特点的伟大斗争作了思想上组织上作风上的准备。但是，如何将群众路线教育实践活动的成果落地生根，将群众充分认同、党内外积极评价的好经验、好做法制度化、规范化和程序化，从而为党和国家兴旺发达和长治久安提供更加完善的制度保障，必须、也只能够通过全面推进从严治党、全面加强政府自身建设来实现。 二、创新型政府建设的基本取向
政府创新，是公共权力部门为了增进公共利益而进行的创造性改革。它是提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段，是政治体制改革的重要内容，是完善国家治理体系和提高国家治理能力的重要法宝。③创新型政府建设的基本取向，至少应当包括治理理念更新、组织机构创新、政府职能转变和工作方式创新等四个方面。
1.治理理念更新
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代命题，并将其作为全面深化改革的总目标。我国政府管理的基本理念也由新中国成立初期的“统治”到改革开放之后的“管理”再到全面深化改革新时期的“治理”，从“管”到“治”，一字之差足以反映出党和政府执政理念和治理方式的重大变化。新一届中央政府秉承党“立党为公、执政为民”和“科学执政、民主执政、依法执政”的执政理念，按照现代政府管理和社会治理的要求，结合国内外政府创新的实践经验，提出了建设创新政府、廉洁政府、法治政府的具体目标，体现了“由全能政府走向有限政府、由神秘政府走向透明政府、由任性政府走向守信政府、由权力政府走向责任政府、由利益政府走向中立政府”④的治理理念转变。俞可平将政府管理体制改革的目标概括为“民主、法治、责任、服务、优质、效益、专业、透明、廉洁”九个方面，指出“从管制政府走向服务政府、从全能政府走向有限政府、从人治走向法治、从集权走向分权、从统治走向治理”已经成为政府改革创新的必然趋势。⑤
2.组织结构创新
计划经济时期，我国形成了从中央到地方的纵向垂直的等级制政府模式和横向的基于专业化分工的职能部门模式。这种政府管理机构依靠自上而下的威权等级、理性高效的分工和法制化运作，保证了中央重大决策和指示命令的统一指挥和迅速执行，推动了我国经济的快速发展和社会的有效管理。然而，传统政府结构模式已经不能适应市场经济的发展要求。例如，纵向的等级结构在保证指挥统一的同时，往往会造成下级缺乏主动性、创新性和想象力；横向的部门结构在适应专业化分工的同时，也会因为部门林立、职能交叉而带来部门之间的运作不畅和协调困难，从而影响效率的发挥。⑥再如，政府机构重叠、职能不清、职责交叉、权责脱节导致利益的部门化和管理的碎片化，九龙治水、政出多门、推诿扯皮的现象时有发生。因此，市场化改革的深入推进和社会化大分工的展开，必然要求对政府部门的组织结构进行创新。
3.政府职能转变
机构改革是政府内部权力的优化配置，转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。机构改革不易，职能转变更难。简政放权，就是要进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；转变政府职能，就是要解决目前政府职能越位、缺位和不到位的问题，切实把政府工作的重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义上来。也就是说，既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事情管住管好。政府职能转变和机构改革是一场自我革命，开弓没有回头箭。党的十八届三中全会《决定》清晰界定了全面深化改革新时期政府的职能和作用，即“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”等五个方面。因此，建设创新型政府，就要管好用好政府这只“有形之手”和放活市场这只“无形之手”，完善社会这只“自治之手”。政府“瘦身”的同时更要“健身”，切实防止出现“一放就乱、一管就死”的怪圈。
4.工作方式创新
组织和理念的创新，必然要落脚到工作方法、方式的创新上来。一是要由单一主体行政管理向多元主体共同参与、协同治理转变，努力做到“政府管理、社会自我调节和基层民主自治”相结合。二是要由依靠人治和行政力量向坚持依法治理、授权治理转变，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、解决社会问题。三是要由强调社会管理向提供优质高效公共服务转变，寓社会管理于公共服务之中，建设服务型政府。四是要加大政府购买服务力度，将原由政府包办社会的事项，交给有资质的社会组织或市场机构完成。五是要在政府运行和自我监督的基础上，引入第三方力量，委托专业部门客观、独立、公正地评估政府工作，用群众的眼睛监督政府，进一步推动政策的落实，避免政府“自拉自唱”、既当“运动员又当裁判员”的问题。六是严格规范政务服务和执法活动的工作规程，切实改变“冷、硬、横、推”的衙门作风，杜绝“门难进、脸难看、事难办”的现象。七是推广行政服务中心“一个窗口”对外统一受理，实施“限时办理”“透明办理”“网上办理”，用便捷、高效、透明的行政审批打造政府服务品牌。八是要跟上时代步伐，借助互联网电子政务的东风，将各种行政审批事项和权力运行过程纳入法治化轨道，并通过媒体和网络向社会公开，接受社会监督。
三、我国地方政府创新面临的主要挑战
党的十八大以来，在新一届中央政府加快转变职能、简政放权的政策带动和舆论氛围下，在各种问题困境倒逼和发展绩效竞争下，一些地方政府提出了建设“创新型政府”的战略目标，出台了相关的实施方案，并开展了一系列的地方性政府创新实践。经过持续不断的探索和努力，创新理念逐步树立，政府管理经济社会的职能进一步优化，行政管理方式方法不断创新，行政审批制度改革成果显著。但是，必须清醒地看到，与人民群众的热切期待和服务需求相比，我国地方政府自身建设还面临不少挑战和亟待解决的问题。
1.形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题依然不同程度地存在
中央八项规定出台以来，各地各单位采取措施、狠抓落实，多年积弊陋习得以整改，干部作风明显转变，但仍有个别党员干部存在侥幸心理和观望心态，不收手、不收敛、顶风违纪的典型案例时有发生，并在社会上造成恶劣影响。形式主义方面，一些地方和部门在办公用房清理中跑了调、走了样，弄虚作假，欺上瞒下。文风、会风改进成效不突出，以文件贯彻文件，以会议贯彻会议的情况还相当普遍，“政绩工程”“形象工程”没有从根本上得到杜绝，一些政府部门尤其是领导干部追求形式、不重实效，图虚名、务虚功，工作抓落实力度不够。官僚主义方面，个别领导干部“官本位”封建思想根深蒂固，公仆意识、责任意识和服务意识欠缺，权力崇拜、权力滥用、权力寻租问题依旧突出。享乐主义和奢靡之风方面，公车私用、公款旅游时有发生，公务接待超标准、讲排场、比阔气，铺张浪费严重，公款吃喝和消费转向较为隐蔽的场所，且有抬头迹象。大操大办婚丧嫁娶等违规宴请、收受礼金问题依然存在。 2.部分公职人员“庸政”“懒政”“不作为”“乱作为”问题仍然较为突出
一方面，部分官员办事拖拉、工作推诿、纪律涣散、追求安逸，缺乏责任心和同情心，“门难进、脸难看、话难听、事难办”等服务态度差、办事效率低的问题仍然存在。另一方面，由于基层官员灰色收入和超规福利减少，反腐让他们丧失了寻租的机会，各项规定又对官员行为限制较多，“为官不易”甚至“为官危险”的观念正在一些官员中形成，“庸政”“懒政”现象不断出现。此外，一些地方和部门仍有“只要不出事、宁愿不做事”，“不求过得硬、只求过得去”的不良习气，有的领导干部和公职人员遇到问题不敢抓、不敢管，没有动力作为，在其位不谋其政，该办的事不办，“等靠要”“混日子”思想严重。懒政怠政和不作为、乱作为导致中央重大改革举措无法落地，出现“肠梗阻”，严重影响了改革效率，降低了政府公信力。“尸位素餐本身就是腐败，不作为的‘懒政’也是腐败！”看似不争权、不争利，其实是把人民赋予的权力变成一种摆设，浪费国家资源，与党和政府的宗旨完全背道而驰，所造成的危害和损失不可低估。
3.一些部门职责交叉、权责脱节，政府自身的组织结构、工作方式不能适应经济社会环境的新变化和人民群众的新需求
首先，目前中央和省一级政府机构改革已经深入展开并取得实质性突破，而市、县（区）一级的机构改革和职能转变，由于工作主动性不足等原因，力度仍然十分有限。政府部门职责交叉、权责脱节、有权无责、有责无权、权责不对称等影响行政效能的突出问题依然存在。其次，一些政府部门“三定”工作完成得不到位，职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在的不少问题，大部门制、大科室制推广力度不够，改革之后各部门间工作的上下沟通和左右衔接不甚通畅，部分领域政出多门、九龙治水而又无法监督无人负责的局面依然存在。再次，各级地方政府部门及其组成人员的结构比例也不尽合理，综合和执行类部门相对偏多，而决策和监督类部门则相对偏少；政治经济类部门任职人员多，公共服务、社会保障类部门任职人员少。最后，在编制、领导职数实行总量控制的情况下，在编不在岗的“吃空饷”现象得到了有效清理，但很多基层政府部门尤其是事业单位编外聘用人员数目依旧庞大，许多经济社会发展急需的专门人才却引进不来，而有的单位编制多、人多，但上班人少、干活人少，编制资源浪费很大。
4.个别政府工作人员创新动力不足，服务意识不强，能力素质不高，存在“本领恐慌”
首先，一些地方政府及其工作部门对党的十八大以来新一届中央领导集体“四个全面”战略布局的认识不到位，思维习惯和工作方式仍然停留在党的十八大以前的状态下，管理、用权意识强，服务意识弱；强调权力多，强调责任少；工作作风漂浮，主动性不足，创新性不强。其次，现在一些地方经济下行压力大，导致地方政府财政困难，加上八项规定和“三公经费”限制的压力传导，不少公职人员心态上不适应，认为多做事就有可能出事，宁愿不做事，没有动力作为。最后，全面深化改革的背景下，中央的新谋划、新举措陆续出台，同过去相比，地方政府及其工作人员今天学习的任务不是轻了，而是更重了。但是由于部分工作人员知识结构老化，眼界和视野狭隘，仍然习惯于人治、管制，缺乏法治和服务的本领，对于在新常态下如何处理经济社会事务所面临的问题和压力产生了畏难情绪和消极应付意识，本领恐慌现象不同程度地存在。
四、推进我国创新型政府建设的对策建议
全力推进政府职能转变和机构改革，建设一个精简、高效、廉洁、服务的创新型政府，对于适应和引领经济新常态、破解妨碍发展的体制机制弊端、维护社会公平正义、满足人民群众的期待和需求，具有十分重大的意义。要从执政理念更新、组织机构创新、政府职能转变和工作方式创新等方面，继续对作风积弊和“庸政”“懒政”、不作为、乱作为问题进行大扫除，对政府权力运行流程进行再造，从而为落实“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”提供坚强的政治思想和体制机制保证。
1.狠刹隐蔽“四风”抬头趋势，严肃治理“庸政”“懒政”和不作为、乱作为问题，营造创新创业、务实重干的优良政治生态
治理“庸政”“懒政”和为官不作为、乱作为问题，营造优良的政治生态和干事氛围，是建设创新型政府的关键前提。近期以来，一些“四风”问题改头换面，不断翻新花样，日趋隐蔽化；一些领域腐败现象易发多发，部分腐败分子一意孤行，仍然没有收手，甚至变本加厉，有的地方甚至出现了“塌方式腐败”。一要狠刹“四风”问题抬头的不良趋势，持之以恒地对作风之弊、行为之垢进行大排查、大检修、大扫除。各级纪检监察机关要继续对中央要求和禁令进行广泛宣传，并进行明察暗访和突击抽查，对顶风违纪行为发现一起、查处一起，典型问题点名道姓通报曝光，以在党内外达到警示和震慑作用。二要严肃治理“庸政”“懒政”现象和为官不作为、乱作为问题。改革和完善干部考核评价制度，树立正确的管人、用人导向，把好领导干部“入口关”和“出口关”，按照“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的标准和“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”的要求，选拔正直、清廉、勤政、担当的干部走上领导岗位，及时淘汰腐化堕落、为官不为的党员干部，教育引导党员领导干部树立正确的权力观、地位观和利益观，营造创业创新、务实重干的浓厚氛围。三要始终保持“打虎拍蝇”的高压态势，持续遏制不正之风和腐败现象蔓延势头，重构“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治生态。要抓好领导干部特别是高级领导干部这个关键少数，同时坚决查处群众身边的腐败行为。要建立长效机制、树立政治规矩，制定并执行领导干部“公务用车、企业兼职、为官不为、大操大办婚丧喜庆事宜借机敛财”等违法违纪行为的管理办法，使纪律真正成为带电的高压线，落实党风廉政建设主体责任，坚决克服组织涣散、纪律松弛现象，扎牢重构和保障良好政治生态的制度“篱笆”，为全面从严治党打造作风新常态，建构政治新生态。 2.优化政府部门结构，规范并公开政府权力运行流程
政府创新是一场政府的“自我革命”，其实质和核心是政府部门结构的优化配置和政府权力运行流程的再造。一要明确提出“创新型政府”的近期和远期目标。制定中长期的工作规划和年度计划，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，避免政府创新成为“一阵风”而缺乏可持续性。二要进一步推进简政放权。市、县（区）级政府要坚持放管结合，承接和落实好中央和省一级下放和取消的审批事项，继续取消、下放本级行政审批事项，建立权力清单、责任清单和负面清单并及时向社会公布。三要坚持依法行政。创新型政府不是随意创新，而要按照法治政府的要求进行。要按照四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，强化运用法治的思维、手段和方式调节经济运行、管理社会事务，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，确保每一项重大创新政策和决策都必须于法有据，每一项创新活动都必须沿着法治轨道进行。要建立政府法律顾问制度，完善重大行政决策制度和决策程序。严格落实重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，深化行政执法体制改革，推动规范文明执法。努力创造“让政府法无授权不可为、法定职责必须为，让社会法人法无禁止皆可为”的生动局面。四要创新政府治理结构，优化政府组织结构和权力结构设置，以大部门制和大科室制为突破口继续探索部门职责和机构整合。五要创新行政管理方式、服务方式、监督方式和公众参与方式。要建立健全相应的决策机制、执行机制、监督机制和保障机制，推进政府向社会组织购买服务的改革，引入第三方力量评估政府工作，鼓励支持媒体舆论和社会民众监督，加大信息公开和政务公开力度，打造阳光政府和廉洁政府。
3.营造创新文化，培养扶持创新型干部和人才
良好的创新文化和浓厚的创新氛围，可以为建设创新型政府提供强大的内生力和驱动力，进而培育、催生创新型干部和人才，达到以政府创新引领和带动大众创业、万众创新的目的。一要培育支持创新、大胆探索、宽容失败的创新文化。竭力营造“想干事、肯干事、干成事、不出事”的氛围。“政府创新风险大，很多是属于行政体制改革的内容，依然相当敏感，有可能失败，有可能得不偿失，有可能效益不大。因此，不少政府官员对政府创新还有一种惧怕的感觉。”⑦要充分发扬民主，建立科学的干部考核评价体系，形成“以实干促工作、以实绩论英雄”的导向，各级党政组织尤其是组织部门要为那些“肯干事、能干事、敢担当”的干部撑腰，真正让“想干事的人有机会、肯干事的人有舞台、能干事的人受尊敬、干成事的人受重用”，营造“功成不必在我、而功力必不唐捐”的改革创新氛围。二要建立一套有效的激励机制和制度保障。“要给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性；同时也尽可能补偿创新者为创新所付出的代价，降低人们为创新所承担的风险，支持敢冒风险的创新者，奖励为社会做出重大贡献的创新者。”⑧三要营造宽松、公平、开放透明的创新创业环境。市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神。要吸引鼓励企业家和高层次人才干事创业，重视企业家培育，培养造就一批具有国际眼光、开拓精神、管理能力和社会责任感的企业家队伍。四要实施人才驱动战略。习近平总书记指出，创新的事业呼唤创新的人才，创新驱动实质上是人才驱动。要深入实施“人才回归、全民创业”战略、全民技能振兴工程、职业教育攻坚工程、高等教育提升工程，大力引进各种高层次人才，着力培养一批急需的技能人才，为各种人才提供良好的发展平台和广阔的空间、便利的服务和舒适的生活环境。
4.理顺政府和市场的关系，以政府创新引领和带动社会创新
经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。一要按照党的十八届三中全会《决定》和《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，不折不扣地将中央和上级政府下放的权力放给市场和社会，发挥经济体制改革的牵引作用，带动各个领域的改革全面深化。以政府权力上的“减法”，换取市场活力上的“加法”。二要以更好发挥政府作用为要求，加强事中事后监管，加强保障民生的基本公共服务，建立更加公平、可持续的社会保障制度，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，“保基本、兜底线、促公平”，让人民干事创业免除后顾之忧，实现发展成果更多更公平地惠及全体人民。三要激活民间资本、依靠民间力量、激发社会活力。加快实施政社分开，重点培育和优先发展科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，允许其成立时直接依法向民政部门申请注册登记。四要鼓励推广通过政府购买服务的方式，给很多想做事情的社会组织，尤其是公益性慈善组织提供专门渠道和专项资金支持。五要积极推广政府与社会资本合作的PPP模式，适时推出一批市场化程度高、投资规模大、合同关系清楚、具有长期稳定需求的示范项目。通过特许经营等方式参与城市市政供水、供暖、供气，医疗和养老服务等基础设施投资和运营，创新重点领域投融资机制，扩大社会事业开放，拓宽社会资本投资渠道，激发民间投资活力。“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，将创新型政府建设的落脚点，落到经济社会发展水平的提升、老百姓生活水平的改善和安全感、幸福指数的提高上，最终打造人民满意的政府。
关键词：创新型政府；行政体制改革；政治职能转变；大众创业；万众创新
中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）05-0010-06
一、全面推进创新型政府建设的背景和意义
2013年3月，国务院总理李克强与中外记者见面时指出，要实现“持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正”的新一届政府三项施政任务，必须要有“建设创新政府、廉洁政府和法治政府”的三大保障。①首次提出了建设“创新型政府”的任务，并将其作为政府自身建设的首要目标。此后，新一届中央政府从自身改起，把简政放权作为全面深化改革的“当头炮”和开门第一件大事。国务院机构改革大刀阔斧、有序实施，660余项行政审批事项分批取消和下放，工商登记制度改革逐步推行。各级地方政府也积极推进政府职能转变和机构改革，大幅减少行政审批事项，切实转变工作作风。当前，我国新一轮行政体制改革大幕已经拉开，以政府创新引领和带动全社会创新的氛围已然成型。全面推进创新型政府建设的重要意义体现在以下几个方面。
1.加快政府职能转变和深化行政体制改革的必然要求
自1988年以来，经过20多年的探索，我国政府职能转变和深化行政体制改革已取得显著成效。尤其是政府职能基本实现了“四大转变”：由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变。但由于改革的复杂性和艰巨性，政府职能转变和深化行政体制改革的任务仍然十分艰巨。例如，政府机构设置不够科学，行政成本居高不下，行政审批事项仍然较多；市场在资源配置中的决定性作用难以有效发挥，政府职能的“错位”“越位”，使政府管了许多不该管的事，政府职能的“缺位”，又使一些应该由政府管的事没有管到位。尤其是社会治理和公共服务职能还比较薄弱，环境保护与生态文明
建设成效不彰，市场监管与保障社会公平的机制尚不健全。因此，必须厘清政府职能的边界，加快简政放权的步伐，以高度的责任感推动政府自身革命。
2.推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要
党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进治理体系和治理能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型，给政府行政管理和社会治理方式指明了新的目标和方向。尤其对政府与市场关系的进一步科学定位，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时更好地发挥政府作用，对政府职能和作用提出了新的更高要求。当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，向纵深推进的每一步都面临着思想观念的束缚、利益固化的藩篱和体制机制的障碍。全面深化改革是一个庞大的系统工程，政府自身改革是其中的重要内容，也是经济、社会、文化等其他领域改革能否取得实质性突破的前提和关键。因此，全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求推进政府创新。
3.适应、引领经济新常态和建设创新型国家的有效抓手
推进自主创新、建设创新型国家是关系全面建成小康社会和中国特色社会主义事业全局的一项重大战略决策。要建设一个创新型国家，政府应当成为创新的表率。随着我国经济发展进入新常态，在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段，经济增长动力发生转换，由原来的要素驱动和投资驱动转为创新驱动；由主要依靠出口、投资、消费拉动经济增长，转为主要依靠制度变革、结构优化和要素升级拉动。旧常态下依靠拼资源、拼消耗、拼人口红利的粗放型发展模式已经难以为继，政府主导资源配置的强刺激政策也在某种程度上挤压了社会的活力和企业自主创新的空间。新一届中央政府成立以来，大量工作都在围绕就业、创业和创新展开，中关村国家自主创新示范区和中国（上海）自由贸易试验区的批复和建设过程，本身就是中央政府放权、让利的过程。“通过政府放权让利的‘减法’，来调动社会创新创造热情的‘乘法’，不仅有利于带动中小企业、小微企业发展，而且有利于让大众创业、万众创新成为中国经济新的引擎。”②通过政府创新来引导和带动全社会创新，已经成为引领经济新常态、打造中国经济升级版和建设创新型国家的重要抓手。
4.推动“四个全面”战略布局和党的群众路线教育实践活动成果落地生根的内在要求
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略布局，明确了新形势下党和国家各项工作的战略方向、重点领域和主攻目标，开辟了我们党治国理政的新境界。“四个全面”是马克思主义与中国实践相结合的新飞跃，是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的行动指南。落实“四个全面”战略布局，内在要求我们转变政府职能和提高政府效能，充分调动党员领导干部这个“关键少数”的积极性和能动性，加快建设创新政府、法治政府、廉洁政府和服务型政府。另外，党的群众路线教育实践活动使党和政府在群众中的威信和形象进一步树立，党心民心进一步凝聚，为我们进行具有许多新的历史特点的伟大斗争作了思想上组织上作风上的准备。但是，如何将群众路线教育实践活动的成果落地生根，将群众充分认同、党内外积极评价的好经验、好做法制度化、规范化和程序化，从而为党和国家兴旺发达和长治久安提供更加完善的制度保障，必须、也只能够通过全面推进从严治党、全面加强政府自身建设来实现。 二、创新型政府建设的基本取向
政府创新，是公共权力部门为了增进公共利益而进行的创造性改革。它是提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段，是政治体制改革的重要内容，是完善国家治理体系和提高国家治理能力的重要法宝。③创新型政府建设的基本取向，至少应当包括治理理念更新、组织机构创新、政府职能转变和工作方式创新等四个方面。
1.治理理念更新
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的时代命题，并将其作为全面深化改革的总目标。我国政府管理的基本理念也由新中国成立初期的“统治”到改革开放之后的“管理”再到全面深化改革新时期的“治理”，从“管”到“治”，一字之差足以反映出党和政府执政理念和治理方式的重大变化。新一届中央政府秉承党“立党为公、执政为民”和“科学执政、民主执政、依法执政”的执政理念，按照现代政府管理和社会治理的要求，结合国内外政府创新的实践经验，提出了建设创新政府、廉洁政府、法治政府的具体目标，体现了“由全能政府走向有限政府、由神秘政府走向透明政府、由任性政府走向守信政府、由权力政府走向责任政府、由利益政府走向中立政府”④的治理理念转变。俞可平将政府管理体制改革的目标概括为“民主、法治、责任、服务、优质、效益、专业、透明、廉洁”九个方面，指出“从管制政府走向服务政府、从全能政府走向有限政府、从人治走向法治、从集权走向分权、从统治走向治理”已经成为政府改革创新的必然趋势。⑤
2.组织结构创新
计划经济时期，我国形成了从中央到地方的纵向垂直的等级制政府模式和横向的基于专业化分工的职能部门模式。这种政府管理机构依靠自上而下的威权等级、理性高效的分工和法制化运作，保证了中央重大决策和指示命令的统一指挥和迅速执行，推动了我国经济的快速发展和社会的有效管理。然而，传统政府结构模式已经不能适应市场经济的发展要求。例如，纵向的等级结构在保证指挥统一的同时，往往会造成下级缺乏主动性、创新性和想象力；横向的部门结构在适应专业化分工的同时，也会因为部门林立、职能交叉而带来部门之间的运作不畅和协调困难，从而影响效率的发挥。⑥再如，政府机构重叠、职能不清、职责交叉、权责脱节导致利益的部门化和管理的碎片化，九龙治水、政出多门、推诿扯皮的现象时有发生。因此，市场化改革的深入推进和社会化大分工的展开，必然要求对政府部门的组织结构进行创新。
3.政府职能转变
机构改革是政府内部权力的优化配置，转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。机构改革不易，职能转变更难。简政放权，就是要进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力；转变政府职能，就是要解决目前政府职能越位、缺位和不到位的问题，切实把政府工作的重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义上来。也就是说，既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事情管住管好。政府职能转变和机构改革是一场自我革命，开弓没有回头箭。党的十八届三中全会《决定》清晰界定了全面深化改革新时期政府的职能和作用，即“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”等五个方面。因此，建设创新型政府，就要管好用好政府这只“有形之手”和放活市场这只“无形之手”，完善社会这只“自治之手”。政府“瘦身”的同时更要“健身”，切实防止出现“一放就乱、一管就死”的怪圈。
4.工作方式创新
组织和理念的创新，必然要落脚到工作方法、方式的创新上来。一是要由单一主体行政管理向多元主体共同参与、协同治理转变，努力做到“政府管理、社会自我调节和基层民主自治”相结合。二是要由依靠人治和行政力量向坚持依法治理、授权治理转变，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、解决社会问题。三是要由强调社会管理向提供优质高效公共服务转变，寓社会管理于公共服务之中，建设服务型政府。四是要加大政府购买服务力度，将原由政府包办社会的事项，交给有资质的社会组织或市场机构完成。五是要在政府运行和自我监督的基础上，引入第三方力量，委托专业部门客观、独立、公正地评估政府工作，用群众的眼睛监督政府，进一步推动政策的落实，避免政府“自拉自唱”、既当“运动员又当裁判员”的问题。六是严格规范政务服务和执法活动的工作规程，切实改变“冷、硬、横、推”的衙门作风，杜绝“门难进、脸难看、事难办”的现象。七是推广行政服务中心“一个窗口”对外统一受理，实施“限时办理”“透明办理”“网上办理”，用便捷、高效、透明的行政审批打造政府服务品牌。八是要跟上时代步伐，借助互联网电子政务的东风，将各种行政审批事项和权力运行过程纳入法治化轨道，并通过媒体和网络向社会公开，接受社会监督。
三、我国地方政府创新面临的主要挑战
党的十八大以来，在新一届中央政府加快转变职能、简政放权的政策带动和舆论氛围下，在各种问题困境倒逼和发展绩效竞争下，一些地方政府提出了建设“创新型政府”的战略目标，出台了相关的实施方案，并开展了一系列的地方性政府创新实践。经过持续不断的探索和努力，创新理念逐步树立，政府管理经济社会的职能进一步优化，行政管理方式方法不断创新，行政审批制度改革成果显著。但是，必须清醒地看到，与人民群众的热切期待和服务需求相比，我国地方政府自身建设还面临不少挑战和亟待解决的问题。
1.形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题依然不同程度地存在
中央八项规定出台以来，各地各单位采取措施、狠抓落实，多年积弊陋习得以整改，干部作风明显转变，但仍有个别党员干部存在侥幸心理和观望心态，不收手、不收敛、顶风违纪的典型案例时有发生，并在社会上造成恶劣影响。形式主义方面，一些地方和部门在办公用房清理中跑了调、走了样，弄虚作假，欺上瞒下。文风、会风改进成效不突出，以文件贯彻文件，以会议贯彻会议的情况还相当普遍，“政绩工程”“形象工程”没有从根本上得到杜绝，一些政府部门尤其是领导干部追求形式、不重实效，图虚名、务虚功，工作抓落实力度不够。官僚主义方面，个别领导干部“官本位”封建思想根深蒂固，公仆意识、责任意识和服务意识欠缺，权力崇拜、权力滥用、权力寻租问题依旧突出。享乐主义和奢靡之风方面，公车私用、公款旅游时有发生，公务接待超标准、讲排场、比阔气，铺张浪费严重，公款吃喝和消费转向较为隐蔽的场所，且有抬头迹象。大操大办婚丧嫁娶等违规宴请、收受礼金问题依然存在。 2.部分公职人员“庸政”“懒政”“不作为”“乱作为”问题仍然较为突出
一方面，部分官员办事拖拉、工作推诿、纪律涣散、追求安逸，缺乏责任心和同情心，“门难进、脸难看、话难听、事难办”等服务态度差、办事效率低的问题仍然存在。另一方面，由于基层官员灰色收入和超规福利减少，反腐让他们丧失了寻租的机会，各项规定又对官员行为限制较多，“为官不易”甚至“为官危险”的观念正在一些官员中形成，“庸政”“懒政”现象不断出现。此外，一些地方和部门仍有“只要不出事、宁愿不做事”，“不求过得硬、只求过得去”的不良习气，有的领导干部和公职人员遇到问题不敢抓、不敢管，没有动力作为，在其位不谋其政，该办的事不办，“等靠要”“混日子”思想严重。懒政怠政和不作为、乱作为导致中央重大改革举措无法落地，出现“肠梗阻”，严重影响了改革效率，降低了政府公信力。“尸位素餐本身就是腐败，不作为的‘懒政’也是腐败！”看似不争权、不争利，其实是把人民赋予的权力变成一种摆设，浪费国家资源，与党和政府的宗旨完全背道而驰，所造成的危害和损失不可低估。
3.一些部门职责交叉、权责脱节，政府自身的组织结构、工作方式不能适应经济社会环境的新变化和人民群众的新需求
首先，目前中央和省一级政府机构改革已经深入展开并取得实质性突破，而市、县（区）一级的机构改革和职能转变，由于工作主动性不足等原因，力度仍然十分有限。政府部门职责交叉、权责脱节、有权无责、有责无权、权责不对称等影响行政效能的突出问题依然存在。其次，一些政府部门“三定”工作完成得不到位，职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在的不少问题，大部门制、大科室制推广力度不够，改革之后各部门间工作的上下沟通和左右衔接不甚通畅，部分领域政出多门、九龙治水而又无法监督无人负责的局面依然存在。再次，各级地方政府部门及其组成人员的结构比例也不尽合理，综合和执行类部门相对偏多，而决策和监督类部门则相对偏少；政治经济类部门任职人员多，公共服务、社会保障类部门任职人员少。最后，在编制、领导职数实行总量控制的情况下，在编不在岗的“吃空饷”现象得到了有效清理，但很多基层政府部门尤其是事业单位编外聘用人员数目依旧庞大，许多经济社会发展急需的专门人才却引进不来，而有的单位编制多、人多，但上班人少、干活人少，编制资源浪费很大。
4.个别政府工作人员创新动力不足，服务意识不强，能力素质不高，存在“本领恐慌”
首先，一些地方政府及其工作部门对党的十八大以来新一届中央领导集体“四个全面”战略布局的认识不到位，思维习惯和工作方式仍然停留在党的十八大以前的状态下，管理、用权意识强，服务意识弱；强调权力多，强调责任少；工作作风漂浮，主动性不足，创新性不强。其次，现在一些地方经济下行压力大，导致地方政府财政困难，加上八项规定和“三公经费”限制的压力传导，不少公职人员心态上不适应，认为多做事就有可能出事，宁愿不做事，没有动力作为。最后，全面深化改革的背景下，中央的新谋划、新举措陆续出台，同过去相比，地方政府及其工作人员今天学习的任务不是轻了，而是更重了。但是由于部分工作人员知识结构老化，眼界和视野狭隘，仍然习惯于人治、管制，缺乏法治和服务的本领，对于在新常态下如何处理经济社会事务所面临的问题和压力产生了畏难情绪和消极应付意识，本领恐慌现象不同程度地存在。
四、推进我国创新型政府建设的对策建议
全力推进政府职能转变和机构改革，建设一个精简、高效、廉洁、服务的创新型政府，对于适应和引领经济新常态、破解妨碍发展的体制机制弊端、维护社会公平正义、满足人民群众的期待和需求，具有十分重大的意义。要从执政理念更新、组织机构创新、政府职能转变和工作方式创新等方面，继续对作风积弊和“庸政”“懒政”、不作为、乱作为问题进行大扫除，对政府权力运行流程进行再造，从而为落实“四个全面”战略布局、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”提供坚强的政治思想和体制机制保证。
1.狠刹隐蔽“四风”抬头趋势，严肃治理“庸政”“懒政”和不作为、乱作为问题，营造创新创业、务实重干的优良政治生态
治理“庸政”“懒政”和为官不作为、乱作为问题，营造优良的政治生态和干事氛围，是建设创新型政府的关键前提。近期以来，一些“四风”问题改头换面，不断翻新花样，日趋隐蔽化；一些领域腐败现象易发多发，部分腐败分子一意孤行，仍然没有收手，甚至变本加厉，有的地方甚至出现了“塌方式腐败”。一要狠刹“四风”问题抬头的不良趋势，持之以恒地对作风之弊、行为之垢进行大排查、大检修、大扫除。各级纪检监察机关要继续对中央要求和禁令进行广泛宣传，并进行明察暗访和突击抽查，对顶风违纪行为发现一起、查处一起，典型问题点名道姓通报曝光，以在党内外达到警示和震慑作用。二要严肃治理“庸政”“懒政”现象和为官不作为、乱作为问题。改革和完善干部考核评价制度，树立正确的管人、用人导向，把好领导干部“入口关”和“出口关”，按照“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的标准和“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”的要求，选拔正直、清廉、勤政、担当的干部走上领导岗位，及时淘汰腐化堕落、为官不为的党员干部，教育引导党员领导干部树立正确的权力观、地位观和利益观，营造创业创新、务实重干的浓厚氛围。三要始终保持“打虎拍蝇”的高压态势，持续遏制不正之风和腐败现象蔓延势头，重构“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治生态。要抓好领导干部特别是高级领导干部这个关键少数，同时坚决查处群众身边的腐败行为。要建立长效机制、树立政治规矩，制定并执行领导干部“公务用车、企业兼职、为官不为、大操大办婚丧喜庆事宜借机敛财”等违法违纪行为的管理办法，使纪律真正成为带电的高压线，落实党风廉政建设主体责任，坚决克服组织涣散、纪律松弛现象，扎牢重构和保障良好政治生态的制度“篱笆”，为全面从严治党打造作风新常态，建构政治新生态。 2.优化政府部门结构，规范并公开政府权力运行流程
政府创新是一场政府的“自我革命”，其实质和核心是政府部门结构的优化配置和政府权力运行流程的再造。一要明确提出“创新型政府”的近期和远期目标。制定中长期的工作规划和年度计划，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，避免政府创新成为“一阵风”而缺乏可持续性。二要进一步推进简政放权。市、县（区）级政府要坚持放管结合，承接和落实好中央和省一级下放和取消的审批事项，继续取消、下放本级行政审批事项，建立权力清单、责任清单和负面清单并及时向社会公布。三要坚持依法行政。创新型政府不是随意创新，而要按照法治政府的要求进行。要按照四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，强化运用法治的思维、手段和方式调节经济运行、管理社会事务，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，确保每一项重大创新政策和决策都必须于法有据，每一项创新活动都必须沿着法治轨道进行。要建立政府法律顾问制度，完善重大行政决策制度和决策程序。严格落实重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，深化行政执法体制改革，推动规范文明执法。努力创造“让政府法无授权不可为、法定职责必须为，让社会法人法无禁止皆可为”的生动局面。四要创新政府治理结构，优化政府组织结构和权力结构设置，以大部门制和大科室制为突破口继续探索部门职责和机构整合。五要创新行政管理方式、服务方式、监督方式和公众参与方式。要建立健全相应的决策机制、执行机制、监督机制和保障机制，推进政府向社会组织购买服务的改革，引入第三方力量评估政府工作，鼓励支持媒体舆论和社会民众监督，加大信息公开和政务公开力度，打造阳光政府和廉洁政府。
3.营造创新文化，培养扶持创新型干部和人才
良好的创新文化和浓厚的创新氛围，可以为建设创新型政府提供强大的内生力和驱动力，进而培育、催生创新型干部和人才，达到以政府创新引领和带动大众创业、万众创新的目的。一要培育支持创新、大胆探索、宽容失败的创新文化。竭力营造“想干事、肯干事、干成事、不出事”的氛围。“政府创新风险大，很多是属于行政体制改革的内容，依然相当敏感，有可能失败，有可能得不偿失，有可能效益不大。因此，不少政府官员对政府创新还有一种惧怕的感觉。”⑦要充分发扬民主，建立科学的干部考核评价体系，形成“以实干促工作、以实绩论英雄”的导向，各级党政组织尤其是组织部门要为那些“肯干事、能干事、敢担当”的干部撑腰，真正让“想干事的人有机会、肯干事的人有舞台、能干事的人受尊敬、干成事的人受重用”，营造“功成不必在我、而功力必不唐捐”的改革创新氛围。二要建立一套有效的激励机制和制度保障。“要给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性；同时也尽可能补偿创新者为创新所付出的代价，降低人们为创新所承担的风险，支持敢冒风险的创新者，奖励为社会做出重大贡献的创新者。”⑧三要营造宽松、公平、开放透明的创新创业环境。市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神。要吸引鼓励企业家和高层次人才干事创业，重视企业家培育，培养造就一批具有国际眼光、开拓精神、管理能力和社会责任感的企业家队伍。四要实施人才驱动战略。习近平总书记指出，创新的事业呼唤创新的人才，创新驱动实质上是人才驱动。要深入实施“人才回归、全民创业”战略、全民技能振兴工程、职业教育攻坚工程、高等教育提升工程，大力引进各种高层次人才，着力培养一批急需的技能人才，为各种人才提供良好的发展平台和广阔的空间、便利的服务和舒适的生活环境。
4.理顺政府和市场的关系，以政府创新引领和带动社会创新
经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。一要按照党的十八届三中全会《决定》和《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，不折不扣地将中央和上级政府下放的权力放给市场和社会，发挥经济体制改革的牵引作用，带动各个领域的改革全面深化。以政府权力上的“减法”，换取市场活力上的“加法”。二要以更好发挥政府作用为要求，加强事中事后监管，加强保障民生的基本公共服务，建立更加公平、可持续的社会保障制度，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，“保基本、兜底线、促公平”，让人民干事创业免除后顾之忧，实现发展成果更多更公平地惠及全体人民。三要激活民间资本、依靠民间力量、激发社会活力。加快实施政社分开，重点培育和优先发展科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，允许其成立时直接依法向民政部门申请注册登记。四要鼓励推广通过政府购买服务的方式，给很多想做事情的社会组织，尤其是公益性慈善组织提供专门渠道和专项资金支持。五要积极推广政府与社会资本合作的PPP模式，适时推出一批市场化程度高、投资规模大、合同关系清楚、具有长期稳定需求的示范项目。通过特许经营等方式参与城市市政供水、供暖、供气，医疗和养老服务等基础设施投资和运营，创新重点领域投融资机制，扩大社会事业开放，拓宽社会资本投资渠道，激发民间投资活力。“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”，将创新型政府建设的落脚点，落到经济社会发展水平的提升、老百姓生活水平的改善和安全感、幸福指数的提高上，最终打造人民满意的政府。